在公民社會視角下推進農村基層民主政治建設

張雅雅 趙金磊

農村基層民主是民主的一個重要組成部分，它對民主的發展起著重要的作用。就我國的民主政治而言，中國公民社會的產生與發展就是推進社會自治。馬克思主義十分強調社會自治，把它當作社會主義民主政治的重要內容。黨的十七大報告也強調要推動社會自治，社會自治是人民群眾的自治管理，這種自我管理是有組織地管理。而我國農村基層民主自治是社會自治的一個重要組成部分，是中國社會最基層、最廣泛的政治，它是實現農民當家作主的主要形式，因而加強我國農村基層民主自治將會極大地促進公民社會的發展。

一、農村基層民主建設的現狀

中國憲法規定，在農村地區實行村民自治，由群眾直接行使民主權利。根據1987年通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定，中國農村普遍進行了以民主選舉、民主管理和民主監督為內容的基層群眾自治。到1997年年底，全國已經選舉產生了905804個村民委員會，農村的基層民主基本實現。從十多年的農村基層民主實踐看，人民在村一級可以有效地行使當家作主權力。村民委員會主任、副主任和委員，由年滿18歲以上的村民直接選舉產生。通過選舉實踐，人民的民主水平越來越高，經過選舉產生的村委會越來越代表村民的意志。2002年，黨的十六大報告明確指出“擴大基層民主，是發展社會主義民主的基礎性工作”，要“完善村民自治，健全村黨組織領導的充滿活力的村民組織機制。”2003年，成立的全國村務公開協調小組，推動了民主管理和村務公開的發展。2007年，黨的十七大第一次提出“自我管理、自我教育、自我服務、自我監督”，同時進一步指出“要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度。”讓廣大人民群眾依法管理自己的事情，是社會主義民主最廣泛的實踐。基層群眾自治，特別是農村村民自治，是我國社會主義民主的偉大創舉。

二、我國實行村民自治制度所取得的成就

(一)村民自治制度的構成

中國改革開放前，農村村級組織曾有過三種形式：村級政權組織、居民小組、生產隊。1978年后，我國的民主發展進入了新的時期。以家庭聯產承包責任制為主要內容的改革迅速展開，直接觸發農村生產關系的重大變革。農村上層建筑不可避免地受到)中擊，生產隊開始解體。為了彌補這種體制解體后出現的管理問題，一些地方的農民自發地創造了自我管理的村民自治組織形式。這種形式出現后，立即得到中央領導的高度重視，并對其進行了肯定。

(二)實行村民自治制度取得的成就

1.民主選舉改變傳統的任命方式。民主選舉使村委會的公共權力合法化，有助于挖掘有能力的村民擔任村干部，促使村干部整體素質提高。同時實行民主選舉后，村干部的整體文化水平有了較大地提高，平均年齡也極大地降低了。此外，經過選舉產生的村干部更有權威，從而大大提高了村委會的組織管理能力。

2.民主決策科學化。民主決策有利于反映人民的心聲，能夠避免片面決策所導致的重大失誤。過去，村里的大事一般由黨支部和村委會的少數幾位干部決定，這種決策方式很容易脫離實際，脫離群眾，導致決策失誤。實行村民自治后，凡是18周歲以上的村民或由村民推選的代表，均可直接參與村務決策。實行民主決策可以廣泛聽取村民們的意見和要求，作出科學的決策，避免造成不良的后果。

3.民主監督促使財政廉潔。民主監督是村民自治的保障，它促使村民更好地實行民主管理。如村務和財務公開制度，在村民的監督下，直接向全體村民公開處理公務的行為，這樣可以有效防止村干部隊伍中滋生貪污腐敗的現象，促使村干部廉潔，從而大大減少貪污腐敗事件。

4.民主管理促進社會的穩定。據調查，目前一些村頻頻發生村民鬧事的事件。主要是由于村干部的財務管理混亂問題，實行由村民共同制定村民自治章程可以有效地避免這些管理問題的發生。執行共同的章程后，村干部和村民的行為都會受到章程的規范和約束，村務管理就有了規范和秩序。村里的各種矛盾也都可以按照制度化的方式來協調和解決，從而緩解了各種利益沖突，有利于維護社會的穩定。

三、實行村民自治制度存在的問題

(一)全國各個地區存在著發展的不均衡

目前，雖然全國絕大多數省都推行了村民自治，但仍然有些省沒有按照法律、法規的要求認真推行村民自治制度，如廣東、云南、海南、廣西、上海等幾個省、市、自治區。全國范圍內存在著區域發展不平衡的狀況，雖然大多數地區正在逐步推進村民自治和基層民主運動，但尚未達到較高的自治水平。

(二)政府提供的支持力度較小

政府在推行村民自治時并未給農村提供足夠的經費和人力的支持，致使許多基層政府無法認真貫徹這項政策。經費的缺乏導致指導村民自治的工作沒法開展，影響了村民自治制度的專業性和合理性。在一些鄉村，指導村民自治工作的官員，缺乏必要的專業知識、技能和經驗，嚴重阻礙了村民自治制度的實行。

(三)村民參與自治管理的意識還比較淡薄

我國的村民民主參與較之以前雖然發生了巨大的變化，但從總體的發展水平來看還很低下，還有很長的路要走。首先表現在民主參與上，很多地方進行村民委員換屆選舉，村民對此并沒有多大的熱情，只是流于形式，缺乏參與的積極性和主動性。其次，很少村民能夠保持經常性參與村內民主活動，甚至有些村的村民代表和小組長都不參與村內事務。村民錯誤地認為村內民主活動與自身的利益無關，沒有真正把它當作法律依據來貫徹實行，因此他們一般不參與各項政治活動。

此外，村民委員會與黨支部、集體經濟組織、鄉鎮政府之間關系的不協調，也給村民自治制度的實行帶來了不便。再者，在一些地方存在的宗教勢力和不良分子等因素也影響著村民自治的健康發展，所以，推進村民自治的任務依然很艱巨。

四、解決我國農村基層民主自治的途徑

村民自治是我國基層民主建設的偉大實踐，經過農民的創造取得了重要的進展。但是，由于實踐的時間不長，需要認真總結經驗.不斷加以完善和發展。

(一)強化基層干部的思想認識，培養農民的民主意識

隨著我國農村的不斷發展，廣大基層干部和農民的民主法制意識有了很大的提高，但我國農村的一些遺留問題仍然很突出。因而，必須有針對性地加強工作，各級領導要樹立農村實行直接民主的觀念，培養各級干部的民主意識。村民自治幾十年的實踐表明，直接選舉、村民自治是解決當前農村各種矛盾、促進農村經濟發展的必由之路。

(二)加強制度建設，使村民自治規范化

為使村務管理規范化、制度化，應該把管理重點放在建立民主管理制度上來，實行村務公開原則，與廣大村民切身利益相關的事，需嚴格按照村民討論結果并在村民的監督下執行。加強

民主制度建設，關鍵要做到：一是引進村民直接自制選舉制度，把與村民切身利益相關的干部任免權交到村民手里。二是健全村民議事制度，發揮村民大會和村民干部的議事作用。三是建立村務公開制度，凡是需要向村民公開的村務都必須定期公開并依法接受監督。農村基層民主是廣大村民參與的社會政治活動，必須有明確的制度來規范。因此，不斷完善保障農民直接行使民主權利的法律規范，并以此為依據指導基層建立各項民主制度，是推動農村基層民主建設的重要途徑。

(三)完善村民自治的民主實施程序

以制度的形式確保民主的途徑、方式、步驟、措施等，這是民主程序的實質，避免少數人把個人意志強加給大多數人，防止發生破壞的行為。完善民主程序首先必須正確處理好當前農村基層的政治關系。同時也要清楚地認識到各個層級之間存在著職能和工作特點等方面的區別。要保證農村民主實施程序的落實，必須要在理順這些關系的基礎上，建立起完善的辦事程序，使各種關系程序化、具體化，并注重工作范圍和工作智能的限定。

(四)建立完善的基層黨組織，堅持黨對農村基層民主建設的領導

我國的實踐經驗表明，中國共產黨是農村基層民主建設的領導者、組織者和監督者，因此，要明確建立完善的農村基層黨組織的重要作用。農村基層黨組織的重要作用在于：它可以通過向農民宣傳社會主義民主思想，讓農民了解社會主義民主建設的真正含義；培養農民的民主精神，用法律教育的方式引導農民參政議政。堅持黨對農村基層民主建設的領導就是要充分發揮鄉鎮黨委和村黨支部的領導核心作用，保證和監督黨的各項方針政策在農村全面落實，應達到三個“絕不”的標準，即理解政策絕不片面，執行政策絕不動搖，落實政策絕不走樣；切實做到有法必依，執法必嚴，健全制度，認真貫徹落實村委會組織法。另外，在執行政策、遵紀守法方面，黨員應當發揮好帶頭作用，以身作則，進而引導群眾、團結群眾，帶領群眾脫貧致富，這是體現黨的領導的重要方面，從而不斷增強黨內黨外團結一致的凝聚力。

(五)加強農村基層民主建設，推動公民社會的發展

公民社會既是推進政治民主化的前提，也是社會民主發展的結果。沒有發達的市場經濟和健全的公民社會，就不會產生以民主法治為標志的現代政治文明。反過來，政治的民主與開放又為公民社會的繁榮創造了條件，沒有充分的民主自由，就不會有獨立的個體和社團，也不會有發達的公民自治組織，更不會有發達的公民社會。在中國語境下，公民社會無疑是個外來詞，早期學者將其譯為“文明社會”、“市民社會”、“民間社會”或“公民社會”。一般而言，“文明社會”特指與自然狀態相對應而不是與政治國家相對應的實體社會；“市民社會”來源于馬克思主義經典著作的中文譯名，使用最為流行；“民間社會”凸顯的是與政府相抗爭的色彩；“公民社會”則是一個褒義的稱謂，強調公民對社會政治生活的參與和對國家權力的監督與制衡。一個相對獨立的公民社會是近代中國的產物。然而時至今日，轉型期的中國依然是一個農民占人口絕大多數的國家，解決好農村的問題，對于促進公民社會的發展具有極大的意義。而在目前“城鄉分治、一國兩策”格局沒有根本性改變的狀況下.農民與城市居民在權利等方面事實上的不平等，使“公民”在生活中的含義與書中的含義有明顯差異。“公民社會”的提法似乎蘊含著“公民”優于“農民”的價值判斷，顯示了對“農民”的身份歧視，尤其在分析中國農村問題時，易使人望文生義，引起歧義。因而要從根本上消除這種歧視，縮短城鄉差距，讓農村更快更好地發展起來，建立和完善農村基層民主政治至關重要，它將極大地促進農村經濟蓬勃發展，進而推動公民社會的發展。再者，雖然公民社會是一個自發組織系統，但它最多是一個“獨立但不自足”的社會。因而公民社會的發展有賴于農村基層民主政治的完善，政府在鼓勵和支持村民自治制度的同時規范了村民民主自治制度，使其在法律的軌道上運行，只有這樣才能構建一個合理、有序、健康的公民社會。

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(作者單位：福建師范大學公共管理學院)