社會救援資源動員機制框架構建

摘要：資源動員理論的發展經歷了三個階段，分別以經濟組織模型、政治因素模型和文化因素模型為研究重點。公共突發事件發生時，高效、迅速地動員和整合社會資源是提高救援效率的重要途徑。因此，應針對突發事件特性，轉變資源動員研究視角，以政府體系為核心，從組織協調、資金投入、能力保障和信息溝通四個維度來構建社會救援資源的動員機制框架。

關鍵詞：社會救援；資源動員；組織協調；能力保障；資金投入；信息溝通；機制

中圖分類號：F294.1 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2011）02-0087-05

公共突發事件是指社會正常狀態的突然改變，對社會造成重大影響、對國民生命產生重大威脅、對公共或私人財產構成重大損失，有可能引起連鎖反應的事件。搶險救災過程中，應形成以政府為核心力量的多主體、多渠道的救援資源動員體系。

一、資源動員理論研究視角的轉變和問題的提出

（一）資源動員理論回顧

資源動員理論最早研究是針對20世紀60年代美國涌現的大量社會運動。在該理論的研究過程中，Olson認為成本—收益的權衡是集體行動理論的核心[1]；McCarthy，John D和Mayer N Zald.以Olson的理論為基礎，對社會運動的研究提出了理性選擇假設，發表了兩篇論文：《社會運動在美國的發展趨勢：專業化與資源動員》（論文假設動員是組織資源的可用性結果）和《資源動員和社會運動:一個局部理論》，進一步奠定了資源動員的理論基礎[2]。Olson、McCarthy，John D和 Mayer N Zald三人對資源動員的理解和解釋均建立在經濟模型基礎上，只重視內部組織和資源的作用。他們認為，在擁有足夠的物資資源的條件下，發起者就能夠采取一定的動員或組織策略，將這些資源組織起來，發起社會運動。因此將其稱為經濟資源動員。

Kitschelt假定對動員的外部政治約束是一直存在的[3]。在此假設條件下，一些學者就政治過程如何對聯合行動作出影響進行了研究。Charles Tilly強調，除了內部的組織資源，外部因素也影響了組織行動的能力。對外部因素的考慮及對解釋資源動員何時與如何發生至關重要[4]。例如，政治體系的透明度與實施政策法規的能力影響了動員的有效性和強度（Kitschelt，1986）[3]。以Kitschelt和Charles Tilly為代表的學者擴展經濟資源動員理論，強調了資源動員中的政治因素。

McAdam提出對資源動員的分析，應該在政治因素與組織兩者之中融入文化因素[5]。他認為傳統的資源動員理論沒有對文化因素（意識形態、共同的認知、媒體等）如何對資源的利用產生什么樣的影響予以足夠的重視。

綜合以上資源動員的理論研究，總結不同階段和不同角度的資源動員理論（見表1），他們所研究的主要問題包括：動員的資源有哪些方面構成；運動的發起者和參與者采取何種方式、手段和策略組織和動員這些資源；哪些民眾是社會運動的潛在成員；這些民眾是通過什么機制被動員、被卷入到一個社會運動中的；什么樣的社會結構和運動組織結構更有利于社會運動的動員。

（二）救援資源動員研究視角的轉換和問題的提出

資源動員理論是針對社會運動提出的，而本文的著重點是公共突發事件下的救援資源動員問題。雖然研究問題的背景不同，但其隱含的研究覆蓋面在某些方面具有一致性，即都研究動員資源的包含范圍，研究動員和組織這些資源的方式和策略，研究動員資源在不同組織之間的協調。

傳統資源動員理論之所以可以為本文的社會救援資源動員所用，是源于它們之間有一些共同點：（1）突變性。兩類動員都是在社會整體或局部范圍內發生某種突然變化，這種變化會對社會產生重大影響。（2）集體性。兩類動員都是社會中多個實體組織為實現特定目標而實施的資源調配與整合。（3）組織性。不論針對哪種環境和背景，社會資源需要被動員并組織起來，如何組織、以何種策略或方式組織社會資源是兩類動員都關注的問題。（4）動員內容的共同性。傳統的資源動員理論從最初的只考慮組織內部的經濟、物資等因素，到考慮政治環境和政策力量，再到后來的文化因素的融入。從動員的資源角度講，動員的資源包含了經濟、物資、人員、文化與組織協調因素。而在公共突發事件下，社會救援資源動員內容也包括了這些因素。

基于資源動員理論，本文研究在公共突發事件下，動員主體能否獲得資源，獲得什么資源、以何種方式和策略動員、如何進行動員保障等方面內容。

二、相關概念界定

（一）機制的定義與內涵

機制一詞在不同領域使用頻率較高，如市場機制、價格機制、激勵機制、監督機制等等。機制的概念雖然廣為引用，但其一般意義到目前為止尚沒有形成一個統一的定義。以下就不同學者對機制一詞的理解做出闡述：

《現代漢語詞典》對機制的定義為：一是機器的構造和工作原理；二是有機體的構造、功能和相互關系；三是泛指一個復雜的工作系統和某些自然現象的物理化學規律。《現代漢語名詞辭典》對機制的定義是對事物變化的樞紐關鍵起制衡的限制、協調作用的力量、機構和制度等。李以渝[6]認為機制是事物內在具有的原理、規律，它自發地對事物起作用。簡單一點說，機制是事物內在的因果關系。周秀寶[7]認為過去講機制，主要是從物理學與生物學意義來講的。他將把這一定義的原則推而廣之，給一切事物的機制下一個普遍意義上的定義，即客觀事物的機制是由事物自身的構造和自身所存在的內在矛盾所決定的事物內在本質和其存在的方式與運動發展的規律性，是事物自身所具有的內在屬性，而不是外在的屬性，是客觀的，而不是主觀的。馬維野、池玲燕[8]在《機制論》中從系統科學觀點出發，給出機制如下定義：機制是系統為維持其潛在功能并使之成為特定的顯現功能而以一定的規則規范系統內各組成要素間的聯系、調節系統與環境的關系的內在協調方式及其調節原理。

（二）救援資源動員機制的定義與內涵

筆者查閱了大量相關文獻，目前尚沒有對救援資源動員機制的明確定義。所以只有在分析救援資源動員機制內涵的基礎上，才能進一步構建其框架。

學者們分析救援資源動員機制時，首先思考在社會體系中，作為動員的主體組織（團體）有哪些，以政府為主體的各組織（團體）之間以什么方式進行協調合作；其次，參照傳統資源動員理論，思考哪些資源構成社會救援資源，動員主體獲得社會救援資源的方式和渠道，以何種方式動員等問題。

1. 救援資源的分類。公共突發事件救援資源可以分為包括人力資源、物資及基礎設施資源與資金資源在內的實體資源和包含媒體信息資源在內的非實體資源。實體資源中，人力資源指救援過程中的決策指揮人員、參謀人員、各類防災救災專家、專業救援隊伍等，是應急資源中的核心資源；物資及基礎設施資源指用于應急救援的技術設施與裝備、各類物資和醫療設備等以實體形態存在的資源；資金資源指用于突發事件的各種渠道籌措的資金。非實體資源主要包含公眾防災救災意識、媒體自救互救的知識傳播、政府利用媒體資源直接影響和調動群眾。

2. 救援資源動員機制定義。通過對救援資源的分類研究，筆者對救援資源動員機制的定義如下：救援資源動員機制是指為應對公共突發事件，在整個社會或局部范圍內，調動相關的力量，采取適當的方式和手段對社會資源進行配置、調用和組織。其構成框架主要包含四個方面：組織協調機制、資金投入機制、能力保障機制和信息溝通機制。

三、救援資源動員機制研究框架

目前，我國的應急管理體系表現為“統一領導、分級負責”，即著力建立健全分類管理、分組負責、條塊結合、屬地管理的應急體制。在分析以政府相關機構為核心的應急組織結構基礎上，從組織協調、資金投入、能力保障和支撐四個維度來分析救援資源的動員機制框架（見圖1）。

（一）組織協調機制

本文以政府應急辦公室（以下簡稱應急辦）為核心，從多主體合作角度研究應急組織協調問題。這些主體涵蓋了各級國民經濟動員機構、各級管理職能部門、軍隊武警以及非政府組織和社會公眾。

組織協調機制的分析以各級應急辦為核心機構，從縱橫兩個方面探討組織之間的關系：縱向上考慮國家—省級—市級三層組織間的上下級領導關系；橫向著眼于同級機構之間的溝通和協調關系。應急體系層次結構如圖2所示。以下對各應急組織作為進行分析。

作為政府應急管理組織體系中的辦事機構，在應對突發事件過程中，各級應急辦調動、整合各廳局力量，迅速籌集物資、器械，組織人員及保障隊伍。各級經濟動員機構已經多次參加應急活動，從實踐上推動了應急作戰一體化的進程。但是經濟動員機構在應急中，如何與同級應急辦以及同級職能部門合作，如何建立高效規范的工作銜接機制，仍然是一個有待研究的問題。

除政府系統內部的機構之間的關系協調外，要建立快速反應的應急救援資源動員體系，還要著力于應急組織的多元化建設。構建政府與非政府組織和公眾之間的良性互動體系，形成政府與社會共同治理的合作網絡：公眾是救援力量的基石，能夠為救援提供人力、物資等資源；非政府組織是一個介于政府體系和市場體系之間的龐大的社會組織體系，是政府以外的、從事非營利性活動的所有組織（如援助機構、慈善機構、青年團體、合作協會等）。作為應急救援資源動員體系的輔助層次，非政府組織可以有效彌補政府救援資源的不足，整合、動員社會力量，連接政府與公眾；由中國的軍情和國情決定，作為搶險救災的生力軍，軍隊和武警官兵歷來發揮著核心和骨干作用，為救援提供了人力保障。由此可知，軍、民、社會團體，作為政府體系外的救援力量，發揮了重要作用。

（二）資金投入機制

目前我國應急資金的來源主要有兩大渠道：公共財政和社會集資。

1. 公共財政。來自公共財政的應急資金由三項構成：預備費、轉移支付、縮減預算支出節約資金。各級政府從財政收入中依據相關法規籌措應急資金，為不可預期的支出做準備；中央部門和地方部門除接受撥款外，也可以從部門及所屬事業單位地方財政撥款、事業收入、事業單位經營收入、預算外資金等收入中籌措所需資金。

通過財政預算劃撥的應急資金在支付時，采用兩種變通的方式支付應急資金，一是預撥，即根據災情大小預先撥付部分資金，然后再根據事態的變化，不斷追加撥款，直到整個救災工作結束后再行清算。二是掛賬，即由處置緊急事態的部門或單位先用后核，等事態穩定后再行清算[9]。

2. 社會集資。社會集資作為一條可行的籌資渠道，是社會各界分擔全社會風險機制的另一個重要組成部分，是在廣泛動員財政體系之外的社會公益資源，來有效彌補政府的資源短缺[10]。社會集資的方式包含捐贈資金、集資互助金、保險基金和商業保險投資。動員組織體系中的非政府組織、公眾、軍隊都通過不同的渠道籌集救災資金。其中，非政府組織對救災資金的籌集起到積極的作用，如汶川地震后，南京愛德基金會當晚就緊急撥款100萬元，南都公益基金會緊急安排了1 000萬元專款，友成企業家扶貧基金會很快組織了近千萬元的物資發往災區[11]。另外，近些年來，我國借鑒了歐美等發達國家的做法，逐步探尋多渠道、多層次的應急資金籌措體系，金融、保險等商業部門對風險的分擔，使形成了多元主體參與的、有效的風險共擔機制。

（三）能力保障機制

1. 救援隊伍保障。應急救援隊伍分為專業救援隊伍和普通救援隊伍。救援隊伍來源于以下機構：各級管理職能部門（如衛生局派出的醫療衛生保障隊伍）、各級國民經濟動員機構、軍隊和武警部隊。

專業救援隊伍由相關政府管理職能部門和國民經濟動員系統組建，在應對地震、氣象等自然災害和醫療衛生等各類公共突發事件過程中，各級政府管理職能部門都會及時組成相應的專業保障隊伍。我國現有50余萬各類應急救援人員，分別隸屬于公安消防、地震局、衛生系統、民航等多個部門和行業。另外，國民經濟動員體系也逐漸形成了依托行業、企業和重點地區組建的多方面（油料保障、交通運輸、營房供應、裝備維修等）的專業保障隊伍。各省根據自身實際情況，也在逐步探索和建立不同的專業隊伍建設模式。

普通救援隊伍的人員主要由中國人民解放軍、武警官兵、民兵、社會救援團體和大批志愿者組成。面臨頻發的自然災害，軍隊和機動武警的快速反應能力、優良作風和強戰斗力能夠使其在最短的時間里實施立體化應急機動，晝夜兼程，趕赴災區現場，搶險救災的效率很高。公眾在災害應急中也起到了補充和輔助作用，不同的救援團體與志愿者自發組織，參與受災人員的營救工作。

2. 物資資源保障。對于物資資源的需求，應急資源保障通過兩條途徑滿足：一是動用實物形態的應急資源儲備；二是應急資源動員，即充分利用平時的應急資源生產能力，迅速增加應急資源的產出，配置應急資源[12]。

實物形態的資源籌集與配置，政府系列主要通過儲備、直接征用和市場采購三種渠道來完成。其中，動用儲備時間短，是物資籌措的最佳方式；依據動員法規，必要時對相關的生產流通供應商所生產的物資進行直接征用，事后再進行結算和補償；對于儲備與征用不足的物資，政府可以采用不同模式，向制造商實行集中采購。以政府為主體的實物資源籌集是救援物資的主要來源，同時，軍隊所提供的軍民通用資源如食品、被裝等軍需用品也可以用于應急救災。

應急資源動員的工作，各級國民經濟動員機構發揮了重要作用。國民經濟動員機構通過與相關部門、行業合作進行潛力調查，能夠掌握相關潛力數據，為緊急事態下增加超常規供給；所掌握的國民經濟動員中心，以應急需求為牽引，將動員潛力轉化為應急實力。

3. 基礎設備與設施保障。用于救援的基礎設備與設施主要分為以下三大類：一是應急救援資源類。其包括基礎醫療設備、應急與照明取暖設備、活動房和帳篷等。二是基礎設施服務類。其包括交通設施、供水供氣設施、通信設施等[13]。三是專業處置工具類。其包括搶修（修復）基礎設施與設備等。

災害中的大批基礎設施與設備主要來自于政府、相關管理職能部門、軍隊的調撥，如電力部門調配的大容量發電車、軍用運輸機等。另外，由于非政府組織結構靈活，分布廣泛，也能夠迅速提供相應的設備。如在汶川地震中，一支由120人和60臺挖掘機等大型工程機械組成的民間搶險突擊隊，從江蘇、安徽日夜兼程，在48小時內幾乎與軍隊同時抵達了災區，在抵達綿陽、北川一帶后展開大規模救災行動，非政府組織所能夠提供的設施、設備在救援中也起到了重要作用。

（四）信息溝通機制

1. 防災救災意識動員。通過不同渠道在平時開展應急宣傳是非常必要的，可以以社區為單位開展減災科普宣傳教育活動，聯合部隊、消防、醫院等部門，每年開展減災工作專業技能培訓。從長遠來看，開展公民參與的防災救災意識動員教育對于建立長效動員機制具有深遠的影響意義。

2. 媒體傳播動員。發生突發事件時，不同媒體渠道發布有關救援信息和災難發展進程。作為輿論和影響公共決策的重要工具，媒體的及時報道，起到塑造政府形象、維護社會穩定、促進上下溝通、監督不當行為等作用。

四、結論

資源動員理論的發展經歷了三個階段，不同階段有各自的理論假設核心。對其基本理論的分析奠定了社會救援資源動員機制的研究基礎。針對突發事件，本文對社會救援資源動員機制的內涵做出了分析，廓清了構建動員機制框架的基本結構。提出以政府體系（包括應急辦、國民經濟動員機構、政府管理職能部門）為核心，從四個維度論述了救援資源動員的組織協調、資金投入、能力保障以及信息溝通機制。

參考文獻：

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［12］汪壽陽，劉鐵民，陳收，鄭桂環.突發性災害對我國經濟影響與應急管理研究——以2008年雪災和地震為例［M］.北京：科學出版社，2010.

［13］王成敏，孔昭君，楊曉珂.基于需求分析的應急資源結構框架研究［J］.中國人口資源與環境，2010，（1）.

責任編輯：焦世玲

責任校對：孫 飛

Frame Construction on Social Rescue Resource Mobilization Mechanism

Li Ziyao1，2

（1.School of Management and Economics， Beijing Institute of Technology， Beijing 100081， China; 2.Economics Management School， Zhongyuan Engineering College， Zhengzhou 450007， China）

Abstract：The development of the resource mobilization theory experiences three stages， respectively take the economic organization model， political factor model and cultural factors model as the research focus. When the public emergencies occur， mobilizing and integrating efficiently and quickly the social resources are the important ways to improve rescue efficiency. Therefore， we should focus on emergency characteristics， transform resource mobilization research perspective， take the government system as the core， and construct the mobilization system framework of social relief resource from the organization and coordination， capital investment， ability safeguard and information communication four dimensions.

Key words: society rescue; resource mobilization; organization coordination; capability support; capital investment; information communication; mechanism