公務員央地分考待變

現行公務員的央地分考制度在中央與地方、不同部門之間、不同地方之間形成了招生、調劑、錄取的藩籬，易造成人才流失

去年10月13日，隨著2011年《中央機關及其直屬機構2011年度考試錄用公務員公告》以及《2011年中央機關及其直屬機構錄用公務員公共科目的考試大綱》的正式出爐，一年一度的公務員考試大戰又將進入白熱化階段。

然而，長期以來在我國公務員考錄制度中體現出的種種問題，迄今尚未得到根本改善。作為我國目前公務員考錄制度主干的中央與地方公務員分別考錄制度(以下簡稱“央地分考”)，是導致如下理論和實踐困境的主要源泉。

央地分考的困境

對于國家而言，央地分考的困境如下：從理論上說，我國并未如法國那般在法律上明確承認中央與地方公務員的區分，亦即全國公務員構成了一個統一的、整體的人事系統，在性質上并無差別，央地分考制度不但缺乏理論基礎，而且造成種種現實問題。

央地分考由中央和省級地方兩級公務員管理機關承擔同樣的規劃、調研、命題、考試、錄取、公示等職責，指導思想、命題內容、考試形式、錄取程序等幾乎完全一致，不同之處僅是考錄職位的范圍。這就導致兩級公務員考錄系統在人力、物力、財力等各種資源上的重復浪費。

由于央地以及不同地方公務員考錄機關在行政級別、資源掌握、招考范圍、潛在考生層次等方面存在諸多差異，全國公務員考試呈現命題質量參差不齊、考試難度彼此不一等混亂局面，不但給公務員招錄管理、協調事務本身帶來困擾，而且也損害了考生、直接招錄單位等相關主體的利益。

央地分考造成了中央和地方、不同中央部門、不同地方之間爭奪人才的局面，在這一過程中，許多成績優異的考生由于報考、招錄制度的限制最終落選，造成了整個公務員系統的人才流失。

央地分考給考試的安全保障設置了困難和障礙，廣西公務員考試試題泄密事件就說明了這種分考制度本身并不能很好地解決安全保障的問題。

對于考生而言，央地分考的困境則在于：由于各級、各地公務員考試間的差異，考生不得不同時了解、收集其所欲報考的所有職位的相關復習、考試信息，并在全國各地轉戰各個公務員考場的過程中疲于奔命，浪費了大量的人力、物力和時間。上述不同考試的成績僅在當地當次的公務員招錄中適用，一旦未被錄取，該成績同時作廢，之前的一應努力俱化為泡影。

央地分考造成了考生潛在錄取機會的大量流失。其一，招考、報名等方面的信息不對稱，使得考生在報名過程中喪失了有效的參照系，更多地只是憑個人的主觀判斷而為之，缺少理性的分析。其二，針對前位考生主動給放棄錄取資格的遞補制度不夠完善，使得后位考生喪失被錄取資格。其三，由于各地在公務員考試問題上“各自為政”，因此在考試時間的安排上就存在沖突的可能。對于那些想同時報考A省和B省兩地的考生，可能因為兩省考試時間的沖突而不得不放棄其一。

對具體招錄單位而言，央地分考的困境表現為：

具體招錄單位自主性過低，并不能確保其招到真正適宜招聘崗位的人才。公務員考試初試的命題、考試、評分、劃定分數線均由公務員管理部門負責，招聘單位無從干預；雖然招聘單位組織面試，但對初試的無法掌握，已經極大削弱了其選擇自主性，即使確定擬錄取名單，仍要通過公務員管理機關的最終審核、認可，無疑又是一層“緊箍咒”。

偏遠地區的招聘單位由于區位劣勢，報考的人數本就有限，再加上制度上人為設計的重重阻礙，使其招到適合的公務員就更為艱難。

“四化”建議

綜上，現行公務員的央地分考制度對各方面都具有消極影響，需要進行改革，具體的改革思路或許可以嘗試從如下“四化”切入。

考試的統一化。即公務員考試的初試不再區分中央與地方，而是由中央公務員管理機關統一命題、統一組織考試、統一判卷、統一劃定分數線。其目的是整合中央與地方公務員考試資源，提高全國公務員考試的一致性。由此，每年全國只舉行一次公務員考試，考生的成績在全國范圍內通用，以此打通中央與地方、不同部門之間、不同地方之間招生、調劑、錄取的藩籬，使考生能夠以分數為唯一憑據在全國各地、各級、各類公務員職位之間有效流動，極大防止高分落選的情況發生。

在具體制度設計時，可以參照研究生入學考試、司法考試等制度范式，在統一試卷的基礎上依職位等級、考錄比例、區位差異等將全國劃分為A類、B類、C類等不同類別的區域，并設定不同的初試分數線。對于考分超過目標區類的分數線的考生，可由其依公開的考錄信息自主選擇具體的職位；對于考分低于目標區類的分數線的考生，可調劑至下一級區類中去，確保初試分數發揮最大的評價效果。

招錄步驟的二分化。初試由全國公務員管理機關統一操作，在劃定各區類分數線并確保相關考生在各區類之間調劑完畢之后，進入復試階段。復試階段由各實際招聘部門進行，不再由公務員管理部門一攬子把握。考生憑借初試成績并綜合招錄信息申請目標職位，并在相關招聘單位進行資格審核后組織復試。對于復試中落選的考生，可通過公務員管理部門提供的信息平臺在不同職位間進行調劑。

錄取決定主體的多元化。根據上述安排，考生最后能否錄取實際上是由負責初試的公務員管理機關和負責復試的具體招聘單位共同決定的。

公務員管理機關的主要職責是對考生基本的、一般的素質進行考察，即確定其“是否適合當公務員”。并通過組織初試、劃定分數線的方式對每個考生的綜合能力給予基礎性評價，淘汰不符合要求的考生。

具體招聘單位的主要職責是根據特定職位的要求對考生相應的能力進行針對性的考察，即確定其“是否適合從事特定崗位的工作”。對于認定為不適合該職位的考生，通過拒絕錄用的方式建議其調劑到其他職位的競爭中去。

上述兩個決定主體在具體操作的過程中是相互獨立的，彼此不能也不應給對方施加實質影響，這也是阻斷招錄工作中“幕后操作”途徑的重要手段。

通過以上程序被錄用的考生，實際上既具有從事公務員職業所要求的基本素質，又具有勝任特定職位的相關能力，能切實實踐具體招聘單位和考生雙向選擇的制度初衷。

公務員主管部門的職能保障化。現行公務員考錄制度中，除了復試的具體操作由具體招聘單位負責之外，幾乎其余所有職能均由公務員管理機關“一攬子包辦”。

這種模式不但造成了公務員管理機關事無巨細一概負責的職能負擔，而且極大窒息了各招聘單位的招錄自主權——更重要的問題在于，原本由同一個機關全面負責的制度所應體現出的考試制度制定與實施的統一性的優勢，也由于央地分考的實施而消解殆盡。因此，應嘗試將公務員管理機關在考錄公務員過程中的復雜職能進行分流、純化，并以“保障”作為公務員管理機構在考錄過程中的核心職能。這主要可分為如下四點：

統一組織公務員考試的初試；對整個公務員考試的初試、復試、錄取、審批極端進行全程監督；及時提供開放、豐富、準確的信息平臺；對于最終擬錄取的考生名單進行審核。

誠然，現行公務員招考制度中的問題絕不僅限于央地分考，在新任公務員結構中對于少數民族、大學生村官等特殊群體的制度對待尚待研究，整個招錄程序的法定化亦是不能回避的重點。總之，改革現行公務員考錄制度，實現公務員隊伍的優化，將對我國行政系統整體能力的提高乃至于行政管理改革、法治政府建設等宏偉目標的實現都具有重要的意義。

（摘自《瞭望新聞周刊》）