礦業社區可持續發展國際比較研究

王 艷,程宏偉

(成都理工大學，四川 成都 610059)

礦群沖突是我國礦業開發目前面臨的焦點問題。如何統籌政府、企業、居民等利益相關者的權利要求，需要綜合的治理機制。在重要的產業政策條款中，可持續發展對整個社會的重要性得到了普遍認可，礦業生產不應以犧牲社區人民生活的保障體系為代價(Labonne，1999)。在促進礦業所在地區經濟和社會可持續發展這一問題上，政府、礦業公司在實踐上采取多種措施，第三方機構與組織也進行了研究與探索，在解決實際問題方面積累了一些有效的經驗。

1 礦業社區與可持續發展

20世紀90年代開始，因為礦業開發造成的環境影響，使得各方關注角度逐漸轉移到地方一級社區的發展。礦業社區的界定有不同的觀點，Veiga et al. (2001)認為，礦業社區是一個居民受到附近礦業開發顯著影響的地區，其范圍大到城鎮、小到村莊。ICMM(2005)認為， “社區指擁有共同的信仰價值、穩定的成員關系和連續的互動預期的社會團體。社區可以作為擁有共同利益的個人團體，并根據地理位置、政治或是資源界限或是社會性質來定義”。一般來說，礦業社區是指緊鄰和周圍區域受到采礦活動影響的居民(澳大利亞礦業協會，2005)。但對于某些社會經濟對礦產資源開采的依賴性較大的國家，如納米比亞、博茨瓦納等，受影響范圍可能是整個國家，因此整個國家可以看作一個“社區”。礦業社區可以認為是受礦業開發影響的地理空間范圍內的居民集合，具有一定的組織體系和利益目標。

隨著可持續發展觀的深入，礦業社區經濟、環境、社會問題受到政府及礦業公司的重視。為了避免環境惡化和社會動蕩，必須建立生態可持續、經濟活力、社會公平的可持續礦業社區(Veiga et al，2001)。礦業社區可持續發展，不僅要從礦業開采中分享收益，還需要礦區自己獲得可持續發展能力。ICMM(2005)指出，社區的可持續發展能力是通過采礦政策的支持，將當地的一種資產和不可再生的資源轉化為另外一種資源和可持續的人力、社會和金融資本來實現的。

2 實踐經驗與理論研究

2.1 政府支配礦業收益模式

在國際上，因國家政治體制及礦產資源歸屬權不同，各國政府采取不同的機制，保障礦業社區獲得穩定利益；公平的礦業收益分配體系，保障了資源富集地區居民的可持續發展生計。

在中央政府統一管理礦業收益的國家，一般通過轉移支付的形式給予礦業地區補償。二十世紀五、六十年代，德國魯爾區因為資源開采造成環境惡化、工人失業等問題，德國政府通過政府投資幫助當地轉變產業結構，實現了地區的可持續發展。在受礦業影響較大的國家，如挪威、博茨瓦納、智利、委內瑞拉等，通過設立儲蓄基金或穩定基金，來保障社會的可持續發展。其中，挪威的政府養老基金(Government Pension Fund -Global)運作較為成功，獲得持續穩定的收益。1990年開始，挪威政府將石油收益的一部分轉入該基金，通過建立長期儲蓄，為解決老齡化人口問題儲備資金。

資源富集地區對礦業收益的分享，是影響礦業社區居民生活水平的重要因素。在聯邦國家，如加拿大、澳大利亞、美國等，州(省)政府對自己所轄范圍內的礦產資源具有征稅的權利，可以自主支配礦業收益。部分資源富集的州(省)政府也設立了資源基金，用于保障可持續發展。如阿拉斯加永久基金(Alaska Permanent Fund )、阿爾伯塔遺產儲蓄信托基金(Alberta Heritage Savings Trust Fund)、懷俄明州永久礦業信托基金(Permanent Wyoming Mineral Trust Fund)等。政府獲得的財政收入，可以用于基礎建設投資，也可以向居民分紅。其中，阿拉斯加永久基金直接向該州居民分紅，是自然資源公共利益分配的成功樣板。1980年開始，阿拉斯加州每年要將至少25%的資源收入劃撥到該基金中，基金收益向該州居民發放紅利。

政府的礦業收益分配基于多重目標，如果不能合理分配，那么這種模式也難以保障礦業社區居民的利益。阿爾伯塔基金最初設立的目的，是造福當代居民及其子孫，但在執行過程中，基金收益被轉入政府預算，也向其他省份提供貸款，并沒有完全遵守最初的目標。公民基金在發展中國家的應用還存在爭論，由于大多數資源豐富的國家經濟持續表現不佳，一些學者提出，這些國家應該實施公民基金。但Hjort(2006)通過案例研究發現，由于發展中國家在實施體制以及運作資金能力上的限制，阿拉斯加類型的公民分配基金在解決發展中國家資源詛咒問題時，似乎并沒有發揮作用。

Labonne(1999)認為，發展中國家中央政府的權力下放，對礦業收益分配與社區間的關系產生了影響。一些發展中國家通過礦業立法和政策修正，將礦業利益下放到地方政府。對于礦業社區所面臨的可持續發展問題，有些國家已經做出明確的政策規定。秘魯相關法律規定，礦業稅收的一半返回給礦業項目所在省。印度尼西亞礦產資源收益的70%，在州和地方政府分配。加納礦業權利金收入10%的比例分配給當地社區，并建立礦業發展基金，從其中撥出部分返還給直接受到采礦活動影響的社區。南非政府在2004年修訂礦業法規，明確了政府及采礦企業對礦業社區發展的責任。此外，不少國家規定礦業公司使用在礦區基礎建設方面的資金具有抵稅作用。運用法律手段保障礦業社區的社會經濟發展收到一定成效，但是有些政策的執行過程缺乏清晰的程序保障，并未取得應有效果。并且多數國家的礦業政策，沒有確定礦產資源開采與當地社區居民的利益分配關系。

2.2 公司直接支持社區發展模式

礦業公司與礦業社區的發展直接相關，通常礦產資源所在地經濟社會發展相對落后，地方政府行政能力較弱，礦業公司經常直接承擔礦區的可持續發展計劃。進入21世紀，礦業公司的社區政策開始擴展到促進當地經濟發展、雇傭當地居民、促進小企業發展，逐漸從短期利益分享轉到促進社區長期可持續發展。在一些發展中國家，實現可持續發展的承諾范圍更廣，可能包括教育和健康、對土著人民的支持和體制建設等(Humphreys， 2001)。

一些大中型公司已經采取了相應措施，從設計和工程建設到開采和結束的每個階段，都始終顧及到社區居民的利益。多數礦業公司通過設立基金和社區發展項目，確保礦區能分享到礦產開發的收益。納米比亞Rossing礦業公司于1978年設立Rossing基金會，該基金會由一個獨立的信托董事會管理，公司將稅后股東收益的2%捐給基金會，至2008年，該基金會共投入1.2億用于各種發展項目。英美資源公司開發出“社會經濟評估工具箱(SEAT)”，在對業務所帶來的直接和間接影響進行評估的基礎上，同利益相關者合作制定共同支持當地社區的計劃。巴西淡水河谷建立一種超越采礦周期的可持續發展模式，當其在礦業社區的經營結束時，通過其對礦區的各種舉措，該可持續發展模式可以維持不變。

在具體實踐上，礦業公司除了為當地社區提供基礎建設和教育培訓以外，還考慮將支持當地社區發展的投資，用于支持給當地帶來額外技術和資源的項目上。通過聯合經營和優先采購、提供小額信貸以鼓勵小型企業的發展等，促進社區的可持續發展。例如AngloGold礦業公司在南非實施扶持中小企業發展計劃，通過中小企業委員會這個平臺來尋找潛在商業機會，提供面向中小企業的管理和技術幫助、貸款融資、臨時性借款、貸款幫助和合資等服務，還幫助中小企業建立商業計劃(施訓鵬，2005)。礦業企業通過這種途徑，支持當地經濟的發展，提供了礦業社區積累人力和金融資本的重要手段，增強了社區可持續發展的能力。

雖然礦業公司在承擔礦業社區發展問題上取得了很大進步，但是越來越多的公司避免過于家長式或承擔國家及地方政府職能的方法。Garvin et al. (2009) 通過對加納西部Wassa地區金礦開采社區與公司關系的調查發現，由于缺乏各級政府的參與，社區對企業的支持懷有過高期望，形成一種準政府關系，一旦出現負外部性影響，則會造成社區與公司的沖突。礦業公司需要既能支持社區可持續發展，又能使公司盈利的投資決策，Esteves(2008)提出社會投資決策模型，運用多準則決策分析技術集成業務規劃進程與社會影響評估，幫助企業考慮多重利益的基礎上做出有效決策。

2.3 多方參與發展模式

Labonne(1999)認為，礦業公司要避免“越俎代庖”，必須提醒政府完成他們所分擔的任務，與政府及其各級機構、援助組織以及非政府組織結成新型協作伙伴關系。目前，礦業企業積極與資源開發的利益相關方及第三方組織合作，尋找更加可持續的路徑。隨著礦業社區權利的提升，社區可持續發展模式逐漸轉變為社區能夠主動參與而不是被動接受發展行動，資源開發地社區能夠有效的參與到社區發展的政策制定與實施及利益分享的全過程，通過正式程序與非正式程序解決社區發展問題。

參與式發展，首先需要社區居民有表達自己利益要求和發展愿景的決策制定機制(Labonne，1999；Veiga et al.，2000)。在一些礦業國家，公眾有權利參與資源開發項目申請、經營許可證審批等過程。澳大利亞實行社會經營許可證制度，企業在從事礦業活動時，不僅要滿足法律法規的要求，還要通過與社區居民的溝通，滿足當地居民需求，以獲得社區組織和居民的支持。澳大利亞考克斯煤炭公司開發Hunter Valley一處煤礦，位于商業葡萄園的地下，由當地居民參與的公開會議上，對塌陷及對地下水的影響表示強烈關注。該公司組成一個特別項目小組及社區咨詢辦公室，通過對關鍵利益相關人進行咨詢，并在學術機構和顧問的協助下制定一個葡萄園監控計劃，將煤礦開采對葡萄園的影響降至最低，最終獲得社區的支持(CED，2006)。

國際機構、非政府組織等在礦業與社區發展中起到重要作用，無論是全球性的倡導還是地方性的關注，第三方機構與不同利益相關者的關系正在從被動的協商轉變成主動的參與，致力于擴展社會權利和民主。加納受礦業影響社區協會(WACAM)要求國會考慮礦業社區的能力，并在其討論新的礦業法的時候，考慮礦業對社區的影響、補償、安置等方面的問題(陳麗萍等，2005)。由世界可持續發展工商理事會(WBCSD)和國際環境與發展研究所(IIED)發起的 MMSD計劃，在建設可持續性社區、社區參與決策以及社區型組織的發展方面進行了探索。2005年，ICMM開發出包括17種工具的社區發展工具包，目的是促進礦業公司、社區和政府之間的聯系，以支持社區可持續發展活動。社會團體幫助礦業社區獲得有利信息，社區也更加了解自己的需要和權力。加拿大和澳大利亞礦產資源開發涉及到土著民族的利益，由于土著民族受到文化知識和政治活動能力等方面的影響，他們經常聘請可以信賴的人類學、法學等方面的專家，代表他們執行與政府、企業的協商談判任務。

可持續的社區發展活動，需要政府、企業與社區之間的有效合作。要使利益在各主體間合理分配，前提是建立一種能使各方共同參與政策制定及利益分配的機制，在程序上維護利益分配公平。力拓Kennecott Utah銅礦建立了一種社區關系網絡，就公司各種事項與政府機構、社區委員會、環境和學術團體等，通過定期會議進行商討。這一方式，提供了礦業社區參與發展決策、維護自身各項權益的途徑。而在具體的執行過程中，應該在利益相關者協商初期，就設計出一套框架來解決爭議，一旦出現沖突，有一種各方認可的調停或者仲裁方法。在社區對資源環境管理的參與和地方權力日益增長的情況下，布魯斯(2004)認為，在處理資源分配或環境事務產生的沖突時，替代性爭端化解(ADR)方法較之政治、行政、司法途徑更優，通過公眾咨詢、協商、調解、仲裁這四種類型的ADR，尋求有利于各方利益的解決方案。Daniel Franks(2009)提出一種礦業與社區“共享未來”的途徑，解決礦業和社區的沖突。在了解社區的過去和對未來的預期的基礎上，政府、企業、社區及其他相關組織通過參與協商，制定社區可持續發展框架。

3 結語

在我國礦產資源開發中，資源地社區居民只能獲得占用土地及地面財物損毀的相應補償，很少能在開采過程中分享利益。因此，礦區周邊居民可持續生計得不到保障，造成礦群矛盾沖突不斷，有些演變成群體性事件，影響礦業社區的可持續發展。雖然具體解決機制的選擇，受到政治體制、法律政策及當地社區情況、可利用的資源以及項目所處的階段等因素影響，并不能直接采用已有模式，但是這些實踐經驗、框架方法及工具，對于我國建立資源地居民利益分享機制，保障礦業地區的可持續發展具有借鑒意義。

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