國外殘疾人社會保障基金管理模式研究

田鈺燕

（梧州學院 法律與公共管理系，廣西 梧州 543002）

國外殘疾人社會保障基金管理模式研究

田鈺燕

（梧州學院 法律與公共管理系，廣西 梧州 543002）

目前國外殘疾人社會保障基金管理模式主要分為三種，即中央集中型、分散型和分層型。在對這三種殘疾人社會保障基金管理模式進行全面分析的基礎上，提出對我國的幾點啟示，這樣既有助于把握當今世界殘疾人社會保障基金管理模式發展的趨勢及規律，又能借鑒國外成功的經驗，創新我國殘疾人社會保障基金管理模式。

國外；殘疾人社會保障基金；管理模式

一、中央集中型殘疾人社會保障基金管理模式

（一）中央集中型殘疾人社會保障基金管理模式的定義

所謂中央集中型殘疾人社會保障基金管理模式是指由中央政府統一管理殘疾人社會保障基金的籌資、支付以及投資運營等方面。它包括中央控制型和中央投資型兩種管理模式[1]，兩者區別主要在于：中央控制型是中央政府將殘疾人社會保障基金全部投資購買國債，這意味著將其作為中央財政的一部分控制起來；而中央投資型是指中央政府將殘疾人社會保障基金投資到資本證券市場。中央控制型管理模式的典型代表是英國、愛爾蘭，瑞典和丹麥則是中央投資型管理模式的典型[2]。在本文中，我們以英國為代表進行分析（如下見圖1）。

（二）中央集中型殘疾人社會保障基金管理模式的典型代表——英國

在英國，不論行業和地方的差別，全國范圍內所有社會保障基金都是實行中央政府統一管理的模式，其中也包括殘疾人社會保障基金。由于英國社會保障項目繁多，內容復雜，因此，在中央政府統一領導下，殘疾人社會保障基金的籌資、支出、運營和監督分別由政府相關職能部門負責。殘疾人社會保障基金來源于雇主和個人繳納的社會保障稅、投資收入結余以及大量的財政補貼。英國皇家海關及稅務總署負責收繳社會保障稅，它隸屬于英國政府財政部，而英國政府財政部則負責提供財政補貼。因為殘疾人除了享受殘疾待遇之外，政府還提供了各種津貼，并且根據不同的社會保障項目設置殘疾人社會保障基金支出的機構。其中負責大部分殘疾人社會保障基金支出的是工作和養老金部[3]，如：隸屬于工作和養老金部的傷殘和護理部負責管理包括傷殘生活津貼和護理津貼在內的各種傷殘津貼；而其另一個重要的業務部門求職中心負責幫助那些已經就業或者即將就業的殘疾人，并處理初次津貼的申領；其他機構如改革、教育和技能部則負責管理殘疾學生津貼；皇家海關及稅務總署則負責稅收抵免，其中殘疾人和照顧殘疾人士者，都可以得到稅收減免的支持。在投資運營方面，殘疾人社會保障基金納入到全國社會保障基金中，全部用來購買國債，由國債消減委員會負責管理基金盈余資產的日常投資。在監督體系方面，英國政府構建了一套透明、標準化的內外部相結合的監督體系。即每個政府職能部門在申請資金時，都要經過統一的審查程序，每年定期公布自己的財務報告，國家審計署負責監督所有的政府職能部門。

歸納來看，英國殘疾人社會保障基金管理模式通過專業化分權，大大提高了基金的管理效率，大幅度減少行政管理費用，基金還可以在全國范圍內通融調劑，節約了交易成本，并且形成了內外部相互結合與制約的監督體系，具有相當高的透明度，從而為英國形成完善又細致的殘疾人社會保障體制做出重要貢獻。

圖1 英國中央集中型殘疾人社會保障基金管理模式

二、分散型殘疾人社會保障基金管理模式

（一）分散型殘疾人社會保障基金管理模式的定義

分散型殘疾人社會保障基金管理模式是指基金管理主要分散在行業或地區，由雇主和勞工聯合建立的自治機構予以辦理，而不是由政府集中統一管理，政府在此過程中主要履行立法、組織、協調與監督的職能。此種模式的典型代表是德國（如下頁圖2）。

（二）分散型殘疾人社會保障基金管理模式的典型代表——德國

在德國，殘疾人社會保障基金主要來源于雇主和個人繳納的社會保險費、政府財政補貼、捐贈收入以及投資收益所得的款項。其中最大的繳納者是雇主，其次是雇員，近幾年政府撥款也略呈上升趨勢。德國沒有建立專門的殘疾人社會保障基金，而是分別由不同的社會保險基金負責。比如：社會護理保險基金為殘疾人提供護理救濟；失業保險基金為參加了失業保險的殘疾勞動者提供失業津貼；養老保險基金為殘疾人提供喪失勞動能力養老金和喪失職業能力養老金；醫療保險基金為參保殘疾人提供醫療保險待遇；工傷事故保險基金為參保殘疾人提供工傷傷殘待遇；而對于沒有相應的保險基金為其保障的殘疾人，則由殘疾人綜合辦公室、社會援助和青年福利機構、戰爭賠償辦公室為這部分殘疾人提供保障。

圖2 德國分散型殘疾人社會保障基金管理模式

在這里，本文主要討論為殘疾人提供社會保障的各種社會保險基金的管理。除了失業保險基金是由聯邦勞工局負責統一管理以外，其他的社會保險基金都是由行業和地區組建的社會保險經辦機構進行獨立的自我管理和實施，各社會保險經辦機構均由通過公開選舉產生的雇主和勞工的代表者共同參與，實行民主和自治管理，政府則負責相關法律和政策的制定、業務的協調、相應的監督等相關方面。在投資運營方面，社會保險經辦機構均擁有自己的資金運營方案，各項社會保險基金不像英國那樣可以在全國調劑通融使用，但是聯邦政府對投資項目還是有統一的規定，只允許將基金投資到購買國庫債券等，不允許投資到購買股票、附股票認購權的公司債券、可轉換公司債券。在監督方面，實行的是行政監督和工會監督方式。聯邦保險局、各州設立的社會保險局以及聯邦保險監督局負責監督，而工會在社會保障基金管理中也承擔著重要監督職責。

德國實行分散型殘疾人社會保障基金管理模式有其深刻思想基礎和文化內涵，并且在《社會法典》第4篇第1款第29條中也可以找到相應的法律依據,里面明確規定：社會保險機構在公法上是擁有自治管理權的法律實體[4]。這使得各社會保險經辦機構擁有較大自主權和較強獨立性，能根據殘疾人的社會保障需求，及時調整保障內容，為殘疾人提供全面、細致的保障項目和服務。

三、分層型殘疾人社會保障基金管理模式

（一）分層型殘疾人社會保障基金管理模式的定義

所謂分層型殘疾人社會保障基金管理模式是指在全國政府和各構成單位（州、省、邦）按照法律規定劃分殘疾人社會保障基金的管理權限，各自負責職權范圍內殘疾人社會保障基金的籌資、支付、投資運營、監督等。美國就是該模式的典型代表（如下頁圖3）。

（二）分層型殘疾人社會保障基金管理模式的典型代表——美國

在美國，由于殘疾人社會保障所指的范圍不一樣使得殘疾人社會保障基金的種類有所差異，在此進行分層次說明。

1.美國聯邦政府殘疾人社會保障基金

美國聯邦政府殘疾人社會保障基金主要是稅務部門通過征收社會保障稅籌集而來，將雇主和員工各繳納工資的6.2%的社會保障稅中的一定比例用于殘疾人社會保險、失業救濟金、補充失業津貼等一些關于殘疾人的社會保障項目。美國人將美國聯邦政府殘疾人社會保障基金稱之為殘疾人保險信托基金（DisabilityInsurance，簡稱DI信托基金），主要是因為它采取的是信托基金的管理方式。DI信托基金是根據1956年美國社會保障法的修訂案而建立，目前通常與老年、遺屬保險信托基金合并在一起稱為老年、遺屬和傷殘保險信托基金（簡稱OASDI信托基金）。它由財政部負責基金的收付和投資運營，以此確保OASDI信托基金的完整和專款專用[5]。同時還建立了社會保障信托基金委員會，負責掌管和監督包括OASDI信托基金在內的社會保障基金，每年定期向國會報告社會保障基金在過去及未來的財務狀況，如出現收支赤字，則立即報告國會。在投資運營方面，美國聯邦政府則相當謹慎，采取十分保守的政策，幾乎全部用來購買財政部特別發行的債券（簡稱“特別債券”），它包括短期債務憑證和長期特別債券兩種。尚未涉足股票、企業債券、金融債券等投資領域。

圖3 美國分層型殘疾人社會保障基金管理模式

2.美國州和地方殘疾人社會保障基金

在美國，州和地方之間既不存在統一的社會保障基金管理機構，也沒有制定統一的管理辦法，州和地方殘疾人社會保障基金實行的是各自為政分散的管理方式，所以在殘疾人社會保障基金的籌資標準、支付水平等方面都會有所差異。各州內部設立社會保障基金管理機構負責本管轄范圍之內社會保障基金的管理，其中也包括殘疾人社會保障基金。聯邦政府派出的機構“州社會保障署”則負責監督和協調工作。在投資方式和投資領域的選擇方面，聯邦政府沒有太多的法律管理規定，州和地方基本上采取信托團體投資方式[6]，主要投資在股票、國外投資、公司債券等方面。

總而言之，美國殘疾人社會保障基金采取聯邦、州和地方政府分層管理方式，既有利于聯邦政府的統一領導和協調，同時又便于州和地方政府在其管轄范圍之內擁有自主權管理殘疾人社會保障基金，并根據本地實際情況設定殘疾人社會保障基金的籌資標準、支付水平等，滿足殘疾人不同的保障需求。

四、國外殘疾人社會保障基金管理模式的啟示

（一）立足本國政治體制、歷史文化傳統和民族特點等國情

政治體制在很大程度上決定了殘疾人社會保障基金管理模式的選擇。在同屬于聯邦制國家結構的德國和美國，卻選擇了截然不同的殘疾人社會保障基金管理模式?？v觀德國社會保障發展史，行業自治組織起步較早，也比較發達，最先為本行業的工人提供了社會保障，因此，由行業組建的社會保險經辦機構管理殘疾人社會保障基金是必然的。伴隨著行業自治組織的發展壯大，其已經具備足夠的實力與政府進行抗衡，并將政府直接、統一的管理排除在外。時至今日，德國聯邦政府想直接管理包括殘疾人社會保障基金在內的所有社會保障基金的要求仍然難以實現。而美國社會崇尚個體自由，認為貧困是由個人原因造成的，因此，很難形成強有力的行業自治組織。經濟危機帶來大量失業人員，并引發了社會動蕩不安，美國政府在凱恩斯國家干預理論的指導下，積極出面解決工人失業、民眾貧困問題。因此，由政府組織發展殘疾人社會保障事業并分層管理殘疾人社會保障基金也是必然的選擇。其次，歷史文化傳統與民族特點在一定程度上也影響了殘疾人社會保障基金管理模式的選擇。比如德國，它強調個體的努力但也不排除相互間的合作，從而為行業互助組織的發展并逐漸壯大提供了良好的基礎。而矗立在美國紐約港口的自由島上的自由女神像則象征了美國人崇尚個人自由，追求個人奮斗，因此，它沒有像德國那樣形成強有力的互助合作基礎，政府成為了最終的保護者和責任的承擔者。

（二）注重法律法規建設和制度設計

上述國家殘疾人社會保障基金的管理都遵循這樣一個原則：即先立法，而后再實施。一項政策與制度要保障其有效實施，就必須提升到法律層面上。因為法律能夠明確規定社會保障機構對殘疾人社會保障基金的管理和監督，并且通過詳盡的法律條文對政府以及殘疾人社會保障基金經辦機構實施有效的法律監督。如德國，雖然沒有制定一部統一的殘疾人社會保障法，但是不同的傷殘原因、種類和傷殘所享受的殘疾待遇以及相應的管理機構都被規定在不同的法律中。

另外，這些歐美國家在殘疾人社會保障基金管理方面還十分重視制度的設計。如：英國、愛爾蘭、瑞典、丹麥采取的是中央集中型殘疾人社會保障基金管理模式，德國、法國實行的是分散型殘疾人社會保障基金管理模式，而美國采用的是分層型殘疾人社會保障基金管理模式。他們在制度模式上設計是十分精美的，當然也要和這些國家社會保障基金管理一起面臨新的挑戰，進化深化改革，以適應新形勢的發展需要。但是，他們的經驗告訴我們：殘疾人社會保障基金管理不僅依賴于制度文化，還需要專業的技術。因此，對其進行改革和創新就必須有一批批專業技能人才的積極參與，同時還需要從制度設計、管理規范、法律建設等方面進行綜合協調。

（三）重視組織機構的建設

不僅完善的法律法規體系和良好的制度設計是重要的，我們還應該注重建立恰當的組織機構，重視對殘疾人社會保障基金的有效管理。任何一項制度的有效執行都必須依賴于管理的科學化運行?；跉埣踩松鐣Ｕ匣鸬奶厥庑院椭匾裕枰⒁惶卓茖W、嚴密、規范、完備的管理操作規程。

從歐美國家的經驗來看，他們都是非常注重對殘疾人社會保障基金管理的監督與指導。如：英國實行的是中央集中型的殘疾人社會保障基金管理模式，即在中央政府統一領導下，殘疾人社會保障基金的籌集、支出、投資運營、監督分別是由相應的政府職能部門負責。如：英國皇家海關及稅務總署負責收繳社會保障稅，工作和養老金部負責大部分殘疾人社會保障基金支出，國債消減委員會負責管理基金的投資運營，國家審計署履行監督的職能。

（四）強調政府應盡的職責

基于殘疾人社會保障基金的重要性和特殊性，政府在此過程中還要承擔起必要的責任。其中主要包括法律支持與財政投入的責任。從英、德、美三國的經驗來看，政府的主持或主導是殘疾人社會保障基金有效運行的關鍵。特別是在殘疾人社會保障基金創建的初期，正是由于政府的主持和參與，殘疾人社會保障基金的管理才能達到一種有效的、科學的狀態。政府在殘疾人社會保障基金管理的過程中主要履行立法、資金投入、組織實施、監督等職能。英、德、美三國基本上都是先立法，然后再組織實施，使之做到有法可依、有章可循。例如，英國先后制定了《國民保險法令》、《殘疾人（就業）法案》等法律法規，這為殘疾人社會保障基金的規范管理提供了法律支持。同時三國還建立了較為完善的監督機制?？傊捎诰邆淞送晟频姆煞ㄒ庴w系與監督機制，使得這些國家的殘疾人社會保障基金在實施的過程中比較規范，很少出現被挪用、擠占、貪污等情況。

另外，三國政府對殘疾人社會保障基金在財政方面給予大力支持。如，英國社會保障體系為殘疾人提供了大量的財政補貼項目，幾乎覆蓋了所有殘疾人的需求。包括主要生活津貼、健康和獨立生活方面的津貼、與工作收入相關的津貼、雇傭和就業方面的津貼等方面。美國聯邦政府對OASDI信托基金的財政投入呈上升趨勢。德國聯邦政府對老年、殘疾、遺屬的財政撥款也處于逐年增長的態勢。

[1]鄭秉文.歐盟國家社?；鸨O管立法及其對中國的啟示[J].中國社會保障,2008（11）.

[2]鄭秉文.社?；鸬姆山M織形式：歐盟的經驗教訓[EB/OL].[2009-01-27].http：//www.comment-cn.net/politics/manage/2009/0127/article_14600.html.

[3]岳晨.英國殘疾人社會福利制度研究[D].中國人民大學，2008.

[4]德國社會保險的自治管理：上[EB/OL].[2007-01-04].http：//www.china-insurance.com/news-center/newslist.asp?id=94483.

[5]郭穎.美國社會保障基金投資運作和監督研究[D].天津財經大學,2008.

[6]宋國斌.德國、美國社會保險基金管理模式比較及啟示[J].經濟研究參考,2009（64）.

On the Management Model of Social Security Fund for Disabled People Abroad

Tian Yuyan
（Department of Law and Public Administration,Wuzhou University,Wuzhou 543002,China）

There are three major management models ofsocial security fund for disabled persons abroad,that is,centralized type,diversified type and stratified type.Based on a comprehensive analysis ofthe three management models,this paper summarizes several points enlightening to China,which helps it grasp the development trend of the management model of social security fund for disabled persons in the world,drawon the successful experiences abroad,and innovate its own management model.

abroad;social securityfund for disabled persons;management model

D57

A

1673-8535（2011）06-0055-06

2011-10-08

田鈺燕（1984-），女，廣西平樂人，梧州學院法律與公共管理系教師，研究方向：社會保障基金管理。

覃華巧）