新議土地勘測(cè)定界

摘要：通過對(duì)土地勘測(cè)定界近十五年演變過程的回顧，從中分析土地資源自然、社會(huì)屬性在生產(chǎn)資料社會(huì)主義公有制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵價(jià)值，既而看到土地勘測(cè)定界的作用。為此本文提出系列改進(jìn)、提升內(nèi)蒙古自治區(qū)土地勘測(cè)定界工作的有效辦法。

關(guān)鍵詞：勘測(cè)定界 公有制 資產(chǎn)屬性 立體構(gòu)架

土地勘測(cè)定界是本世紀(jì)初期規(guī)范性、標(biāo)準(zhǔn)化的事業(yè)，于2007年5月21日發(fā)布了《土地勘測(cè)定界規(guī)程》TD/T1008——2007，9月1日開始實(shí)施。但是，勘測(cè)定界事業(yè)的起源可追溯到上世紀(jì)80年代后期改革開放經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的變化中。伴隨沿海多個(gè)重點(diǎn)城市經(jīng)濟(jì)開放試驗(yàn)區(qū)的落實(shí)，上海等城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展異乎凸顯，大量利用土地資源所需成為當(dāng)時(shí)熱點(diǎn)工作。為此1987年7月份上海市國(guó)土局出臺(tái)了《關(guān)于征用劃撥使用土地勘測(cè)定界、發(fā)證的試行規(guī)定》。經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，使其1989年2月份又出臺(tái)了《關(guān)于征用、劃撥和使用土地勘測(cè)定界的暫行規(guī)定》，其他試驗(yàn)區(qū)城市也一樣出臺(tái)了用地相應(yīng)的管理辦法和規(guī)定。隨著改革開放經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深入，在全國(guó)各大城市及區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)上土地資源利用的需求數(shù)量大大增多，為此國(guó)家土地管理局就建設(shè)項(xiàng)目用地工作的建設(shè)，于1996年12月30日出臺(tái)了《建設(shè)項(xiàng)目用地勘測(cè)定界技術(shù)規(guī)定（試行）》，1997年10月1日起施行。并于2001年、2004年進(jìn)行了修訂、修正，而且在1999年2月2日出臺(tái)了《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》，就建設(shè)項(xiàng)目報(bào)批各項(xiàng)工作內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范、制定，指導(dǎo)著全國(guó)建設(shè)項(xiàng)目用地的工作。單一目標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目勘測(cè)定界工作已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于高速發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需求，至此國(guó)土資源部根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》及現(xiàn)實(shí)土地工作的需要，于2007年出臺(tái)了《土地勘測(cè)定界規(guī)程》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)程》)。《規(guī)程》從概念、程序、具體工作要求及測(cè)量技術(shù)指標(biāo)和成果質(zhì)量上進(jìn)行了翔實(shí)規(guī)定，夯實(shí)了勘測(cè)定界工作綜合、多用途的基礎(chǔ)。

1. 品味歷程印記 析拔內(nèi)涵原值

從土地勘測(cè)定界工作的發(fā)展歷程，著實(shí)看到了具有中國(guó)特色社會(huì)主義生產(chǎn)資料公有制土地制度在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方式轉(zhuǎn)變過程中經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)形式的變遷緣由。土地資源從無償使用向有償利用形式的定位和發(fā)展，恢復(fù)了生產(chǎn)資料在國(guó)家形式中的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵——經(jīng)濟(jì)價(jià)值作用。把人類社會(huì)各個(gè)階級(jí)社會(huì)中生產(chǎn)資料的自然屬性——使用價(jià)值和社會(huì)屬性——價(jià)值的物質(zhì)內(nèi)質(zhì)作用發(fā)揮出來，使經(jīng)濟(jì)價(jià)值作用得以充分體現(xiàn)，價(jià)值勢(shì)必隨國(guó)家剝奪生產(chǎn)資料關(guān)系的消亡而消亡。這一點(diǎn)恩格斯在《反杜林論》一文中就生產(chǎn)資料的國(guó)家剝奪和國(guó)家消亡后的生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)核心元素作用轉(zhuǎn)變進(jìn)行了透徹闡述。由此我們分析中國(guó)社會(huì)主義社會(huì)初級(jí)階段的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，更需結(jié)合馬克思在《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)批判》序言中對(duì)生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力發(fā)生矛盾、桎梏生產(chǎn)力發(fā)展時(shí)，強(qiáng)調(diào)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)形式的原理得以理解。從而清析了土地資源生產(chǎn)資料的經(jīng)濟(jì)屬性勢(shì)必要求其必須按照政治經(jīng)濟(jì)原理來利用的道理，否則，現(xiàn)實(shí)世界生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系產(chǎn)生的矛盾表象必反映在我們面前，并阻礙生產(chǎn)力發(fā)展。階級(jí)社會(huì)要充分體現(xiàn)生產(chǎn)資料的社會(huì)屬性——價(jià)值作用，即資產(chǎn)屬性貢獻(xiàn)作用。其是國(guó)家存在和興旺發(fā)達(dá)的不竭動(dòng)力，是國(guó)家消亡前的必須，這符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律，更符合階級(jí)社會(huì)物質(zhì)存在的經(jīng)濟(jì)規(guī)律內(nèi)涵要求。列寧在《對(duì)布哈林〈過渡時(shí)期的經(jīng)濟(jì)〉一書的評(píng)論》一文中也提出：純粹的共產(chǎn)主義社會(huì)也存在Iv+m和Ⅱc及積累。中國(guó)特色社會(huì)主義公有制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形式的定位、運(yùn)行是展示、還原生產(chǎn)資料社會(huì)屬性、自然屬性、遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律客觀運(yùn)行的必然選擇。土地作為階級(jí)社會(huì)第一生產(chǎn)資料和財(cái)富源泉二元素之一，體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的作用是必然的、必須的。生產(chǎn)資料社會(huì)主義公有制的中國(guó)，土地資源作為公有制的基石，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)中滯留、弱化其經(jīng)濟(jì)價(jià)值作用的社會(huì)實(shí)踐證明，其效果難以滿足生產(chǎn)力高速發(fā)展的需要。中國(guó)特色社會(huì)主義公有制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形式中的土地資源利用，更應(yīng)使其勞動(dòng)量經(jīng)濟(jì)價(jià)值的公有制效益具備最優(yōu)化、最大化的特征，這是制度的要求更是生產(chǎn)關(guān)系確定后對(duì)生產(chǎn)力高速發(fā)展的支撐必然。

如何利用好土地資源，如何利用好公有制最大生產(chǎn)資料的代表是中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的大課題，也是國(guó)土資源管理工作的重大責(zé)任和使命。土地勘測(cè)定界作為擔(dān)負(fù)這一責(zé)任和使命的直接事業(yè)及維護(hù)、保護(hù)、實(shí)踐生產(chǎn)資料公有制經(jīng)濟(jì)價(jià)值的“先鋒”工作之一，更有別于表象的技術(shù)、法律工作內(nèi)容。其肩負(fù)著社會(huì)主義公有制國(guó)家經(jīng)濟(jì)制度基石效益的責(zé)任。做好土地勘測(cè)定界工作，不是簡(jiǎn)單的技術(shù)精準(zhǔn)、法律程序的到位完備，而是公有制最大生產(chǎn)資料在經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)中如何發(fā)揮最優(yōu)、最大各效益的“審查者”、“評(píng)價(jià)者”和“執(zhí)行者”，其具有“準(zhǔn)”行政管理職能。豐富、前置土地資源各效益的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值、環(huán)境生態(tài)價(jià)值等內(nèi)容于土地勘測(cè)定界的起步工作中是考量、做好最大生產(chǎn)資料在中國(guó)特色社會(huì)主義公有制國(guó)家建設(shè)中的要求，也是土地勘測(cè)定界工作事業(yè)使命之必然。

2. 縝思工作方式 營(yíng)鑄定界架構(gòu)

近十五年勘測(cè)定界工作的發(fā)展，使其服務(wù)于建設(shè)項(xiàng)目的簡(jiǎn)單工作目標(biāo)逐步擴(kuò)展、覆蓋成土地全部工作內(nèi)容的綜合性、系統(tǒng)性事業(yè)。為此學(xué)者和土地事業(yè)人在建設(shè)項(xiàng)目勘測(cè)定界、土地勘測(cè)定界與WTO規(guī)則銜接的調(diào)整上、勘測(cè)定界服務(wù)于國(guó)土改進(jìn)上、3S技術(shù)及各技術(shù)在勘測(cè)定界的應(yīng)用上、勘測(cè)定界與地籍測(cè)量及工程測(cè)量的區(qū)別聯(lián)系等上進(jìn)行了分析和研究，取得大量成果。其提升、指導(dǎo)了土地勘測(cè)定界工作，夯實(shí)了國(guó)土資源管理質(zhì)量和技術(shù)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了測(cè)量技術(shù)層面保護(hù)土地資源、保護(hù)耕地的目的。但是，從維護(hù)、確保公有制土地資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值及綜合效益成果層面上，從保護(hù)社會(huì)主義公有制生產(chǎn)資料最優(yōu)、最大化貢獻(xiàn)的制度建設(shè)層面上，從土地制度如何適應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義公有制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面上，從國(guó)土資源管理工作如何支持我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)層面上，從土地勘測(cè)定界事業(yè)體系架構(gòu)建設(shè)層面上如何把內(nèi)蒙古自治區(qū)土地勘測(cè)定界事業(yè)做的更好，做的具有指導(dǎo)北方區(qū)域勘測(cè)定界實(shí)踐成果的出臺(tái)，值得研究和琢磨！雖然，自治區(qū)國(guó)土廳在貫徹、落實(shí)《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》第三條款提交預(yù)申報(bào)告和第五條款用地申請(qǐng)及2008年11月29日國(guó)土部下發(fā)的《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》、《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于統(tǒng)一報(bào)備數(shù)據(jù)坐標(biāo)系的通知》等內(nèi)容上進(jìn)行了認(rèn)真執(zhí)行，并使土地勘測(cè)定界事業(yè)在《規(guī)程》指導(dǎo)下，良好地完成了自治區(qū)各項(xiàng)勘測(cè)定界工作。但是，內(nèi)蒙古自治區(qū)土地資源如何實(shí)現(xiàn)前述內(nèi)容，并使自治區(qū)土地資源的資產(chǎn)屬性發(fā)揮好、運(yùn)行好，需要我們從土地勘測(cè)定界工作的內(nèi)容上入手，從國(guó)土資源利用的“門口”準(zhǔn)入質(zhì)量上入手，要把關(guān)好利用土地資源“航班”的“航檢”工作。

突破常規(guī)創(chuàng)新新形式是提升生產(chǎn)資料土地資源各效益的途徑，把“平面”土地勘測(cè)定界工作技術(shù)優(yōu)勢(shì)擴(kuò)展到“立體”管理方式，全方位綜合性的“新”勘測(cè)定界工作形式上。具體建設(shè)，從以下幾方面著手：(一) 從用地準(zhǔn)入的“航檢”“身份證”提交上嚴(yán)格把關(guān)落實(shí)：必須執(zhí)行國(guó)土部1999年3月2日下發(fā)文件的第五條款用地要求，提交用地申請(qǐng)書；(二) 根據(jù)申請(qǐng)用地的用途進(jìn)行土地相應(yīng)信息的綜合考量，并形成文字內(nèi)容的前期各評(píng)價(jià)〔水保、防洪、環(huán)境影響、城市規(guī)劃、土地規(guī)劃等〕的初步結(jié)論；(三) 根據(jù)初步結(jié)論進(jìn)行是否進(jìn)行實(shí)地勘定的工作程序：如果滿足用地條件可以進(jìn)行實(shí)地現(xiàn)場(chǎng)景觀拍攝，并形成紙質(zhì)和電子視頻文本文件進(jìn)行提交；（四) 必須由具有甲級(jí)資質(zhì)的勘測(cè)定界單位進(jìn)行土地勘測(cè)定界工作〈公有制的基石——土地生產(chǎn)資料的使用必須這樣，更何況老牌資本主義國(guó)家在涉及國(guó)家利益上還動(dòng)用“軍測(cè)”為其服務(wù)〉；（五） 國(guó)土廳委托甲級(jí)資質(zhì)的綜合性權(quán)威事業(yè)單位進(jìn)行前期〈上述〉用地信息資料的審核，審核結(jié)果形成附有實(shí)名制的文字文本進(jìn)行提交；（六）如滿足用地各條件，啟動(dòng)《規(guī)程》用地程序，但是執(zhí)行單位資質(zhì)必須是“甲級(jí)”〈原因見上〉；（七）國(guó)土管理部門在報(bào)備審核常規(guī)用地資料時(shí)，要將上述用地“航檢”信息資料作為用地審核要素加以重點(diǎn)關(guān)注，并成為能否利用國(guó)土資源的“通行證”、“登機(jī)卡”。

3. 細(xì)化環(huán)節(jié)內(nèi)容 拓寬工作范疇

“平面”成果的土地勘測(cè)定界報(bào)備資料，使我們?cè)凇凹堎|(zhì)”材料的技術(shù)成果上達(dá)到了一定高度，充分顯示了定界技術(shù)信息的力量。但是，土地“空間”信息資源和資產(chǎn)現(xiàn)狀在勘測(cè)定界工作中卻沒有得到展示，這與土地用途管制“核心”管理內(nèi)容相左，不符合土地資源資產(chǎn)屬性的公有制管理要求。勘測(cè)定界的土地現(xiàn)狀空間信息需要被反映，這是資產(chǎn)保護(hù)的需要，也是最優(yōu)、最大化保護(hù)公有制生產(chǎn)資料經(jīng)濟(jì)價(jià)值的必要。要實(shí)現(xiàn)土地資源從資源管理到資產(chǎn)管理的新跨越，樹立新的土地管理新理念是必要的。在進(jìn)行勘測(cè)對(duì)象前期內(nèi)容時(shí)，要做好景觀拍攝（拍攝的高度要超過2.5m），要采用實(shí)名制記錄拍攝。勘測(cè)定界圖上在涉及權(quán)屬變化時(shí)，要將2個(gè)及2個(gè)以上權(quán)屬單位名稱進(jìn)行顏色突出，充分體現(xiàn)權(quán)屬者。在利用第二次土地調(diào)查成果現(xiàn)狀圖時(shí)，對(duì)項(xiàng)目利用范圍圖也要實(shí)現(xiàn)權(quán)屬數(shù)量的加注（用具有顏色變化的數(shù)字進(jìn)行括號(hào)注明）。在初評(píng)報(bào)告上要突出環(huán)境價(jià)值內(nèi)容，不能只考慮“鈣化”土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值作用，更應(yīng)考量生存環(huán)境的生態(tài)“場(chǎng)所”價(jià)值作用，“船體漏水，裝的再多也沒用”。在進(jìn)行大型線狀項(xiàng)目勘測(cè)定界時(shí)，要考慮±2.5㎝/㎞的長(zhǎng)度變形，要進(jìn)行誤差糾正。

土地勘測(cè)定界的“地表”工作，自治區(qū)甲級(jí)資質(zhì)勘測(cè)單位都做的很好。但是，如何結(jié)合國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）精神，進(jìn)行土地勘測(cè)定界工作是值得思考的問題！建設(shè)立體構(gòu)架的勘測(cè)定界工作新平臺(tái)是解決這一問題的有效途徑。要迅速開展結(jié)合自治區(qū)特點(diǎn)的地下空間建設(shè)用地勘測(cè)定界工作，把《意見》“國(guó)家重要的能源基地”這篇文章做好。在進(jìn)行煤炭及礦產(chǎn)資源項(xiàng)目地表場(chǎng)所勘測(cè)定界的同時(shí)也要開展結(jié)合各級(jí)政府對(duì)項(xiàng)目審核的規(guī)模和資金等情況的意見及地質(zhì)勘查資料等信息進(jìn)行地下空間范圍的建設(shè)用地勘測(cè)定界工作，控制、平衡企業(yè)開采資源的合理規(guī)模和范圍，使公有制的礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值得到充分保護(hù)，這是保護(hù)土地資源資產(chǎn)價(jià)值的需要，也是保護(hù)礦產(chǎn)資源有效利用的需要，更是促進(jìn)企業(yè)自覺利用好土地資源，提升礦產(chǎn)資源開采率的需要，是維護(hù)社會(huì)主義公有制的必要。自治區(qū)國(guó)土資源管理要從土地資源利用的形式管理上步入到土地資源資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值綜合效益的管理軌道上，我們能夠做到，也必能做到。

4. 結(jié)束語

土地的資源屬性被我們認(rèn)知的相當(dāng)清楚，所以要規(guī)范利用形式，確定了用途管制；土地的資產(chǎn)屬性被我們認(rèn)識(shí)的較為朦朧，因?yàn)槲覀兪恰按某丝汀敝匾暳恕按钡氖褂枚鲆暳恕按w”本身是“物質(zhì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值體”的內(nèi)涵實(shí)質(zhì)，所以要重新構(gòu)建管理形式，珍視土地資產(chǎn)價(jià)值，土地勘測(cè)定界事業(yè)就是這一責(zé)任的“擔(dān)當(dāng)者”。維護(hù)社會(huì)主義生產(chǎn)資料公有制土地資源在中國(guó)特色社會(huì)主義公有制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的公有制經(jīng)濟(jì)價(jià)值勢(shì)在必行，內(nèi)蒙古自治區(qū)國(guó)土資源管理的土地勘測(cè)定界“立體構(gòu)架”形式的確立一定能夠完成這一使命！

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