中國城市有多“綠”?——“城市可持續(xù)性指數(shù)”管窺

| 文·華強森

一項新指數(shù)顯示，中國推行城市可持續(xù)發(fā)展的結果讓人喜憂參半。

隨著各國都力圖在不犧牲未來的前提下實現(xiàn)經(jīng)濟增長，可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)在全球范圍內(nèi)成為一個首要政策問題。中國的情況比其他所有地方都更加緊迫，因為中國城市的區(qū)域和經(jīng)濟預計在未來幾十年都將保持快速發(fā)展，而這里的資源使用及環(huán)境質(zhì)量問題已經(jīng)引起人們的嚴重擔憂。國家和地方領導人已將可持續(xù)發(fā)展列為重中之重， 采取應對措施。

使用“城市可持續(xù)性指數(shù)”這項新的衡量標準，我們發(fā)現(xiàn)，中國這一新努力所產(chǎn)生的結果令人喜憂參半1。該指數(shù)顯示，表現(xiàn)最好和最差的城市在幾個指標上存在相當大的差距。盡管中國目前的城市發(fā)展模式并不符合可持續(xù)性的全球基準，但有些城市已經(jīng)為可持續(xù)發(fā)展樹立了正面典型，其做法可復制到中國的其他地方乃至其他發(fā)展中國家。

我們選擇中國作為該指數(shù)的測試地，首先是因為中國的城市發(fā)展速度快得驚人。麥肯錫全球研究院估計，中國的城市人口將從2008年的6億左右增加到2025年的9.26億，在2030年將達到10億。其次，近年來，中國國家統(tǒng)計局的信息日趨詳細、可靠，更容易獲得。最后，中國在2008年成立環(huán)境保護部以及近年來采取的其他舉措均表明，中國領導人了解這個問題的緊迫性，并已開始積極應對。

為發(fā)現(xiàn)基本趨勢，我們將中國政府確定的112個可持續(xù)發(fā)展重點城市作為研究對象，收集了這些城市從2004年至2008年的相關數(shù)據(jù)。毋庸置疑，中國大部分城市在大多數(shù)可持續(xù)性衡量指標上都落后于發(fā)達國家，但有許多中國城市已經(jīng)取得了進展，其中最好的一些城市的情況正在迅速改善。在對中國的城市初步進行相互比較時，我們選擇了在財力、政策環(huán)境和經(jīng)驗方面都相似的城市來衡量政策成敗。這種相似性普遍存在于發(fā)展中國家，這意味著，這個指數(shù)可能具有更廣泛的適用性。

衡量可持續(xù)性

可持續(xù)發(fā)展——在不污染環(huán)境或耗盡自然資源的前提下實現(xiàn)改善人們生活的經(jīng)濟增長——在發(fā)展中國家尤其重要，因為在這些國家，在大規(guī)模城市化的同時，人類對環(huán)境的影響也已經(jīng)到了一個重要關頭。然而，歷史上在城市化早中期實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的例子少之又少。因此，可持續(xù)發(fā)展已成為我們這個時代的一個重大政策挑戰(zhàn)。

由于發(fā)展速度超乎尋常，發(fā)展中國家的城市正在成為人類可持續(xù)發(fā)展斗爭中的焦點。為實現(xiàn)可持續(xù)增長，這些城市在處理建筑規(guī)范、交通體系和整個城市發(fā)展模式方面需要新點子。在政策制定者苦苦尋找既直截了當又可承受的解決方案時，這些城市每年還要接納成百上千萬的流動人口。由于缺乏信息，或缺乏可以接受的成功評估框架，官員們往往無法找到和實施解決方案。

聯(lián)合國、世界銀行和其他許多機構都提出了一些衡量城市整體可持續(xù)性的方法。盡管其中一些方法也許能夠反映發(fā)達國家的城市狀況，但大多數(shù)方法都未能考慮新興市場數(shù)據(jù)缺乏的問題。為填補這一空白，我們利用在中國可以獲得的數(shù)據(jù)開發(fā)出了一種新指數(shù)。

我們的指數(shù)旨在從可持續(xù)性的幾個方面來衡量中國城市的表現(xiàn)（圖表）。我們對可持續(xù)發(fā)展的定義是綜合性的，包括了五個方面的18個單獨指標。我們的目標是，不僅要衡量受評估城市的環(huán)境可持續(xù)性，還要衡量為管理不斷增加的城市人口所需要的服務水平，以及每個城市的資源使用效率。可持續(xù)發(fā)展定義的五個方面是：

?基本需求。獲得安全的水供應、足夠的居住空間、充足的醫(yī)療和教育是城市人口持續(xù)發(fā)展的優(yōu)先需求。

?資源效率。有效的資源管理（例如，高效地利用水和能源以及有效的廢物回收）令城市和農(nóng)村都受益。

?環(huán)境清潔。減少對有害污染物的接觸，提高廢物管理效率，這樣能夠使城市環(huán)境更加清潔。

?建筑環(huán)境。平等地享有綠地、公共交通和密集的高效能建筑，可讓社區(qū)更加宜居高效。

?對未來可持續(xù)性的承諾。提高對可持續(xù)性發(fā)展的人力和財力的投入，這反映出城市政府積極履行承諾，貫徹實施國家和地方的政策及標準。

成功案例

在滿足城市居民的基本需求方面，中國已經(jīng)取得了巨大的成功，如改善了供水并提高了醫(yī)療和教育的普及性，而且還提供了更大的居住空間。這一成就表明，許多城市已經(jīng)把經(jīng)濟增長有效地轉化為切實滿足居民基本需求的實際效果。

但是，在需要在經(jīng)濟收益和環(huán)境之間做出艱難取舍的領域，中國城市卻落后了。盡管二氧化硫排放量已在大幅下降，但空氣污染水平仍然遠高于發(fā)達國家和世界衛(wèi)生組織的標準。中國仍然過度依賴重工業(yè)。此外，單位GDP 能耗仍然遠高于發(fā)達國家，而且這種情況在我們的研究期內(nèi)沒有什么改善。（不過，最近幾年國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示在這方面已經(jīng)出現(xiàn)了很大進步。）

不過，中國城市在應對這些挑戰(zhàn)方面，有兩大顯著優(yōu)勢。首先，城市的密度相對較大，這樣，政府在改善公共交通和智能電網(wǎng)技術等領域的投資就更具吸引力。其次，有確切的跡象表明，中國的領導者決心改善可持續(xù)性。例如，2005～2008年間，在我們所研究的樣板城市中，大約有3/4都增加了在環(huán)保方面的資金投入。

從該指數(shù)來看，經(jīng)濟增長和環(huán)境績效之間并無因果關系。因此，我們的研究展示了一個明白無誤的機會，即中國的其他城市可以借鑒表現(xiàn)較好的國內(nèi)城市的實踐，并學習其他國家城市的成功經(jīng)驗。事實上，在過去幾十年里，中國的城市表現(xiàn)得非常擅長向他人學習，這一優(yōu)勢還會讓它們受益良多，因為這些城市的發(fā)展模式正在經(jīng)歷著必不可少的結構性轉變。

在我們研究的樣本城市中，幾乎有1/3在實現(xiàn)經(jīng)濟擴張的同時，也提升了可持續(xù)性。這些走在中國城市發(fā)展前列的“可持續(xù)增長者”，是如何做到在保護環(huán)境和不降低生活標準的同時發(fā)展經(jīng)濟的呢？我們發(fā)現(xiàn)，這些全面發(fā)展的城市在構成指數(shù)的大多數(shù)要素上都表現(xiàn)出色。并且，我們在分析一些最佳城市的政策和舉措時，發(fā)現(xiàn)了以下四個共同點：工業(yè)結構調(diào)整與土地再開發(fā)相結合、“綠色”城市規(guī)劃、透明的標準和問責制，以及大規(guī)模綜合循環(huán)。此外，這些城市的管理者還進行了政府機構重組，以加強跨部門協(xié)作，并推進長期的可持續(xù)性舉措。

工業(yè)結構調(diào)整與土地再開發(fā)相結合

我們在研究過程中考察的每個最佳城市都在推進城市工業(yè)戰(zhàn)略的轉變。雖然在我們的研究期內(nèi)，這些城市還處于重工業(yè)化狀態(tài)，但已經(jīng)可以看到明顯的方向性轉變。不斷升高的成本和越來越嚴格的國家環(huán)保標準（尤其是二氧化硫排放限制），讓許多城市官員敦促重工業(yè)企業(yè)關閉城區(qū)工廠，搬遷到新的工業(yè)園或郊區(qū)的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。

許多通過這種方式搬遷的企業(yè)利用出售市區(qū)土地使用權的所得，購買先進的技術和排放控制設備，并支付搬遷成本。例如，為響應國家將工業(yè)二氧化硫排放量削減10%的號召，天津關閉了許多效率低下的小電廠，并利用部分搬遷費升級了工廠的基礎設施。盡管這種趨勢才剛剛開始，但初步跡象表明，將重工業(yè)集中在遠離城市中心地帶之處所帶來的規(guī)模經(jīng)濟，足以抵消完善的基礎設施改造和購買新設備的成本，更不用說因為二氧化硫及其他污染物的減排而帶來的巨大環(huán)保效益。工業(yè)的資源利用效率似乎也提高了。

為了讓這種結構調(diào)整更為順暢，城市管理者在進行各種試驗，力圖實現(xiàn)從工業(yè)型經(jīng)濟向服務導向型經(jīng)濟的轉型。例如，在天津，污染型工業(yè)正從城市中心向東遷至濱海新區(qū)。在青島，制造業(yè)在向膠州灣和城市西北面的農(nóng)村地區(qū)遷移。從2008年到2010年，沈陽成功地將幾乎所有重工業(yè)遷出了市區(qū)。

工業(yè)舊址的再開發(fā)是城市工業(yè)改造的一項關鍵內(nèi)容。重工業(yè)搬離市區(qū)，留下大片廢棄或污染過的土地。這些土地可用于大規(guī)模規(guī)劃，因為它們通常是大片處于高價值市區(qū)的土地。不過，工業(yè)舊址的再開發(fā)也會帶來一系列的治理問題，通常需要大量投資，進行場址清理。

在工業(yè)舊址再開發(fā)方面，沈陽是一個成功的范例。由于工業(yè)和區(qū)劃法規(guī)更加嚴厲，鐵西區(qū)的工廠在2003年左右開始遷離。在隨后的幾年，沈陽對鐵西區(qū)進行了改造和再開發(fā)，最終使這個城區(qū)重新煥發(fā)活力。鐵西區(qū)的復興提升了城市形象，并通過房地產(chǎn)投資推動了經(jīng)濟發(fā)展。

綠色城市規(guī)劃

中國的一些城市成功地實現(xiàn)了可持續(xù)性與增長之間的平衡，它們在建設公共交通網(wǎng)絡和城市休閑設施時，將這兩個目標結合在一起。高效而舒適的公共交通減少了城市道路上的汽車數(shù)量，從而減少了排放和擁堵。城市綠地有助于凈化空氣，使城市成為更有吸引力的居住和工作場所。最佳城市認識到這些好處，所以大力發(fā)展公共交通和擴建綠地。

中國城市的公交車使用量相當可觀，這說明了以公交引導城市發(fā)展的潛在要求。在中國，盡管一些中型城市也開始擁有地鐵，但公交車仍然是最主要的公共交通方式。在可預見的將來，公交車很可能仍然是城市公共交通的關鍵所在。即使車站附近沒有怎么開發(fā)，乘車人數(shù)還是很多，這就為城市開發(fā)者提供了很好的機會，可以通過鼓勵商務、商業(yè)或住宅開發(fā)，同時在車站附近（比如600-800米內(nèi)）建設綠地，進一步提高公交車使用量。例如，青島不僅增加了公交路線和公交樞紐，還將一些再開發(fā)項目集中在公交路線沿途，以鼓勵市民和游客減少使用私人交通工具。從2005年到2008年，青島的人均公交車使用量上升了17%。在青島經(jīng)濟轉型（從制造型經(jīng)濟轉向旅游經(jīng)濟）的過程中，該市將工業(yè)區(qū)重新區(qū)劃用作商業(yè)用途，并開始沿著主要公交路線進行多用途住宅及以娛樂為核心的開發(fā)。

資金可能是公共交通最困難的環(huán)節(jié)。中國城市官員在設法尋求補貼，希望以最少的公共資金提供更多的公交服務。從長期來看，合理的車費和恰當?shù)乃綘I參與監(jiān)管框架非常重要。 例如，在沈陽，市公交公司和自營車主以及運輸公司簽訂提供公共運輸服務合同，與公交公司自己的服務互為補充。為了減少晚點和提高公交服務的可靠性，沈陽還學習昆明等較小城市的經(jīng)驗，給予公交車優(yōu)先通行權。

城市森林和綠地非常重要，可以過濾來自汽車、工業(yè)開發(fā)及其他來源的塵埃，還可以吸收二氧化碳，從而進一步凈化空氣。中國西南部的廣西省南寧市完成了一項十年計劃，建起了一座“綠城”，根據(jù)該計劃，南寧平均每年栽種200萬棵樹。該市在邕江沿岸開發(fā)了三條主要綠化帶，配有步道系統(tǒng)、水資源保護區(qū)以及隔開保護區(qū)和高密度工業(yè)區(qū)的緩沖區(qū)。2009年，南寧提出一項新的環(huán)境設計，在邕江上建起兩座大壩，將其分割成18條小水道，并在城里形成80個湖泊，從而將河道和濕地納入城市景觀。

采用透明的標準和問責制

可持續(xù)發(fā)展承諾的一個標志是領導層明確而且始終如一的責任感，這種責任感轉化為切實可見的努力，以落實各項標準并將成本轉嫁給使用者。我們在研究中看到，如果城市制定明確的目標，對實現(xiàn)目標的進展狀況進行公示，并且確保對未能實現(xiàn)目標的問責，則環(huán)境管理會更有成效。事實上，環(huán)境指標方面的進步不僅來自于高度的政治承諾和迅速推行各項舉措的行政能力，還取決于新的問責制，即根據(jù)落實情況評估地方官員的政績。我們發(fā)現(xiàn)，出色的環(huán)境監(jiān)督和對數(shù)字信息的嚴格監(jiān)控讓青島等城市在可持續(xù)發(fā)展指數(shù)的得分上名列前茅。

青島在污水處理方面的出色表現(xiàn)，部分是因為山東省有關部門施加的壓力，省有關部門確定并公布了省內(nèi)1000家最大的污染企業(yè)名單，并設定了每家企業(yè)的減廢指標。到2008年，省內(nèi)有1000多家企業(yè)和170家污水處理廠都處于監(jiān)控中。“黑名單”上的每家企業(yè)都必須定期提供關于整改的數(shù)字信息。省一級的政策執(zhí)行有效地保證了公開、健康的城市競爭，推動各個城市做出改進。

事實上，最佳城市會采取更勝一籌的做法，更進一步。例如，山東省最初要求企業(yè)每隔兩小時監(jiān)測并報告水質(zhì)量。而青島為了保持其省內(nèi)領先環(huán)保城市的地位，要求每隔半小時就要監(jiān)測。此外，青島還從環(huán)境監(jiān)測部門抽調(diào)人手，檢查第一手數(shù)字信息的準確性。這些檢查每隔10天～30天進行一次，檢查間隔時間的長短視企業(yè)在“黑名單”上的排名而定。

大規(guī)模綜合循環(huán)

在本地來自不同行業(yè)的工業(yè)產(chǎn)品之間建立高效的聯(lián)系，是最佳城市實現(xiàn)環(huán)境可持續(xù)性的一個關鍵環(huán)節(jié)。未來五年，在中國，快速工業(yè)化的中小城市的領導者必須找到減少資源消耗和提高資源使用效率的方法。一種很有前途的做法是，將制造工廠和公用事業(yè)工廠集中在某一個地方。例如，天津濱海新區(qū)先從兩個雄心勃勃的脫鹽項目開始，使脫鹽成為新區(qū)的產(chǎn)業(yè)基礎，然后逐漸形成以脫鹽技術為主的產(chǎn)業(yè)集群。我們訪談的天津官員提到，北疆電廠是資源效率的一個典范：該項目將水、電、海鹽生產(chǎn)、廢物再利用和土地保護聯(lián)系起來，形成一個出色的脫鹽系統(tǒng)。

該項目一期工程于2005年開始，天津市投資13億元（約1.6億美元）建造了兩個1000兆瓦的發(fā)電機組，除了發(fā)電之外，副產(chǎn)品是每天為市民提供20萬噸水。項目二期工程從2010年開始，將再增加兩個1000兆瓦的煤電機組以及海水冷卻塔。整個系統(tǒng)預計每天將提供40萬噸淡水，每年將提供110億度電、45萬噸鹽和6萬噸礦物質(zhì)2。飛灰及其他廢物則以便宜的價格出售給建筑公司作為建筑材料。

在青島，中國最著名的品牌之一青島啤酒與當?shù)匾凰髮W合作，探索對釀酒廢水及其他廢物進行再利用的方法。其中一項經(jīng)過測試的技術是生物接觸氧化法，即在污水中加入活的微生物，使廢物聚集在一起，這種方法可對大量的生物固體進行高效處理：2005年到2008年，化學和生物排放物的去除率分別達到80%和90%。這種處理高濃度有機物廢水的方法在杭州、沈陽和浙江等地的啤酒廠受到歡迎，因為處理過程中產(chǎn)生的甲烷可以通過管道輸送到居民家中用作廚房燃氣，而剩下的廢渣可用作肥料和動物飼料。

一大批中國城市正朝著可持續(xù)性的方向迅速邁進，但另外一些城市卻面臨著落后于同伴的巨大風險。落后城市如果再不發(fā)奮努力以提高在可持續(xù)性方面的表現(xiàn)，這一差距還會越來越大，其后果是對中國的整體生活標準和環(huán)境造成重大影響。中國領導人已經(jīng)意識到這一點，因此，我們預計，應對這一挑戰(zhàn)將是即將出臺的第十二個五年計劃的核心構成部分。城市可持續(xù)性指數(shù)揭示了那些切實有效的舉措，并能幫助中國其他城市以及其他新興市場的城市實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

注釋：

1 本文節(jié)選自《城市可持續(xù)性發(fā)展指數(shù)：衡量中國城市的新工具》，可在urbanchinainitiative.typepad.com查閱報告全文。該報告由城市中國研究計劃發(fā)表，城市中國研究計劃是清華大學公共管理學院、哥倫比亞大學東亞全球中心和麥肯錫公司的合作項目。

2 溴、氯化鉀、氯化鎂和硫酸鎂。?