淺析中國金屬礦產資源儲備的管理

張意翔

(武漢紡織大學經濟管理學院，湖北 武漢 430073)

1 我國建立金屬礦產資源儲備的必要性

1.1 金屬礦產資源儲備的目的

金屬礦產資源的長期、穩定、安全供應，是任何一個政府都必須優先考慮的問題，保障國民經濟長期、穩定、安全運行的金屬礦產資源保障系統是一項艱巨的任務。據估計，我國是21世紀的金屬礦產品消費大國，到2020年的金屬礦產資源消費量預計將要超過美國，由第三位金屬礦產品消費國而成為金屬礦產品第一位消費國；金屬礦產品的供應一旦出現大問題，經濟就會受到極大影響。因此，建立金屬礦產資源儲備，是國家為了滿足可持續發展戰略的要求，是為了促使我國第三步戰略目標順利實現。

1.2 金屬礦產資源儲備的意義

經過對我國45種重要金屬礦產進行分析，目前銅、鉀鹽、鐵礦石等供應就存有很大缺口；到2020年，各類金屬礦產品的需求將增加一倍以上，金屬礦產資源儲備令人憂慮。總結人類發展基本經驗來看，其意義有以下幾點：金屬礦產資源儲備，是重要戰略物質儲備，是維護國家安全和利益的需要，是國家經濟保障的需要，是防災、減災的需要，是保證我國在國際市場變動和綜合國力的需要。

1.3 必要性

盡管我國金屬礦業目前已凸現出過剩型經濟的某些特征，并且加入WTO，更有利于我國利用兩種資源和兩個市場，利用國際金屬礦產品市場的貿易壁壘也會日益縮小。但我們依然要建立金屬礦產儲備，其原因就在于：

第一，金屬礦產資源安全關乎國家安全。這又體現在以下幾個方面：①對金屬礦產資源的爭奪，過去是、現在是、將來仍將是國際間沖突的重要導火索之一；②金屬礦產資源實力，在一定程度上決定了戰爭的勝負；③金屬礦產資源實力，是綜合國力的一項重要內容；④金屬礦產資源戰略礦產儲備本身，可以作為一種威懾力量。

第二，為加快工業化進程和提高人民生活水平提供金屬礦產資源保障。盡管從金屬礦產資源生產總量看，中國是世界第三大生產國，年產量40多億噸，但人均也就是在4t左右。目前，中國的人均金屬礦產品消費量，要達到世界平均水平，生產規模還要擴大2.5倍，要達到美國的水平，生產規模則至少要擴大5倍。同時，在每人平均金屬礦產品消費方面，中國與美國差距極大。即使與世界平均水平相比，差距也相當大。選定的6種主要金屬礦產(銅、鉛、鋅、鋁、鎳、鉬)的消費量，美國是中國的6～33倍，世界平均水平是中國的1.9～5倍。其他金屬，也大致在這個范圍內。磷、鉀這兩種礦產，中國與世界平均水平相近，但與美國差距較大，美國人均磷消費量是中國的8倍，鉀是中國的10倍。

第三，我國金屬礦產供應的脆弱性問題不容小視。首先，我國金屬礦產供應對國民經濟建設的保證程度，前景不看好。據二輪論證的結果，到2010年，我國54種主要金屬礦產中，鈾、鋁、鐵、銅、金、銀、鉑族金屬、鎳、金剛石、硫、硼等金屬礦產不能保證需求；其次，我國目前探明的金屬礦產資源，自然稟賦不佳。據二輪論證的結果，我國大多數金屬礦產資源的特點是：中小型礦床多，大型、特大型礦床少；貧礦多，富礦少；難采、難選冶礦多，易采、易選冶礦少；再次，我國金屬礦產資源的分布與生產力布局不匹配；最后，由于目前我國的地緣戰略空間發展有限，限制了我國實施金屬礦產資源全球戰略的騰挪余地。

有鑒于此，建立金屬礦產戰略儲備，從某種意義上看，勢在必行。

2 中國金屬礦產資源儲備體系的建立

2.1 國外金屬礦產資源儲備成功經驗的啟示

美國是世界上第一個正式建立國家金屬礦產資源儲備的國家。之后法、英、日、韓等十幾個國家，也建立了金屬礦產品儲備制度。這些國家無一例外都是較發達國家。其中，美國是資源大國，而日本等則金屬礦產資源短缺，這對我國建立短缺金屬礦產和優勢金屬礦產同時儲備，具有重要的啟示和借鑒意義。其先進經驗主要有：

(1)明確金屬礦產資源戰略儲備的法律地位。制定儲備法是各國實施資源儲備的前提和保障。國外的金屬礦產資源儲備立法，主要有3種形式：一是綜合礦產儲備立法。其特征是儲備對象廣泛，金屬礦產資源只是儲備對象的一部分。二是行業儲備立法。其特征是在與金屬礦產資源相關的行業、產業法中附加金屬礦產資源儲備的內容。三是戰略金屬礦產單獨立法，是針對金屬礦產制定專門的儲備法律。

(2)政府儲備與民間儲備并存。國外金屬礦產資源儲備，主要有兩種實現方式：一種是以美國為代表的，由國家財政支持建立國家金屬礦產儲備；另一種是以日本為代表的，將民間金屬礦產儲備作為主體，然后逐步增加政府金屬礦產儲備比重，實現政府與民間金屬礦產儲備相結合。

(3)穩定的儲備經費來源。建立金屬礦產資源儲備體系需要大量的資金。日本國家金屬礦產儲備資金由政府通過征收資源稅的方式予以保證，民間金屬礦產儲備資金是由各企業將其納入產品成本中籌措。

(4)權責分明的金屬礦產儲備管理和運行機制。實施金屬礦產資源儲備的國家，大多有專門的機構負責金屬礦產儲備管理，并引入市場機制完善金屬礦產儲備的運行，降低金屬礦產儲備成本。日本金屬礦產資源儲備管理體制包括決策層、管理層和操作層，通過法律來規定各自的職責。美國金屬礦產儲備系統的運行管理方式，是政府制定規劃和政策，委托民間機構進行日常管理。

2.2 我國金屬礦產資源儲備體系的構建

總結國際經驗，結合我國金屬礦產資源產銷現狀，我們認為：我國金屬礦產資源儲備體系的主要內容，如表1所示。

表1 中國金屬礦產資源儲備體系

3 中國金屬礦產資源儲備的管理

3.1 中國金屬礦產資源儲備管理體制的構建

結合美國、日本的成功管理體制情況，考慮中國的實際國情，本著高度集中、政企分開、機構精干的原則，來確定我國國家金屬礦產資源儲備管理體制。初步設想，中國金屬礦產資源儲備可分為三級運作管理(圖1)。

第一級是國務院(國家金屬礦產資源儲備中心)及其下設專門負責實施金屬礦產資源儲備事宜的國家金屬礦產資源儲備局，其主要職責是：負責研究提出我國金屬礦產資源儲備的指導思想，制定有關的政策、法規和條例，負責確定我國金屬礦產資源儲備的規模、布局，制定中長期金屬礦產資源儲備規劃和年度計劃，負責向國務院提出動用金屬礦產資源儲備的方案，并監督指導方案的具體實施，監督審核國家金屬礦產資源儲備經營管理公司、各金屬礦產資源儲備基地公司的運作。

第二級是國家金屬礦產資源儲備經營管理公司。其職責是：在國家金屬礦產資源儲備局監督指導下，遵照《公司法》，按企業的運作方式，具體負責組織實施全國金屬礦產資源儲備的建設、金屬礦產資源儲備的宏觀調控運作、金屬礦產資源儲備的進出庫及其他日常運作。

第三級是各個金屬礦產品儲備公司。他們是依法設立的具有獨立法人資格的經濟實體，是具體承擔金屬礦產資源儲備任務的基層組織單位，國家儲備的礦產資源分別儲存在各國家金屬礦產資源儲備基地里。金屬礦產資源儲備基地公司，要保證置于國家控制之下。

圖1 中國金屬礦產資源運作與管理體制設想

3.2 完善國家和企業兩級儲備體系

日本的石油儲備由民間儲備和國家儲備兩大體系的運作與管理實施，并以石油企業承擔的民間儲備為主。其中，民間儲備占石油儲備的60%左右，國家儲備占40%左右，國家、地方政府及

各有關部門對民間石油儲備給予優惠和贊助等支援措施。

我國金屬礦產資源儲備策略，原則上可以參照日本的模式，由國家和大型石化企業共同承擔。但應以國家金屬礦產資源儲備為主，即國家儲備占50%～60%，民間儲備占40%～50%。其他種類的金屬礦產資源可以視具體情況另行確定，如果耗用資金較少，也可以全部由國家負。同時，對民間金屬礦產資源儲備，也按公共事業項目處理，由各級政府及各有關部門給予優惠待遇，其中主要是低息貨款、優惠地價及減免稅收等。

我國在進行國家金屬礦產資源儲備總體規劃時，要充分考慮地方和企業的金屬礦產資源儲備建設的因素，將它們作為我國金屬礦產資源儲備體系的一個重要組成部分。國家應在資金和有關政策上，對地方和企業的金屬礦產資源儲備給與扶持，以鼓勵他們進行金屬礦產資源儲備建設。同時，也要以法律或法規的形式，明確地方和企業進行金屬礦產資源儲備的責任、義務，建立中央和地方、政府和企業相結合的具有特色的金屬礦產資源儲備體系。

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