筑起職業病“防火墻”

河南農民工張海超“開胸驗肺”、蘋果公司供應商員工因工作環境致病……不斷被媒體曝光的職業病案件屢屢牽動著社會的神經。然而，現行職業病防治法并不能很好地保護職業病患者，要求修法的呼聲不斷。

筑起職業病“防火墻”

■糜曉燕

2001年10月，我國出臺了《中華人民共和國職業病防治法》。然而，這部保護職工生命健康的法律在現實中并沒有得到很好的施行，政府部門監管不力甚至缺位、職業病診斷鑒定難等問題備受詬病。

2011年3月10日，十一屆全國人大四次會議第二次全體會議上，全國人大常委會委員長吳邦國指出，今年要修改職業病防治法。這讓職業病患者看到了希望。

理順監管體制

根據衛生部提供的數據，我國現有約1600萬家企業存在著有毒有害作業場所，約2億名勞動者在從事勞動過程中遭受不同程度職業病危害，防治工作十分嚴峻和緊迫。由于勞動保護水平普遍較低，在煤礦、加工制造業、建筑業等行業的職業傷害比比皆是。大量勞動者因此承受了極大的病患痛苦，甚至失去生命。

在記者的采訪過程中，不論是衛生監督部門還是安監部門，都提到了一個共同的問題，即職業病防治過程中的多頭監管現狀。

現行的職業病防治法是自2002年5月1日起施行的，其中規定關于職業病的預防、診斷、鑒定等各個環節均由衛生部主管。然而，此后的近10年里，職業病防治的監管主體一變再變。

一位衛生監督部門的同志向記者介紹了職業病監管的混亂局面。2003年，中央機構編制委員會發布通知，對職業病防治工作的監管職能重新進行了切割、分工，其中職業病危害事故的調查處理、職業病危害的申報、工作場所的監管等三大塊內容被劃入安監部門管理。2005年，衛生部與安監局聯合發文，對省、市層面的監管職能重新進行了劃分。到了2009年，省級層面的職權又再度進行調整。而2010年，根據中編辦的文件，職業病防治的前段（許可證等）、中段（工作場所監管）歸安監部門負責，后段（職業病的診斷）則由衛生部門負責，但這一文件僅是針對中央層面的，并沒有發給各省編辦執行。

“這種職能的隨意調整，監督部門之間協調機制的不完善和上下職能的不一致，導致人員認識不統一、機構隊伍不穩定，不少省市對職業病監管仍處于觀望狀態。”現行的職業病防治法起草人之一、廣東省職業病防治院院長黃漢林在接受媒體采訪時表示，監管的空白一定程度上造成了職業病數量的上升。

“目前這種名義上多頭管理實際上無人負責的狀況必須改變。”中國人民大學勞動關系研究所所長常凱在接受采訪時也指出，應當理順職業病的監管體制，“要建立包括勞動部門（人社部）、衛生部門和安監部門的一體化監管體制，特別是勞動部門不能缺位。”

據相關人士透露，職業病防治法修正案（草案送審稿）中，把職業病防治的監督管理部門從只有衛生行政部門一家修改為衛生、安全生產監督管理、勞動保障等多家有關部門，同時規定了在國務院層面應當建立聯席工作制度，縣級以上地方人民政府統一負責、領導、組織、協調本行政區域內的職業病防治監督管理工作。

草案的這一規定從立法層面重新奠定了部門合作的基調。但不少人士就該規定的實際執行力提出了疑問。

首先是部門調整的問題。記者了解到，全國各省市在職業病監管的職能劃分上做法不一。以浙江為例，目前由衛生部門來負責職業病防治工作，安監部門并沒有介入。“即使法律作了這樣規定，實踐也很難操作。”一位從事安監工作的人士告訴記者，“職業病防治，需要相關的專業人員。現在安監隊伍中并沒有這方面的人才。如果把職業病防治的部分內容從衛生部門劃到安監部門，是不是相應的人員也要跟過來。這就涉及到人員編制等一系列問題，很復雜。”

其次是各部門銜接問題。“職業衛生監管是一個有機的整體，職業病危害源頭管理、工作場所管理、職業病的診斷、職業危害事故處置等各環節，環環相扣，密不可分。”黃漢林舉例說，目前很多地方把工作場所監管職能劃給了安監部門，職業病診斷機構、衛生部門沒有被授予到現場調查、取證的權力，因此不能掌握工作場所職業危害的具體情況，加大了職業病防治工作的難度。

“建議草案對衛生、安全生產監督管理、勞動保障等三部門的職責分工關系作出原則規定，以便為下位法作出細化規定提供立法依據。”浙江大學光華法學院副教授許建宇說。他同時指出：“草案中的‘聯席工作制度’的作用和效果有限，尚難勝任此種協調的職責。而草案規定縣級以上地方人民政府‘統一負責’職業病防治監督管理工作，則混淆了政府的整體職責與政府主管部門的具體職責之間的界限，實踐中也難以操作。建議可以仿照我國食品安全工作的領導體制，設立更有工作效率、更高層級的‘國務院職業病防治委員會’，作為國務院職業病防治工作的高層次議事協調機構。”

讓認證不再難

在職業病防治的過程中，最受關注的，還有用工者的職業病診斷鑒定程序。

“現行職業病防治法規定，勞動者的職業史、職業病危害接觸史是職業病診斷的必備要件；職業病診斷與鑒定管理辦法更是直接要求申請職業病診斷時應當提供職業史、既往史等多份材料。”來自浙江的全國人大代表趙林中告訴記者，由于現行認定程序的不規范，對職工來說，從單位手中獲取自己的職業病接觸史等完整材料絕非易事。

一紙職業病診斷書，是職業病患者獲賠的希望所在。然而，對于用人單位而言，一旦患者的職業病獲得認證，就意味著單位的賠償義務。要用人單位提供職業病的相關證明，這被坊間稱為要用人單位“自證其罪”。因此實踐中，用人單位往往拒絕提供職業史證明，甚至干脆否認勞動關系。這成為職業病診斷的攔路虎。

根據北京義聯勞動法律援助與研究中心2011年2月23日發布的《職業病調研報告》統計，職業病診斷申請的患者中，48%因材料不齊全而被職業病診斷機構拒絕受理，材料缺失則主要是由于單位拒絕承認勞動關系，拒絕提供相關證明材料等所致。一旦材料缺失，依據目前的法律規定，正常走完全部法律程序的時長可達1149天，患者很可能會因為申請時效問題而不被受理。

記者在采訪中了解到，衛生部曾出臺文件規定“單位不提供證明的，可以根據當事人的自述來認定”，但這一規定在實際中并未執行。

“實踐中做法不一。就浙江來說，還是比較規范的，能夠根據衛生部的這一文件來操作，也就是認可當事人的自述。”一位長期從事職業病防治工作的專家告訴記者，“這畢竟只是一個部門規定，不具有法律效力。因此，職業病患者認證難仍然是各地普遍存在的問題。”

2011年3月6日上午，十一屆全國人大四次會議新聞中心舉行主題為“構建和諧勞動關系，促進和諧社會建設”記者會。中華全國總工會副主席、書記處書記張鳴起表示，“要簡化職業病的認證程序，解決‘認證難’的問題”。

而在國務院公布的職業病防治法診斷鑒定制度草案上，也表明修法的總體思路之一是“通過明確用人單位在職業病診斷中的責任，適度的制度傾斜，在可能的情況下最大限度地保護職業病患者的合法權益”。

從目前的草案來看，此次修法，將單位對于職業病診斷材料的舉證責任上升到了法律的層面。這對于職業病患者來說，無疑是個好消息。

對于職業病認定的第一步，即勞動關系的確認，草案首先規定：“在確認勞動關系的仲裁中，用人單位在仲裁庭指定期限內不提供與爭議事項有關證據的，將承擔不利后果；在解決與職業病相關的勞動保護爭議的仲裁中，病人與用人單位勞動關系明確、用人單位不提供與爭議事項有關證據的，仲裁庭應當支持病人的主張。”

針對用人單位可能出現的不提供或者不如實提供職業病診斷、鑒定所需資料的情形，草案規定：“用人單位不提供病人職業史、職業病危害接觸史等資料，或病人對用人單位提供的資料有異議的，病人可向當地勞動爭議仲裁委員會申請仲裁，接到申請的仲裁委員會應當受理并應當在30日內作出裁決。”

草案同時規定：“討論與職業病相關的勞動爭議案件時，在工會代表、用人單位代表參加仲裁庭的前提下，仲裁委員會還應當邀請安監、衛生部門人員和有關醫學專家參加，聽取其意見。”

在診斷鑒定環節，除了用人單位材料提供的責任，草案還規定：“安全生產監督管理部門應當監督檢查和督促用人單位提供勞動者健康損害與職業史、職業病危害接觸史等相關證明資料；勞動者和有關機構也應當提供與職業病診斷、鑒定有關的資料；必要時，職業衛生監督管理部門應當提供日常監督管理信息。”

“部門配合容易推諉和拖拉，最終受害的還是職業病患者。”一位從事職業病防治的專家告訴記者，“比如要求安監部門監督檢查和督促用人單位提供材料，必須規定相應的時限，否則難以落實。”

這也回歸到了各部門配合的問題。“修正后的新法必須要有執行力，具有可操作性。否則還是‘老方一帖’，解決不了現實中的問題。”

相關鏈接

國家職業病防治規劃（2009-2015年）（規劃目標）（節選）

建立政府統一領導、部門協調配合、用人單位負責、行業規范管理、職工群眾監督的職業病防治工作體制，顯著提高綜合防治能力，增強用人單位和勞動者防治意識，改善工作場所作業環境，基本遏制職業病高發勢頭，保障勞動者健康權益。到2015年，新發塵肺病病例年均增長率由現在的8.5%下降到5%以內，基本控制重大急性職業病危害事故的發生，硫化氫、一氧化碳、氯氣等主要急性職業中毒事故較2008年下降20%，主要慢性職業中毒得到有效控制，基本消除急性職業性放射性疾病。

——到2015年，存在職業病危害的用人單位負責人、勞動者職業衛生培訓率達到90%以上，用人單位職業病危害項目申報率達到80%以上，工作場所職業病危害告知率和警示標識設置率達到90%以上，工作場所職業病危害因素監測率達到70%以上，粉塵、毒物、放射性物質等主要危害因素監測合格率達到80%以上。可能產生職業病危害的建設項目預評價率達到60%以上，控制效果評價率達到65%以上。從事接觸職業病危害作業勞動者的職業健康體檢率達到60%以上，接觸放射線工作人員個人劑量監測率達到85%以上。

——到2015年，職業病防治監督覆蓋率比2008年提高20%以上，嚴重職業病危害案件查處率達到100%。監管網絡不斷健全，監管能力不斷提高，對中小企業的監管得到加強。

——依托現有資源，建立完善與職責任務相適應、規模適度的職業病防治網絡，基本職業衛生服務逐步覆蓋到社區、鄉鎮。化學中毒和核輻射醫療救治的能力建設和管理得到加強，職業病防治、應急救援能力不斷提高。

——到2015年，有勞動關系的勞動者工傷保險覆蓋率達到90%以上；職業病患者得到及時救治，各項權益得到有效保障。