國(guó)外電子文件中心建設(shè)戰(zhàn)略與理念

摘要: 各國(guó)順應(yīng)電子文件保管、利用的需要而紛紛建起電子文件中心，雖然建設(shè)路徑不盡相同，但在建設(shè)理念與戰(zhàn)略上卻有諸多共性，不僅將電子文件中心建設(shè)納入國(guó)家政府責(zé)任的重要內(nèi)容，致力于信息共享與公共服務(wù)，而且重視電子文件的長(zhǎng)久保存，規(guī)范電子文件管理系統(tǒng)的功能需求，并注重多層面共同推進(jìn)電子文件中心建設(shè)。本文以美、澳、英、德、加等國(guó)為例來(lái)談?wù)剣?guó)外電子文件中心建設(shè)的理念與戰(zhàn)略。

關(guān)鍵詞:電子文件中心 電子文檔 戰(zhàn)略 理念

一、國(guó)外電子文件中心建設(shè)的戰(zhàn)略

1.美國(guó)：信息技術(shù)驅(qū)動(dòng)多元化戰(zhàn)略

1988年，美國(guó)國(guó)家檔案和文件署（NARA）建立了全球第一個(gè)電子文件中心。該中心是NARA六個(gè)主要辦公室之一華盛頓D·C文件服務(wù)部的一部分，內(nèi)設(shè)檔案服務(wù)分部與技術(shù)服務(wù)分部，前者負(fù)責(zé)電子文件的鑒定、登錄、保存、加工及參考服務(wù)工作等，后者則從技術(shù)上輔助電子文件中心的工作。[1]館藏電子文件來(lái)源于美國(guó)國(guó)會(huì)、法院、總統(tǒng)行政辦公室、各種總統(tǒng)會(huì)議以及近100個(gè)局及行政分支機(jī)構(gòu)的部門(mén)，內(nèi)容涵蓋政府的表態(tài)、農(nóng)業(yè)、人口、教育、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、軍隊(duì)、科技、健康、社會(huì)服務(wù)、國(guó)際事務(wù)等方面。

工作人員要對(duì)電子文件開(kāi)展存貯、檢索、保密、鑒定、保護(hù)、遷移等一系列活動(dòng)。例如：①信息存取。除存取9-磁道的磁帶機(jī)或3480-類卡式磁帶機(jī)中的電子文件外，中心保管的大多數(shù)電子文件，都不必依靠專用計(jì)算機(jī)硬件或軟件進(jìn)行處理；②信息復(fù)制。可以多種技術(shù)方法拷貝電子中心的文件，并可用不同密度復(fù)制，但并不包括對(duì)有關(guān)文件編制的復(fù)制，按不同情況收費(fèi)。文件的轉(zhuǎn)存、復(fù)制都在電子媒體上進(jìn)行，中心沒(méi)有慣例進(jìn)行摘錄、制表或按格式打印輸出；③信息定購(gòu)。所有預(yù)訂者必須寫(xiě)明預(yù)訂輸入標(biāo)準(zhǔn)，可使用電子文件中心E-mail（Cer@na.gov）要求預(yù)訂，可在電子文件中心建立一個(gè)存款賬戶以便支付費(fèi)用。

在建設(shè)電子文件中心的同時(shí)，美國(guó)于1998年提出了ERA（Electronic Records Archives）方案，擬將信息技術(shù)領(lǐng)域里的“面向?qū)ο蟆狈椒ㄒ氲綑n案領(lǐng)域，建立一個(gè)在整個(gè)文件生命周期都可以跟蹤并使用文件的實(shí)用自動(dòng)化系統(tǒng)。這是美國(guó)電子文件中心建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)和對(duì)策實(shí)現(xiàn)的具體手段，具有保證計(jì)算機(jī)生成的文件能夠在未來(lái)仍然保存并滿足社會(huì)各方面的基本證據(jù)需要，保證文件真實(shí)性的同時(shí)可以長(zhǎng)久保存，在滿足保護(hù)隱私和敏感信息的同時(shí)保證公眾的利用等功能。可見(jiàn)，美國(guó)特別注重技術(shù)影響分析，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)通過(guò)建立滿足文件功能要求的文件管理系統(tǒng)來(lái)實(shí)現(xiàn)電子文件的集中保管，以此來(lái)實(shí)施該國(guó)電子政務(wù)信息技術(shù)驅(qū)動(dòng)多元化戰(zhàn)略。由于具有既遵循文件運(yùn)動(dòng)規(guī)律，又不乏實(shí)踐創(chuàng)新，既追求規(guī)模效益，又重視服務(wù)質(zhì)量等特征，美國(guó)電子文件中心成為世界其他國(guó)家效仿的典范。

2.澳大利亞：業(yè)務(wù)分析法驅(qū)動(dòng)多元化戰(zhàn)略

澳大利亞檔案工作者從“文件”最本質(zhì)特征——作證能力來(lái)考慮文件的存在[2]，因此，當(dāng)電子文件中心要求文件形成部門(mén)移交電子文件時(shí)，必須得提供有關(guān)數(shù)據(jù)與背景信息。

澳大利亞突出業(yè)務(wù)分析方法論，強(qiáng)調(diào)從好的業(yè)務(wù)治理出發(fā)。在接收電子文件時(shí)，需要“全面檢查”：①確認(rèn)所有需要移交的電子文件和對(duì)應(yīng)的文字材料是否移交齊全；②對(duì)照同時(shí)移交的原始文字材料檢查這些電子文件的真實(shí)性、準(zhǔn)確性；③對(duì)電子文件材料進(jìn)行病毒或其他問(wèn)題的檢查；④將經(jīng)過(guò)檢查的電子文件存放于安全庫(kù)區(qū)隔離觀察4周，再用更新后的病毒檢索系統(tǒng)對(duì)其進(jìn)行再檢查，合格者轉(zhuǎn)存至中心的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)中。

與此同時(shí)，非常重視文件格式的規(guī)范化處理。在這里，每一條檢查完的電子文件都要被同時(shí)轉(zhuǎn)換成兩種文件格式：一種保持著其原始狀態(tài)，稱為“原始記錄版”；另一種是歸檔用的，即經(jīng)過(guò)規(guī)范化處理后被國(guó)家檔案館長(zhǎng)期保存的新的數(shù)據(jù)格式，稱為“規(guī)范化格式版”。目前，澳大利亞國(guó)家檔案館使用了一個(gè)叫做XENA（XML Electronic Normalizing of Archives）的系統(tǒng)來(lái)完成電子文件保存格式的轉(zhuǎn)換工作。格式轉(zhuǎn)換完畢后，保管員還會(huì)使用 “校驗(yàn)總和”（Checksum）軟件進(jìn)行反復(fù)核查，以確保其內(nèi)容的真實(shí)性，核查無(wú)誤后，兩種格式的文件最終都將被復(fù)制成一種難以被磁化的錄像光盤(pán)，存入電子檔案庫(kù)中。

此外，該國(guó)還建立政府機(jī)關(guān)與國(guó)家檔案館和責(zé)任權(quán)威機(jī)構(gòu)的責(zé)任戰(zhàn)略聯(lián)盟，構(gòu)筑具有全局性和綜合性特點(diǎn)的文件管理框架，建立業(yè)務(wù)連續(xù)體與文件連續(xù)體“雙連續(xù)體”集成電子文件管理對(duì)策。

3.英國(guó)：信息自由法驅(qū)動(dòng)多元化戰(zhàn)略

英國(guó)建立了具有戰(zhàn)略指導(dǎo)作用的國(guó)家電子文件管理政策框架，出臺(tái)了具有示范作用的電子文件管理系統(tǒng)功能要求規(guī)范。主要有《現(xiàn)代政府白皮書(shū)》（1999）、《電子文件管理的電子政府政策框架》（2001）、《電子文件管理系統(tǒng)功需求》（2002）、《信息資產(chǎn)登記》（2007）等。[3]其中的《電子文件管理系統(tǒng)功能需求》（Functional Requirements for Electronic Records Management Systems），所列條款共420余條，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)DOD5015.2的160條、MoReq的390條。

與此同時(shí)，英國(guó)制定了一整套電子文件管理對(duì)策及實(shí)施指南。如英國(guó)電子文件中心強(qiáng)調(diào)的元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)（e-Government Metadata Standard），是英國(guó)國(guó)家檔案館和“電子專員辦公室”（Office of the e-Envoy）合作開(kāi)發(fā)支持文件管理元數(shù)據(jù)交換的XMLschema，能提高電子文件管理系統(tǒng)之間、電子文件管理系統(tǒng)與其他系統(tǒng)之間互操作性。英國(guó)還規(guī)定了接受的電子文件格式為PostScript、TIFF、SGML、PDF和逗號(hào)界定文件格式，規(guī)定用CD-ROM和CDR等最安全的介質(zhì)進(jìn)行保存，還要求各部門(mén)在選定移交文件的格式和介質(zhì)后，必須制定一個(gè)詳細(xì)的文件移交計(jì)劃，對(duì)移交文件的步驟進(jìn)行說(shuō)明，以確保文件移交工作取得成功。

在英國(guó)，從上到下實(shí)施電子文件管理規(guī)劃，從下到上實(shí)施電子文件和數(shù)字檔案系統(tǒng)構(gòu)建。英國(guó)特別重視法律影響，不僅為部門(mén)和機(jī)構(gòu)形成的電子文件的電子化保存與檢索及其電子文件管理系統(tǒng)的設(shè)計(jì)與實(shí)施提供政策框架，還為政府機(jī)構(gòu)間電子文件的共享與交換提供通用元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和互操作性標(biāo)準(zhǔn)及其指南，屬于信息自由法驅(qū)動(dòng)多元化戰(zhàn)略。

4.德國(guó)：工作業(yè)務(wù)流管理驅(qū)動(dòng)多元化戰(zhàn)略

德國(guó)將電子文件作為提高政府效能的重要工具，同時(shí)關(guān)注公民對(duì)于電子政務(wù)信息的利用。在德國(guó)，電子文件管理被納入IVBB聯(lián)邦政府兩地電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)之中，并在聯(lián)邦政府在線項(xiàng)目（BundOnline-2005）中得到發(fā)展和完善。

DOMEA（Dokumenten Managementund Elektronische Archivie，計(jì)算機(jī)輔助文件管理和電子歸檔），是德國(guó)政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位電子文件管理和歸檔的推薦性標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在的版本是2005年11月公布的2.1版，它是德國(guó)聯(lián)邦內(nèi)政部下設(shè)的信息技術(shù)協(xié)調(diào)指導(dǎo)處從1996年開(kāi)始為無(wú)紙化辦公編制的，該規(guī)范不僅指導(dǎo)在計(jì)算機(jī)輔助條件下電子文件的流轉(zhuǎn)和歸檔，還指導(dǎo)如何整理那些保存在文件服務(wù)器、硬盤(pán)和電子郵箱中的尚未結(jié)構(gòu)化的電子文件，滿足電子文件管理中齊全性完整性、真實(shí)性、合法性的要求。DOMEA還規(guī)范在公務(wù)電子郵件從發(fā)送、接收、轉(zhuǎn)發(fā)給相關(guān)員工、辦理到向電子文件中心歸檔的全過(guò)程。[4]經(jīng)過(guò)不斷修改完善，DOMEA已成為歐洲國(guó)家中重要的電子文件和電子檔案管理標(biāo)準(zhǔn)。在DOMEA中，設(shè)計(jì)了較為獨(dú)特的文件、文件集合和案卷分層管理的理念，按照登記系統(tǒng)、電子文件和工作流管理層層推進(jìn)電子文件的管理活動(dòng)。

5.加拿大：公共管理服務(wù)驅(qū)動(dòng)多元化戰(zhàn)略

加拿大電子文件中心的建設(shè)理念體現(xiàn)在加拿大政府文件管理的定位、原則及其規(guī)范中，該國(guó)的電子文件管理被納入《統(tǒng)一電子證據(jù)法》（1998）、《加拿大政府信息管理框架》（2004）、《加拿大信息管理政策》（2007）等，電子文件中心建設(shè)被看成是政府活動(dòng)證據(jù)與信息資產(chǎn)管理的重要內(nèi)容。

加拿大電子文件中心的作用，被定位為：提高政府服務(wù)的質(zhì)量和效率，加強(qiáng)治理和責(zé)任，提高公共資源的財(cái)務(wù)管理和增強(qiáng)公共服務(wù)。[5]加拿大從政府公共服務(wù)的視角獲取高級(jí)管理層對(duì)機(jī)構(gòu)文件信息管理的支持，強(qiáng)調(diào)高效的文件管理可以減少與文件管理相關(guān)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，可以支持政府決策、支持政府對(duì)社會(huì)的服務(wù)，有助于促進(jìn)政府間的溝通與交流、提高公眾對(duì)政府的信任，反映了加拿大公共管理服務(wù)驅(qū)動(dòng)多元化戰(zhàn)略的特征。

二、國(guó)外電子文件中心建設(shè)理念的共性

雖然各國(guó)電子文件中心建設(shè)的戰(zhàn)略上各具特色，建設(shè)的具體路徑亦不盡相同，但在建設(shè)理念上卻具有諸多共性：

1.立足國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)研究成果。在電子環(huán)境下，現(xiàn)行文件與歸檔文件或檔案已經(jīng)很難在管理階段上截然分開(kāi)，歐美國(guó)家的電子文件中心建設(shè)戰(zhàn)略都基于ISO15489《信息與文獻(xiàn)——文件管理》和ISO14721《開(kāi)放檔案信息系統(tǒng)參考模型》（Open Archives Information System，OAIS），并吸納了世界范圍內(nèi)廣泛影響的研究成果，如文件生命周期理論（The Records Life Cycle）、文件連續(xù)體理論（The Records Continuum）等。

2.納入國(guó)家政府責(zé)任的重要內(nèi)容。各國(guó)紛紛把電子文件管理作為信息時(shí)代政府治理與政府責(zé)任的重要內(nèi)容，并納入國(guó)家電子政務(wù)建設(shè)。比如英國(guó)將其列入國(guó)家信息化工作“電子特使” (e—Envoy)的職責(zé)范圍，并頒布了《電子政務(wù)環(huán)境下電子文件管理的政策框架》；加拿大視電子文件中心為對(duì)社會(huì)的服務(wù)和問(wèn)責(zé)的重要機(jī)構(gòu)；澳大利亞將電子文件管理作為政府績(jī)效檢查與審計(jì)的內(nèi)容與依據(jù)。很多國(guó)家都希望電子文件中心在集中管理政府各部門(mén)電子文件和協(xié)調(diào)全國(guó)電子文件管理系統(tǒng)的互聯(lián)互通方面發(fā)揮核心和樞紐的作用。

3.特別強(qiáng)調(diào)信息共享與公共服務(wù)。很多國(guó)家基于信息共享的理念，通過(guò)確定框架、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)新機(jī)制、創(chuàng)新模式實(shí)現(xiàn)文件信息互聯(lián)互通。比如澳大利亞基于國(guó)際元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)Dublin Core制定了《澳大利亞政府資源定位服務(wù)》（AGLS），文件管理元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與之兼容；英國(guó)國(guó)家電子文件管理政策框架始終強(qiáng)調(diào)數(shù)字檔案的在線服務(wù)；加拿大也特別強(qiáng)調(diào)電子文件中心的公共信息服務(wù)功能。

4.重視電子文件的長(zhǎng)期有效保存。電子文件中心既為發(fā)揮半現(xiàn)行電子文件的初始價(jià)值和情報(bào)價(jià)值而以適當(dāng)?shù)姆绞教峁├茫譃榫哂杏谰脩{證價(jià)值的半現(xiàn)行文件進(jìn)入國(guó)家檔案館而開(kāi)展保管、鑒定工作。確保電子文件的長(zhǎng)久保存，成為各國(guó)電子文件中心的基本出發(fā)點(diǎn)。比如澳大利亞電子文件中心對(duì)接收文件的細(xì)致“檢查”，就是為電子文件的長(zhǎng)期保存做準(zhǔn)備；美國(guó)投入巨資傾力研制電子文件管理系統(tǒng)，也是為了電子文件的永久保存。

5.規(guī)范電子文件管理系統(tǒng)的功能。電子文件的管理勢(shì)必采用以軟件為中心的系統(tǒng)管理方法，軟件功能是否科學(xué)、完善，直接關(guān)系到電子文件的真實(shí)性、完整性與可用性。為此很多國(guó)家和地區(qū)制定并大力推動(dòng)執(zhí)行電子文件管理系統(tǒng)的功能需求標(biāo)準(zhǔn)，將其作為保證電子文件證據(jù)作用的關(guān)鍵。如美國(guó)出臺(tái)了DoD5015.2-STD《電子文件管理應(yīng)用軟件設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，英國(guó)頒布了《電子文件管理系統(tǒng)功能需求》，并于2007年改為支持新版本的歐盟標(biāo)準(zhǔn)Moreq2。這些功能需求標(biāo)準(zhǔn)在本國(guó)（或發(fā)布區(qū)域）得到有效應(yīng)用，在國(guó)際上也具有廣泛影響。

6.注重多層面共同推進(jìn)中心建設(shè)。無(wú)論側(cè)重點(diǎn)在政策、標(biāo)準(zhǔn)還是技術(shù)、業(yè)務(wù)，都會(huì)兼顧其他層面，并將多層面的需求相互集成。比如美國(guó)的ERA項(xiàng)目，在系統(tǒng)設(shè)計(jì)中同樣強(qiáng)調(diào)了相關(guān)政策、標(biāo)準(zhǔn)的重要性；德國(guó)在強(qiáng)調(diào)DOMEA管理標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，也非常重視工作業(yè)務(wù)流的管理；澳大利亞在突出業(yè)務(wù)治理的同時(shí)，也注重系統(tǒng)、軟件的開(kāi)發(fā)；英國(guó)不僅規(guī)范了功能需求，還致力于電子文件的在線捕獲、無(wú)縫管理。

在短短的時(shí)間內(nèi)，“電子文件中心”被廣泛地試驗(yàn)實(shí)施，并在實(shí)踐上得到了充分的拓展延伸，昭示著“電子文件中心”模式的強(qiáng)大生命力。我國(guó)要在借鑒國(guó)外優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)的過(guò)程中，在流程、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)、軟件設(shè)計(jì)、硬件配置等方面相互銜接、相互匹配，加快電子文件中心建設(shè)的步伐。

參考文獻(xiàn)：

[1]http://www.nara.gov/nara/visioncenter-for electronic records

[2]Australian Archives.Keeping electronic records：policy for electronic record keepingin the common wealth Government:URL.http://www.aa.govall/AA-WWW/ AA-Issues/ KER/Keeping ER.html

[3]Ceeney， Natalie.The paradigm shift for archives in the information society: from keeper to information manager. The 16th ICA Congress， Kuala Lumpur， Malaysia， 21-27 July 2008.

[4]Andrea Haenger: Archivische Anforderungen an die Aussonderung elektronischer Akten: Das neue DOMEA-Aussonderungskonzept (visited 18 March 2007)， http://www.vda.lvthueringen. archiv.net/ docs/TAT2005_Haenger.pdf

[5]Wilson， Ian.The record keeping regime in the Government of Canada. The 16th ICA Congress， Kuala Lumpur， Malaysia， 21-27 July 2008.

作者單位：浙江麗水學(xué)院