成就與困境：基層人大預算監督中的協商民主——從“合法性傳送帶”角度解讀溫嶺“參與式預算”模式

吳良健

（北京大學 法學院，北京 海淀區 100871）

成就與困境：基層人大預算監督中的協商民主
——從“合法性傳送帶”角度解讀溫嶺“參與式預算”模式

吳良健

（北京大學 法學院，北京 海淀區 100871）

浙江溫嶺人大預算監督中的協商民主，能夠從保護少數群體利益和限制代表、政府自由裁量權兩方面彌補代議民主在決策合法性上之不足，前者也在參與可行性、廣泛性和參與效能不平等上存有缺陷，需要代議制的完善方能更好地傳輸合法性。溫嶺經驗中“公眾→人大→政府”協商過程，存在“合法性輸送”的強、弱兩種形式，也存在“溫嶺模式”中兩處合法性斷裂：人大代表民主化不足與利益組織化困境。只有這兩個制度性壁壘有所突破，才能使“參與式預算”改革從根本上提升政府預算決策的合法性。協商民主和選舉政治，仍是中國未來預算改革乃至宏觀政治體制改革無可回避的兩大主題。

協商民主；合法性；基層；人大；預算監督；溫嶺模式

一、引 言

（一）問題的提出

政府預算是由一級政府編制，經過本級人民代表大會批準的，具有法定效力的年度財政收支計劃。［1］1依據我國《憲法》第 62、99 條的規定，全國人大、地方各級人民代表大會分別對國務院、地方各級政府編制的預算及其執行情況擁有審查和批準權。但由于預算問題的政治敏感性以及具體監督程序的缺乏，在長期的實踐中，人大只有形式上而無實質上的預算審查權。然而，隨著我國自1990年代以來逐漸從自產國家轉型為稅收國家，強制性的稅收征收必須經過民意機關授權并接受其監督方可取得合法性，相應地，規劃稅收的政府預算是否具有民意基礎問題也日益凸顯。因此，政府預算編制權作為幾乎不受限制的公權力，其合法性地位越來越受到質疑。

出于對這一質疑的回應，近年來我國從中央到地方出現了多種對于預算改革的探索，主要可以分為“預算公開”和“參與式預算”兩大方向。前者主要是以“行政行為透明化”為目標，而后者改革則強調公眾參與到預算編制、審批的過程中，依據其目標，大致可分為三類：（1）以“獲取決策信息”為目標，代表是上海市南匯區匯南鎮的“代表點菜”模式；（2）以“增加公共服務可接受性”為目標，哈爾濱市、上海市浦東新區所使用的“項目預算支出選擇”模式可歸為此類；（3）以“提升政府行為實質合法性”為目標，其典型就是本文擬討論的浙江省溫嶺市模式。

應當說，“溫嶺模式”在各地改革中最能切中預算改革的“合法性困境”要害，并觸及人大預算審查權這一根本性問題。但是當地的實踐從多大程度上實現了提升合法性目標？更深層的問題是，以“溫嶺模式”為代表的協商民主在應用到基層人大預算監督當中時，能否替代如今在中國有些陷入發展僵局的代議制民主，而成為使政府決策獲得實質合法性的新途徑？

（二）理論框架：“合法性傳送帶”理論之述評及修正

根據民主和社會契約理論，強制性政府權力合法化的唯一依據是 “公意”（來自整個社會的公民意志），體現在：社會成員達成合意的過程是通過人民選舉產生的代議機關得到制度化，并由代議機關通過立法的方式對政府進行授權，從而使非民選的行政官員的行政行為獲得合法性。［2］美國行政法學家斯圖爾特在《美國行政法的重構》一書中，對于上述行政機關獲得合法性的過程進行了描述，并形象地稱之為“合法性傳送帶”模式，具體而言可歸納為如下步驟：（1）行政機關決定對私人予以制裁的行為，必須得到立法機關的授權，授權的方式是制定控制這些行政行為的規則；（2）行政機關作出決定所依循的行政程序，必須有助于確保行政機關行使權力的活動符合立法機關的指令；（3）行政機關作出決定的程序必須便于法院對行政行為進行審查，以便通過司法審查來檢驗和確保行政機關遵守上述要求（1）和（2）；（4）行政行為接受司法審查必須是可以獲得的。［3］

不難看出，上述合法性傳輸的主線是“立法機關（制定明確規則）→行政機關（遵循立法規則）→司法機關（進行司法審查）”。作為美國傳統行政法合法性的解釋路徑，它明顯帶有三權分立的特征，當應用到對我國基層人大預算監督的闡釋中時，需要在如下兩點進行必要的修改：第一，對行政立法行為（抽象行政行為）的司法審查在我國尚不存在，因此討論法院對合法性傳遞的監督與保障作用缺乏現實性基礎，本文暫不納入探討范圍；第二，我國選舉體制發展并不完善，立法機關以及代表在為民眾利益代言的成熟度上仍有待細加考察，客觀上也存在著代表在選擇民意時所具有的自由裁量權（下文將提到），因而籠統地將其合為“公意”來源的一元體并不合適，加之，公眾參與預算過程中公眾與人大是作為兩個整體進行互動，因此有必要將其分解為“公眾→人大（及代表）”二元主體。由此，我們將理論框架設定為“公眾→人大（及代表）→政府”的傳送帶模式。需要特別指出的是，由于參與式民主使公眾與政府之間的直接協商成為可能，因此也會考察“公眾→政府”直接傳遞的情形。

二、階段與模式：溫嶺 “參與式預算”的改革實踐

溫嶺“參與式預算”起源于“民主懇談會”。2005年，溫嶺市新河鎮決定將民主懇談的方式引入鎮人民代表大會的財政預算審議程序中，開啟了當地預算改革的序幕，此后逐漸在該市所轄各鎮推廣，近年來逐步形成成熟的模式。在2008年，改革由鄉鎮一級上升到市一級層面，實施了政府部門預算民主懇談與人代會分組專題審議部門預算，此外還進行了性別預算、參與庫和專家庫建設等新嘗試。

（一）兩個基本階段：“公眾參與預算懇談”與“人大代表審議”

溫嶺市人大對于 “參與式預算”的官方定義是：“指公民以民主懇談為主要形式，參與政府年度預算方案討論，人大代表審議政府參政預算并決定預算的修正和調整。”［4］55因此，參與式預算可以分為兩大階段。

第一階段是公眾參與預算懇談，在預算編制和人代會前初審時舉行。鎮人大在人代會前組織召開預算初審民主懇談會。民主懇談會提前十日發布公告，參加對象包括人大代表和選民代表，選民代表通過一定的方式（如自愿報名、推選、隨機抽取）產生。預算初審民主懇談會的主要程序為：（1）確定初審小組。（2）鎮人民政府領導介紹預算草案情況。（3）人大代表和選民代表分組對預算草案逐項進行討論，充分發表意見和建議，鎮政府領導答復預算編制相關問題。（4）形成初審意見，提交鎮人大主席團。

第二階段是人大代表審議預算草案，在預算初審和人代會集中審查時舉行。主要程序為：（1）人大代表分組審查預算草案。（2）預算審查委員會向大會作預算審查報告（草案），人大代表集中審查預算草案，提出意見和建議，并就預算編制相關事項，詢問鎮人民政府領導人員，后者應當給予答復。（3）修改預算草案：鎮政府根據前面提出的意見形成預算修改方案，人大代表可聯名提出預算修改議案，大會表決過半數即通過，鎮政府根據通過的預算修改議案和預算審查報告，形成預算修改草案。（4）鎮人民政府向大會報告預算修改草案并作修改說明，最終以全體代表的過半數通過關于預算的決議。

在第二階段，公民只能通過旁聽間接參與人代會的審議和表決過程。可見，溫嶺模式當中，公眾參與只在第一階段，而協商民主在第二階段的體現則主要是人大代表之間、人大與政府之間的協商，因而將協商也帶入了國家機構之中。

（二）“新河模式”與“澤國模式”之側重點差異

澤國與新河是最早試驗“參與式預算”的兩個鎮，經過多年探索，形成了各自較為成熟的特點。

“澤國模式”側重點在于拓寬第一階段公民參與的廣泛性。具體做法是：（1）政府在前期調研基礎上確定30個與民生相關的城鎮建設項目，由專家委員會對每個項目寫出說明書，并擬出調查問卷。（2）全鎮12萬戶籍人口中，用乒乓球搖號的方式按0.2%的比例隨機抽樣產生279名 “民意代表”，閱讀說明材料和項目介紹后就30個項目的重要程度填寫調查問卷。（3）民意代表充分了解后，上、下午兩次進行分組討論和大會討論，對項目進行選擇；兩次大會中，12位相關問題方面的專家分別回答了各小組提出的問題，人大代表、政府全體人員列席旁聽。（4）政府根據民意代表的選擇形成預算草案，提交大會通過。［5］347

相較而言，“新河模式”則是代議制（人大）主導下的預算民主，側重于在現有人大制度的框架下，加強人大代表在審議預算階段的協商。它有兩個值得注意的創新之處：一是以人大代表和公眾代表（主要來自于各協會、社會團體和公民的自愿參與）按功能或界別混合編組的“預算初審民主懇談”來進行初審；二是增加了“辯論”和“預算修正案表決”程序：根據《新河鎮預算民主懇談實施辦法 （試行）》，5名人大代表可聯名向大會提出預算修正議案，大會主席團審查后決定是否列入大會議程，提交大會進行審議；領銜提案人向大會說明議案后，允許其他代表對此預算修正調整議案進行詢問和辯論，提案人也可撤回議案，最后對預算修正案分別進行表決，獲半數以上贊成為通過，鎮政府應當根據修正案對政府預算報告進行修改。［5］55-56、111這兩個程序具有開歷史先河的意義，在2006和2008年，中國人大制度發展史上的第一個真正的預算修正案以及第一次代表辯論的記錄，分別在“新河模式”中誕生。［1］30

兩種模式的共同點在于：參與預算初審的主體范圍都擴大到普通民眾，并且與政府建立起協商互動機制。其不同點也同樣明顯：參與預算初審的主體產生機制不同 （隨機抽取的民意代表——人大代表和自愿參與的民眾的混合），以及人大審議預算的議事規則不同（初期無辯論、預算修正建議權——有辯論、預算修正表決權），下文第四節的論述將說明，這些區別與傳輸“合法性”的強弱程度直接相關。

三、理論溯源：協商民主對代議民主的 “合法性”補充及其局限

溫嶺的“參與式預算”模式被普遍認為是協商民主在中國的萌芽，而“協商民主”卻是一個徹頭徹尾的舶來概念。那么，什么是協商民主？

（一）協商民主：代議民主的補充而非替代

協商民主（Deliberative Democracy，或譯“商議式民主”、“審議式民主”）理論在20世紀90年代后期開始引起廣泛關注，它是“參與式民主”理論的新發展。協商民主理論家埃爾斯特對它的定義是：“所謂協商，就是所有受到政策影響的公民或其代表，都應該能夠參與集體決定，而這集體決定，是秉持理性與無私態度的參與者，通過討論、協商的方式來形成。”［6］80

從這個定義可窺見，“協商民主”對“參與式民主”理論的一個重要的超越之處正在于參與協商的主體不再只是公民個人的直接參與，而且允許了民意代表的進入。根據參與式民主理論的首倡者卡羅爾·佩特曼的觀點，參與民主強調“真正的民主應當是所有公民的直接的、充分參與公共事務決策的民主”。［7］8而協商民主理論則訴諸現實的可行性，并不排斥代表之間的協商，甚至國家機構內部本身也就是協商的重要場所［6］17-18——公共意見通過選舉活動傳遞到代表們手中，代表之間在協商中各自對其選民的利益負責，能夠減少直接民主的討論中非理性的色彩，從而使立法機關成為高質量的公共協商中心。因此協商民主并未拋棄當前的代議制架構，是對代議民主的一種補充而非替代。也正是出于這個原因，考慮到溫嶺實踐中兼有公眾直接參與和人大代表內部的協商辯論，我認為將其定位為“協商民主”比“參與式民主”更為恰當。

（二）協商民主彌補代議民主“合法性漏洞”的兩種路徑

現代代議制民主是根據自由主義原則建立起來的：人民通過投票選舉的方式，產生代表、組成政府（廣義上的），經由這一過程，政府的建立就得到了全體被統治者的同意，其出臺的約束個人權利的法律也就獲得了合法性 （因為自由選擇包含著責任）。但它面臨兩個“合法性漏洞”，而協商民主的出現能夠提供有效的填補。

其一，是代議制的“多數原則”構成了對少數利益群體的擠壓。立法過程中，代表只為被代表群體的多數派的利益而發表意見或投票，少數派的意見卻在決策過程中被屏蔽，［8］合法性在此出現了斷裂。然而，協商民主過程中的平等、直接參與、理性、追求“公共善”等一系列特征使協商結果具有了更多的合法性，具體體現在：（1）在對結果的實質影響上，公眾的平等和直接的參與使少數群體與多數有了平等的交流平臺、有力的表達渠道，不至于被純粹程序化的投票所屏蔽，并且，少數與多數博弈的過程中，為了取得共識，“公共利益”會被有意無意地引入討論并使結果向其傾斜；（2）在協商過程中，個人和少數群體在其中的獨立意志依然被尊重，通過理性的對話、論證和說服，他們對相關事項有了一種主動控制感，而且由于服從的是基于公共利益考慮而產生的意志 （而非多數派的私人意志），個人獲得了最大化的自由以及對自由的感受，因為“自由是最小可能地使自己服從他人的意志”（盧梭），于是個人對協商結果的接受性和對社會的歸屬感增強——協商起到了一種共同體整合的作用，趨向于“全體一致同意”，從而增強了合法性。

代議民主的第二個“合法性漏洞”，是由于代表在代言民意時自由裁量權缺乏限制所導致。雖然公眾可以將選舉作為一種防止代表背叛其意志的防御性手段，但除此之外，選民對代表的代言行為嚴重缺乏控制力。事實上，關于代表是否應當完全忠實于當地的民意，西方代議制理論家歷來有分歧：一派認為代表負有發表和嚴格執行他所代表的選區利益的義務，另一派則為代表的自由裁量權的正當性辯護。后者以英國保守主義思想家伯克為代表人物，其“實質代表權”理論強調代表相對于選民的獨立性，并且運用自己的理性從長遠的、國家整體利益而非短視的、地方局部利益角度作出判斷，這樣每個個人都得到了實質性的代表，從而防止非理性的地方利益占據主導。民眾往往要經過一段時間才能逐漸認識到他們的代表通過其討論所達成的各項原則的價值。［9］但上述為代表自由裁量權的辯護同樣面臨若干“合法性”問題的挑戰：（1）這些推理預設了先驗的、客觀存在的所謂“公共利益”，而且代表擁有足夠的信息來源和理性來發現它們，更令人懷疑的是，這些“公共利益”難以被證實或證偽，因為公眾與代表之間信息不對稱，而決策者們又壟斷了對“公共利益”的解釋權；（2）另外，對代表作出了“性善”的假定，違反了政治學、公法學中基本的“他律原則”，精英政治內部運作的不公開性也增加了腐敗的空間，缺少外部約束。因而，純粹依靠代表們自由裁量得出的決策結論缺乏合法性依據。

協商民主則是一種有效限縮代表自由裁量權的機制，它的不同點在于：（1）協商民主并未預設不證自明的“公共利益”的存在，相反，它承認社會中存在不同個人和團體之間的利益沖突，但可以通過協商的手段進行調和，協商能使交流雙方獲得更多信息、改變原有偏好，［10］最終達成妥協、形成公共意見。但另一方面，協商民主的“公共利益”觀又并非純粹是政治多元主義式的理解，不認為多元利益群體在政策市場中自由競爭的結果便可直接定義為“公共利益”；它致力于公共善，且強調政府要在協商中起到保護各方的平等性和適度引導作用。這樣，公共意見是來自民眾基于理性的平等交流，而非民意代表的獨斷，更具有合法性。（2）協商民主具有公開性的特征，使所有公民都能參與形成共識的過程，這也促使代表公開其理由和動機以尋求公眾的支持，有助于阻止秘密的、幕后的政策協定。［11］因此，協商民主能起到監督代表忠實履職的附加功能。

經過上述討論，我們不難得出如下結論：協商民主的過程在保護少數群體利益和限制代表自由裁量權兩個層面有效地彌補了代議民主的 “合法性漏洞”。

（三）協商民主在“合法性輸送”上的局限

但是我們也必須清醒地看到：協商民主所強調的公眾直接參與的特點，同樣決定了其適用的有限性——可以在小地域內實踐，卻難以在更高的層面上推廣。

首先，是在現實可行性上，協商民主要求公眾及其代表直接參與，實踐中難度較大：一方面，協商是種高成本的公眾決策方式，而且，只有少量的人數和充分的討論時間才能保證協商的理性與質量，另一方面，即使號召民眾參與，也可能收效甚微，大多數公民的政治行為所體現的一個顯著特征是普遍缺乏對政治活動的興趣，［7］6這是協商民主面臨的一大困境。其次，政策制定過程涉及的事項有較強的專業性，普通民眾難以僅僅借助常識來參與。最后，也是與合法性問題最密切相關的，是參與的公眾在產生上的隨意性、非廣泛性，呈現出一種碎片化的形態；進而，參與的民眾往往僅是從個人的利益訴求出發，夸大自身偏好的重要性，易導致政策制定的偏差——是否正如俗諺所說“會哭的孩子有奶吃”，而造成對未參與協商和參與了但未發言的民眾的隱形傷害？這些問題其實可以歸結為：參與的可行性、廣泛性程度和參與效能上的不平等，造成了協商民主在輸送合法性程度上的弱化。

有趣的是，代議民主恰恰可以提供一定程度的解決方案：由少數的、具有一定政治職業素養、對政治生活抱有熱情的代表來進行討論更現實、也更能保證討論的質量；代表以劃分選區、等比例的方式從民眾中產生，保證了代表產生基礎的廣泛性；代表是中立的，考慮選區的整體利益而非私人利益，則能防止某些局部利益被不適當地放大。所以，協商民主須借助于代議制的完善才能更好地傳輸合法性。這也很可能是協商民主理論為何要對參與式民主理論作出修正、將代表參與的協商也納入其框架的原因。

以上是從理論層面探討協商民主在傳輸合法性上的優勢與缺陷；下文將回到對溫嶺模式的分析，來觀察實踐是如何驗證或修正了上述結論，又提出了哪些新問題。

四、框架評估與案例分析：“參與式預算”過程中的合法性傳遞

在“公眾→人大（及代表）→政府”的合法性傳輸框架下，我們將通過具體個案的分析來評估合法性在其中的延續和斷裂，根據傳遞效果的強弱歸納出強、弱兩種形式（強形式意味著最廣泛地輸送了整個社會的各方面意見，公眾及其代表在預算決策過程中進行了非常有效的參與、協商，因此較好地傳遞了合法性），并指出弱形式的主要缺陷所在。

（一）“公眾→政府”：以“澤國模式”的預算民主懇談為例

上文已經介紹過公眾直接參與城鎮建設項目預算安排過程的“澤國模式”，它主要體現的即是公眾意見向政府直接傳達的過程。

從實證觀察來看，公民在政府預算編制階段的參與，有利于公眾之間形成共識、政府收集公眾偏好的信息，從而使預算編制更加科學化。以2005年4月的協商民主懇談為例，［6］223-229經過兩次小組討論和大會交流，民意代表對30個項目的重要性排序相比于討論之前發生了顯著變化，具有公益色彩、需要長期規劃的項目在討論后支持率大幅上升（如“污水處理前期工程”、“城鄉規劃設計”兩項分別從35、30位上升到了第1、2位），對于地方的情況也更加了解（4個地方知識問題在協商前后的正確率顯著上升），這證明了協商具有交流信息、改變民眾偏好、使觀點更趨向理性和公益的作用。同時也發現，結果與政府決策層原先設想有較大出入（政府原先認為較重要的文昌公園建設、老街區拆建最終只排在了第25、18位）。這表明，即使決策層有“為民著想”的意愿，但其猜測和估計并不一定能符合當地多數人的利益和需求；［6］227只有經過與公眾的協商才能發現其真正的偏好。

但公眾的直接參與在下列兩點上仍存有瑕疵：第一，“澤國模式”的民意代表的抽樣產生方式使得利益主張的“碎片化”特征凸顯。研究者周梅燕觀察指出，抽樣分組給充分討論設置了障礙，各組議題變得分散，農村和城區代表難以達成共識［4］223。產生方式也使民意代表的意見缺乏代表性，因為并未經過任何的公眾授權程序，故而這些意見可能對政策制定產生誤導。第三，公眾并不能參與政府具體的預算編制決策過程，政府對于是否吸收民意調查的結果仍然有裁量權①《澤國鎮2011年公共財政預算重點項目民主懇談實施方案》（2011年1月）規定：“民主懇談委員會在統計好 ‘民意調查問卷’并向鎮政府提供，鎮政府根據調查結果對2011年公共財政預算進行修改并形成報告。”，無法保證編制結果與民眾意見的一致性，而且有所偏離時也無需說明理由，這就缺少對政府的制衡機制。

解決利益主張分散化的主要對策，在于讓有組織化的利益群體加入到參與式預算過程當中，理由是：（1）它們對外具有代表性，能夠代表有著相似利益偏好的群體的整體意見，對內也能為其成員提供有效交流和對話的環境。（2）與政府邀請、隨機抽簽等代表產生機制相比，它具有獨立性和自發性，避免政府主導下的民意調查的公信力不足問題。（3）提升參與群體的行動能力。組織化的利益群體能受到決策者的重視，能專業性地分析解讀預算信息，富于協商談判技巧，更易于集中議題，在理性、平等協商的基礎上與其他利益群體達成妥協。遺憾的是，目前澤國模式中幾乎沒有非政府組織、行業協會和工會的參與。后文的分析將表明，這是現行體制對非政府組織的發展有所抑制的結果。

至于確保民意調查和政府預算決策之間的“一致性”問題，除人大審議預算時加強監督力度、政府必須對更改說明理由之外，還可考慮借鑒美國的“政策分享型”的公民預算參與模式，［1］217-218讓公眾進一步參與到對預算資金項目進行排序的、具有決策權的委員會中來。

綜上所述，我們可以將公眾預算直接參與的“公眾→政府”路徑分為兩種：弱形式是未經利益組織化的預算民主懇談；強形式是公眾利益組織化的和“政策分享型”的預算參與。實現強形式的關鍵因素，在于社會各個利益群體實現組織化。

（二）“公眾→人大（及代表）”：以“新河模式”的人大審議預算為例

一般而言，“公眾→人大（及代表）”的合法性傳遞過程是通過選舉來完成的。但“新河模式”的試驗說明，公眾與人大代表之間、人大代表們內部之間的協商，也有助于公眾意見的傳遞與整合。“新河模式”側重人大代表在協商民主中發揮的作用。

上文曾述，協商民主對代議制的合法性的補充之處是：利益整合、保護少數與監督代表忠實履職。從新河實踐看，協商在一定程度上已經起到這些作用。辯論程序的增設，正是以代表之間協商的形式來整合各部分利益。如果有少數的團體在預算制定過程中利益沒有被滿足或者受侵害，就可以通過有規則保障的政治程序表達其意見，②根據該程序的設計者之一、上海人大的周梅燕介紹，新河辯論程序的規則為：（1）辯論程序采用大會形式，由大會主席主持；（2）提出修正議案的領銜代表向大會報告提出議案的理由、論據和方案，其他代表可以提出疑問或異議，由報告人作出回應；（3）對報告人的回應有新異議，任一代表可以繼續發言，否則，該回合的辯論即告結束；（4）議案報告的時間限制在10分鐘以內，針對議案提出異議和回應的時間均不能超過5分鐘。并與其他團體的代表達成妥協，使結果對各方都有可接受性。而且，民主懇談會中代表聽取民意、人代會時代表詢問或質詢政府機關、公眾可以旁聽預算審議過程等程序，都能使人大代表履職制度化、更忠于民意，改變以往徒有其名的情況。

但是，在實踐中，上述協商民主的作用并未發揮得盡如人意。從保護少數群體利益的維度考量，目前局部地區的利益依然很難得到多數人的重視，例如，2008年新河兩個涉及局部地區利益的預算修正案“老城區街巷整修”、“長麻路改造”都因為票決未過半數而未能通過。［5］245造成這一現象的原因，是目前新河協商民主的“協商性”仍然不強，辯論程序中代表們只能發表贊成或否定的意見，容易強化沖突，而難以達成妥協。應當在程序中提供代表們小范圍內交流溝通的機會，使少數群體的代表能夠進行游說其他代表、尋找利益共同體、談判達成妥協的政治過程，從而使自己主張的修正案得到多數支持。

再從監督代表履職的角度看，目前的監督作用仍然有限。民眾可以旁聽預算審議但不可發言；代表提出議案之前和內部協商之時缺乏與民眾的溝通與互動；最關鍵的是，當下民意壓力機制的缺失導致代表履職的激勵機制不充足，代表傾向于“對上負責”而非“對下負責”。在這些因素下，代表的行為就可能變異為一種純粹的精英政治甚至“黑箱政治”。能從根本上彌補的途徑唯有選舉，以選票作為民眾的保障手段才能真正促使代表對選民的利益負責。

因而，“公眾→人大（及代表）”傳送的強形式是建立在完善的代議制之上的協商民主，代表和公眾共同參與的預算民主懇談會只是弱形式。實現強形式的關鍵在于以制度的形式監督人大代表良好履職。

（三）“人大（及代表）→政府”：以“新河模式”的預算修正表決權為例

依據我國《代表法》和《預算法》的規定，地方人大代表在審議本級財政預算時，擁有審議、詢問、質詢、提案、表決、建議、批評、重大事項決定、特定問題調查諸權。其中，提案權與表決權中的否決能夠直接引起預算草案的變動。然而，表決時整體通過和整體否決令代表只能在兩個極端之間選擇，從穩定和會議成本角度考慮往往只能選擇整體通過，不能反映代表真實意思，因此修正性議案及其單項表決就成為了較好的替代性方案。

緣此，新河鎮人大在2006年的《新河鎮預算民主懇談實施辦法（試行）》中規定了人大代表可提出預算修正案，而其他各鎮則仍停留在預算修正的詢問、建議權上（2008年之后，澤國和溫嶠鎮也規定了預算修正表決權）。與單純的詢問、建議權相比，修正表決權既有化解議案審議過程中意見分歧的作用，也具有傳輸合法性的功能：面對詢問、建議，政府并無采納的義務，但預算修正案一旦通過，就對政府產生了剛性約束；而且，建議權即使被政府采納，也因為文字的不周延性使政府在理解和執行中有較大的自由裁量權，而預算修正案則直接提供量化指標，將政府自由裁量權限制了在最低程度。

問題在于，作為鄉鎮一級的新河人大，有無權力直接規定預算修正表決權？在《預算法》第13條中，只是籠統地規定：“縣級以上地方各級人民代表大會審查本級總預算草案及本級總預算執行情況的報告；……設立預算的鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會審查和批準本級預算和本級預算執行情況的報告”，而人大是否有對修正性議案的表決權并不明確。檢索我國省一級的地方性法規，有7個省的人大預算監督條例涉及了預算修正案的規定，其中湖北、云南、海南、重慶四省（市）明確規定了人大對預算修正案以表決的形式進行處理。［1］29那么，它們有無上位法依據？筆者認為是有的，我國《代表法》第9條規定：“第一款 代表有權依照法律規定的程序向本級人民代表大會提出屬于本級人民代表大會職權范圍內的議案……第三款列入會議議程的議案，在交付大會表決前，提出議案的代表要求撤回的，經主席團同意，會議對該項議案的審議即行終止。”結合第一款和第三款不難得出，議案被列入會議議程后，只要提出議案的代表并未要求撤回，大會就須對其進行表決，而議案可以分為主張性議案和修改性議案，③主張性議案是指針對需要由本級人大及其常委會決定或批準的相關事項而提出的帶有某種主張和建議的議案；修正性議案是針對提交人大及其常委會審議的議案（如預算草案、預算調整方案）提出修正意見的議案。因此，預算修正表決權符合《代表法》的規定，其他地方人大完全可以借鑒。

綜上，“人大（及代表）→政府”過程的強形式是人大的預算修改表決權，弱形式則是人大預算修改建議、詢問、質詢權等。強形式的要素在于改變了人大在現行整體政治架構中的弱勢地位，讓人大真正起到監督政府的制衡作用

五、“參與式預算”改革的邊界：體制壁壘及其突破可能

從上文對傳送路徑的分步分析中可看出，目前溫嶺“參與式預算”改革的合法性主要是在“公眾→人大（及代表）”和“公眾→政府”之間的傳輸出現明顯的斷裂，這直接指向了兩個問題：人大代表民主化不足和利益組織化困境。之所以在近六年的反復試錯、調整后仍未能有效克服，是因為它所碰觸到的是兩個整體體制性的壁壘。

（一）人大代表民主化程度不足

我國人大代表與選民利益的脫節，長期以來是一個嚴峻的事實。造成這一現象的原因主要有兩點：一是未能實現真正競爭性選舉，當選的人大代表多為黨組織內部安排；二是人大代表履職狀況較差，未能良好地發揮為選民利益代言的功能。后一原因的產生主要源于缺乏制度化的形式來對代表履職進行保障，例如：人大代表非專職化，導致沒有深入群眾調研民意的時間和精力，“代表小組的活動在次數、時間、聯系選民和實際收效都甚少，根本無法與專職代表的個人履職活動相比擬”；［12］代表多來自官員、商界、文體界，知識精英階層較少，代議能力不強，反而造成對行政權制衡不足、權錢結合；人大代表過多，無法保證發言與協商的時間，代表大會的主要內容往往僅是少數領導按部就班的報告；即使代表提出了議案，也很少得到實質性的采納。遺憾的是，2010年新修正的《代表法》否定了代表設立個人工作室的試驗，并規定代表必須以集體活動為主，進一步限制了代表深入反映民意的空間。

人大代表的民意基礎在當前體制下難以提升。現實的希望在于基層：基層人大代表與群眾的聯系更加緊密，選民們的民主意識也在覺醒中，目前有不少從“票箱子里跳出的人大代表”，④亦稱“獨立候選人”，指在未獲得政黨和團體初步提名的情形下，通過其選區選民在 “另選他人”選項里的提名，最終被確認為正式候選人并當選的代表。說明實質性的選舉已在萌芽；基層政府在財政收入激增之后，對如何安排預算頗費躊躇，也希望代表們能反映民意、出謀劃策，增加其決策的合法性，使預算執行時更易被民眾接受。只有在基層代表的選舉和履職得到鍛煉和改善之后，全國層面的壁壘才會有突破的可能性。

（二）社會利益難以組織化

上文述及，公眾在參與預算懇談時，少有組織化的社會團體參與。其直接原因，是現行體制對于民間組織發展有著較大程度的抑制：我國《社會團體登記管理條例》規定了民間組織的設立采取業務主管單位和民政部門的雙重管理體制；社會組織必須按照其活動范圍和地理區域的級別，進行分級登記、分級管理；社團報批中，若在同一行政區域內已有業務相同、相似的社會團體，將不予批準籌備；即使該組織轉而采用工商注冊的形式，也須承受經濟損失（無法享受免稅待遇）和形象損失（無法以NPO的方式出現在公眾面前）；此外，國家還實際控制社團運行的多種資源。［13］因此國家對民間組織的成立與運作上都擁有高度掌控權，致使我國憲法第35條所規定的結社自由權成為一種空洞化的權利。

欲使結社自由權、利益組織化真正實現，政府應改變上述管制主義的思維模式，在未來政治體制改革中不再壟斷公權力，而將一些公共領域的管理權交由社會自治組織。目前的絕大部分社會自治組織（如NGO組織、村委會和居委會、行業協會、工會）仍嚴重依賴于政府，但可以先從放松管制開始，［14］適度引導其獨立發展、相互競爭，注重對民間組織、社會中間階層的逐步培育。

六、結論與反思

本文以英美行政法學上的“合法性傳送帶理論”為理論主線，以是否提升政府行為“合法性”為切入點解讀溫嶺人大預算監督中的協商民主經驗。梳理協商民主理論的主張后可發現，協商民主能夠從保護少數群體利益和限制代表、政府的自由裁量權兩方面彌補代議民主在決策的合法性上之不足，但前者也在參與的可行性、廣泛性和參與效能不平等上存有缺陷，因而需借助于代議制的完善方能更好地傳輸合法性。接著，對溫嶺經驗中“公眾→人大（及代表）→政府”過程分步分析其合法性的延續與斷裂之處，歸納出“合法性輸送”的強、弱兩種形式（如下圖1所示），印證了協商民主的合法性補充作用，同時也明確揭示“溫嶺模式”中的兩個合法性斷裂點：人大代表民主化不足與利益組織化困境。這兩個制度性壁壘構成了基層人大預算改革的邊界，有礙于“合法性傳送”的強形式的實現；只有在這兩點上有所突破，才能使“參與式預算”改革從根本上提升政府預算決策的合法性。

圖1 人大預算監督中的“合法性傳送帶模式”圖示

最后，再次反思本文引言中提出的問題：協商民主能否完全替代代議民主，而成為使政府行為獲得合法性的新途徑？協商民主之所以能夠強烈地吸引著中國的改革者，正因為它可以繞開選舉政治的現實困局。但本文的分析得出了否定的答案：協商民主的確能夠補充代議制在保護少數和共同體整合功能上的缺陷（甚至在我國，它一定程度上還有激活人大代表的附加功能），但只是一種補充而非替代——其自身的定位與局限決定了，它無法單獨彌合代議制匱乏所致的合法性傳遞斷裂。只有將代議和協商結合，合法性才會得到最強的傳遞。因此，協商民主和選舉政治，仍是中國未來預算改革乃至宏觀政治體制改革無可回避的兩大主題。

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The Achievements and Dilemmas of the Deliberative Democracy in the Budgeting Supervision of the Basic-level People’s Congress——Interpreting the Wenling’s Participatory Budgeting Mode from the Perspective of the“Transmission Belt”Theory

Wu Liangjian
（Law School,Peking University,Haidian,Beijing 100871）

The deliberative democracy has covered the weaknesses of representative democracy as protecting minority group and government make decisions freely,but it has some problems such as join feasibility, extension and unfair efficiency, which needs the perfection of representative democracy to transmit the legitimacy.In Wenling practice,though the process as public,congress and government has some legitimacy, it has two difficulties as weak democracy of representatives and organization benefits.Only solve these two difficulties,the participatory budgeting can improve the legitimacy of government budgeting. In future budgeting revolution and macro-politic system revolution,deliberative democracy and voting politic are two main themes.

deliberative democracy；legitimacy；basic level；congress;budgeting supervision；Wenling mode

D624

A

1672-3708（2011）04-0027-09

2011-06-10

吳良健（1989- ），男，浙江溫嶺人，北京大學法學院碩士生。