國務院發展研究中心農村經濟研究部研究員劉守英建言
——土地制度改革需打破政府壟斷

土地制度主要缺陷：二元性和政府壟斷

中國是“特殊的土地制度”。“特殊”在哪？

劉守英說，中國獨特的土地制度結構是形成傳統增長模式的根源。以土地支撐的傳統增長模式，保證了中國工業化、城市化的快速推進。但是，在土地資源利用上付出的代價巨大，影響經濟社會可持續發展和健康發展。

中國特殊的土地制度的特點，第一就是權利二元。中國的土地權利長期維持二元結構，對待城市土地和農村土地一直存在嚴格區別，隸屬于不同的權利體系，由不同的機構和規則來管理。

為了保護耕地，中國實行土地用途管制和城市規劃制度。在用途管制下，農地轉為建設用地，實行用途轉用審批。但是，在土地農轉非過程中，除了接受用途管制，還必須接受所有制管制。當地方政府通過城市規劃，擴大城市版圖，農民集體所有土地也就進入城市規劃圈，也就得依法被征用為國有土地。用途管制讓位于所有制準入。土地非農化的過程，就是土地國有化的過程。伴隨這一進程，國有土地比重加大，集體所有土地縮小。

第二是政府壟斷。按照土地管理法，“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。在土地轉變用途過程中，政府不僅成為農地轉變為市地的唯一仲裁者，還擁有從農村獲得土地轉換給城市使用的排他性權力。伴隨土地轉變用途，政府替代農民集體成為土地的所有者，成為城市土地的經營者，造成政府對土地權利的完全壟斷。

在依法獲得土地的壟斷性權力后，政府又成為土地的獨家經營者，形成中國十分獨特的土地經營格局。土地進入非農建設使用的一進一出的兩個通道完全由政府控制。由政府通過征用獲得，給原農民集體所有者按照原農業用途進行倍數補償。

政府將從農民手上征用的土地進入政府土地儲備中心，通過政府土地交易中心，獨家出讓給用地者。一進一出的土地差價，就成為政府土地收益的籃子。于是，各級政府變成無數大小不等的“地主”，也變成收益多少不一的“土地經營者”。

第三是非市場配置。中國的土地資源配置處于計劃配置、城鄉分割、價格扭曲和灰色狀態并存。地方每年占用耕地數量，須經國務院和省級政府審批；地方政府每年進入非農建設使用的土地，由中央政府以規劃指標控制；地方政府進入市場的土地以征用方式獲得，不反映集體土地所有權價格；地方政府投放城市建設的土地，只有很小比例以“招拍掛”的市場方式供應，還有相當大比例土地以協議和劃撥的非市場方式供應；農村集體建設用地大量進入市場，但處于灰色狀態。

政府對建設用地指標的計劃控制，造成地方經濟發展中的土地供求失衡；不反映集體所有權價格的政府的地方式，造成農民土地權益受損；政府獨家供地方式，使原有集體土地擁有者和最終獲取土地的城市使用者之間進行交易的機制被阻斷，城鄉建設用地市場被人為分割；在政府主導的土地資源配置中，非市場配置的比重過高，造成土地不集約利用；城市建設用地市場缺少平等的土地權利體系支撐，使資源的稀缺程度不能通過平等的市場交易形成的價格信息得到真實反映，造成土地資源利用的粗放、浪費；政府配置資源也容易造成制度性腐敗。

“土地制度改革”四大建言

應該怎么做才能避免這些風險？劉守英認為，現在緊迫要做的是，通過改革土地制度，促進發展方式轉變。要轉變發展方式，必須改革支撐傳統增長模式的制度。沒有制度改革的深化，轉變發展方式就只會成為各級政府流于口頭的政治口號。在制度改革中，鑒于現行土地制度成為傳統增長模式的推手，謀劃改革土地制度將成為促進發展方式的抓手。

其基本方向是：通過產權改革逐步消除土地權利二元性；通過資源配置方式改革打破政府對土地一級市場的獨家壟斷；通過政府職能改革斬斷政府賣地機制，促進土地利用向集約節約方向轉變。以土地利用和配置方式轉變，促進發展方式轉變。

第一、平等保護土地產權。構建以保護和保障農民土地財產權為核心的土地權利和法律體系。由中央政府統一進行覆蓋所有土地資源的確權、登記、頒證，確認土地所有者和土地使用者的土地權屬關系，為保障土地財產權、便利土地權利交易提供基礎性制度服務。改變同一塊土地因所有制不同、權利設置不同的格局，賦予集體所有土地與國有土地同等的占有、使用、收益和處分權，對兩種所有制土地所享有的權利予以平等保護，實現憲法和相關法律保障下的同地、同權。逐步實行對失地農民的土地財產權的公平補償，以被征地的市場價格進行補償為最終目標，以對失地農民的土地進行財產補償為基本方向，鼓勵地方政府對失地農民集體采取留用地、物業置換、提高補償標準等辦法，增大失地農民的財產補償份額。尊重和保護被征地農民在征地中的話語權和談判權。

第二、確認不同主體土地平等進入權。以用途管制為唯一的準入制度。在用途管制下，農民集體土地與其他主體土地依法享有平等進入非農使用的權利和平等分享土地非農增值收益的權利。明確規劃的主要作用是落實空間和功能布局，改變地方政府通過規劃修編將農民集體所有土地變為國有、政府經營的格局。打破目前因城市和農村的邊界區割，對圈內圈外土地按不同所有制準入的政策，除圈外可以用于非公益的非農建設外，圈內農民集體所有土地在符合用途管制前提下，也可不改變所有制性質進行非農建設。明確限定“城市土地國有”為“建成區存量土地屬于國有”，新增建設用地用于非農經濟建設的，除為了公共利益目的征用外，可以保留集體所有。對于建成區內的現狀集體所有土地，可以采取“保權分利”或“轉權保利”方式，保障農民的土地財產權益。

第三、重構平等交易的土地市場。建立公開、公正、公平的統一交易平臺和交易規則，實現主體平等、市場交易決定供求和價格形成的土地市場。打破目前地方政府獨家壟斷供地的格局，實現同一交易平臺、不同主體平等供地的局面。只要符合相關法律，遵守交易規則，無論政府、農民集體、國有土地用地單位等，都可以在統一的土地交易市場從事土地交易。活躍土地二級市場，促進土地抵押、租賃、出讓市場的發展和完善。

第四、將國有土地經營的職能從土地管理機構剝離。明確土地管理部門是隸屬于國土部的土地行政管理機構，行使所轄行政區域內所有土地的行政管理職能。地方政府是受國務院委托的國有土地所有者代表，行使所轄行政區域內國有土地占有、使用、處置、收益各項權能，包括對農村土地的依法征用、征收和對國有建設用地使用權出讓、轉讓等部分經營職能。地方政府土地經營職能不再由土地管理行政機構行使，而是由政府委派專門的機構來履行，也可以參照國有企業改革的經驗，成立專門的國有土地公司等經濟組織，把需要經營的國有土地交給他們參與市場運作，或轉讓，或出租，或聯營，或入股，負保值增值的責任，并向國家財政上繳土地收益。這些經濟組織作為市場主體，按照統一的市場規則，接受政府的調控和監管。