加強(qiáng)和規(guī)范政府非稅收入的管理

政府非稅收入是政府財政收入的重要組成部分。加強(qiáng)政府非稅收入管理是市場經(jīng)濟(jì)條件下理順政府分配關(guān)系、健全公共財政職能的客觀要求。近幾年來，政府非稅收入管理己引起各級黨政領(lǐng)導(dǎo)和財政部門的高度重視。雖然取得了一些成效，但問題仍然較多，加強(qiáng)和規(guī)范非稅收入管理顯得尤為迫切。

一、問題仍然突出

（一）執(zhí)法部門多，項目繁多，數(shù)量龐大，政府對總休情況把握不夠。

現(xiàn)行執(zhí)收執(zhí)罰行為主要存在部門多，環(huán)節(jié)多，項目多，標(biāo)準(zhǔn)亂等問題。盡管經(jīng)過多年對收費(fèi)項目的清理、減并、撤銷，根據(jù)財政部綜合司的有關(guān)數(shù)據(jù)，地方每個省的收費(fèi)項目平均在100多項以上，其中仍不乏有不合理和欠規(guī)范的收費(fèi)項目。單位和個人要辦成一件事，在涉及的每個部門、每個環(huán)節(jié)幾乎都要過“交費(fèi)關(guān)”，一些部門和單位甚至將某些管理職能置于下屬事業(yè)單位或團(tuán)體協(xié)會，從而增加收費(fèi)環(huán)節(jié)。執(zhí)收執(zhí)罰單位一方面超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，甚至擅立收費(fèi)項目；另一方面則存在該收的不收，該罰的不罰，隨意減免，收人情費(fèi)，導(dǎo)致財政收入流失，貪污腐敗不可避免。

在體制轉(zhuǎn)軌和財政分權(quán)改革的過程中，我國預(yù)算外資金迅速膨脹，非稅收入了在整個政府收入體系中的地位由“拾遺補(bǔ)缺”演變成占據(jù)“半壁江山”，成為與預(yù)算內(nèi)收入、稅收收入并駕齊驅(qū)的財力資源。近年來，非稅收入增長迅猛，數(shù)量龐大，而一些地方對此情況掌握不夠。

（二）預(yù)算外擠預(yù)算內(nèi)，分散了國家財力，削弱了國家宏觀調(diào)控能力。

目前非稅收入的主休還是預(yù)算外資金，但有相當(dāng)一部分非稅收入已經(jīng)被納入預(yù)算內(nèi)管理。我國非稅收入占財政性資金比重在不斷增加，全國非稅收入規(guī)模已接近預(yù)算內(nèi)財政收入的50%，比美國、德國等市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家高30多個百分點(diǎn)。非稅收入占財政性資金的比重大，費(fèi)大于稅現(xiàn)象十分突出。

這些巨額資金，長期分散于各地區(qū)和部門，游離于預(yù)算之外，形成預(yù)算外擠預(yù)算內(nèi)，費(fèi)擠稅。如不制止，將危及國家財政的根基，影響稅收“內(nèi)在穩(wěn)定器”功能在市場經(jīng)濟(jì)中的作用發(fā)揮。

（三）資金管理不到位，政府難以統(tǒng)籌調(diào)劑。

目前，對非稅收入主要是采取“收支兩條線”的管理方式，未真正觸及執(zhí)收執(zhí)罰單位利益，仍然是“誰收誰用，多收多用，多罰多返”，加上傳統(tǒng)的“重預(yù)算內(nèi)輕預(yù)算外”習(xí)慣思維影響，非稅收入難以全額進(jìn)入預(yù)算“籠子”；加之財政部門在部門預(yù)算安排上采取的是先非稅后預(yù)算，這樣單位甚至財政機(jī)關(guān)相關(guān)管理部門往往不愿把非稅收入基數(shù)編制過高，造成科學(xué)的部門預(yù)算夾帶相關(guān)成份的人為因素，從而使非稅收入預(yù)算管坦流于形式，政府統(tǒng)籌調(diào)劑乏力。

（四）法制不健全，監(jiān)督缺乏約束力。

目前，非稅收入從立項、定標(biāo)、征收、票據(jù)管理和資金使用各個管理環(huán)節(jié)，沒有一套完整、統(tǒng)一、規(guī)范、系統(tǒng)的法律法規(guī)；行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入雖有一些地方性規(guī)章，但由于監(jiān)督不嚴(yán)或不合時宜，使得非稅收入管理無章可循或有章難循。同時，非稅收入征管和使用安排存在較大的隨意性，缺乏健全的監(jiān)督機(jī)制，造成各級財政的管理模式不一樣，不同地方的管理辦法不一致，財政部門在非稅收入的管理上處于被動狀態(tài)，特別是對非稅收入管理中的違規(guī)行為缺乏強(qiáng)有力的法規(guī)約束。

二、規(guī)范政府非稅收入的對策建議

從當(dāng)前非稅收入管理改革的實(shí)踐來看，為了強(qiáng)化財政職能，增強(qiáng)政府調(diào)控非稅收入的能力，擺脫貫徹落實(shí)“收支兩條線”改革所遇到的部門利益驅(qū)動和行政體制改革滯后的約束，各地雖然進(jìn)行了一些積極的探索，但由于這些改革主要集中于某一方面或某一具體環(huán)節(jié)上，如各地開展的征收方式改革和實(shí)行部門預(yù)算等，并沒有觸及部門、單位既得利益等深層次矛盾，政府的調(diào)控能力仍顯不足。因此，要使非稅收入管理步入法制化、規(guī)范化、科學(xué)化軌道，唯有創(chuàng)新非稅收入管理模式，才能使政府非稅收入管理取得實(shí)質(zhì)性成效。

（一）更新政府非稅收入管理理念。

要逐步淡化預(yù)算外資金概念，盡快建立非稅收入新理念，真正把各級領(lǐng)導(dǎo)的思想認(rèn)識統(tǒng)一到非稅收入“所有權(quán)屬國家，使用權(quán)歸政府，管理權(quán)在財政”上來。一是要牢固樹立非稅收入是財政收入重要組成部分的新觀念，把規(guī)范政府非稅收入管理與加強(qiáng)稅收征管置于同等要地位。二是樹立全局觀念，把非稅收入管理改革置于財政改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)定的全局來衡量，擺正政府與市場、政府與企業(yè)、整體與局部的關(guān)系，摒棄狹隘的地方保護(hù)主義、本位主義和分散主義的傾向。三是樹立宏觀調(diào)控觀念，注重完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場監(jiān)管和公共服務(wù)的職能，減少和規(guī)范行政審批，通過改革規(guī)范非稅收入管理，減輕社會負(fù)擔(dān)，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，從而為建立健全統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系打下堅實(shí)基礎(chǔ)。

（二）正本清源，分類規(guī)范管理。

國家財政收入采取稅收和非稅收入兩種形式同時并存。對于非稅收入的改革，需要從總體上正本清源，還稅或費(fèi)的本來面目。大部分名為費(fèi)實(shí)為稅收收入，可納入稅收管理，即實(shí)行“費(fèi)改稅”；小部分屬于費(fèi)的項目，仍維持收費(fèi)，納入預(yù)算內(nèi)或預(yù)算外管理；至于國有資產(chǎn)有償使用收入等其他政府非稅收入，按規(guī)定上繳國庫或存財政專戶。當(dāng)然，各種亂收費(fèi)、亂集資、亂罰款，則在改革中予以廢止。通過清理整頓，實(shí)施分類改革，采取不同的處理方式，使之“分流歸位”。

（三）建立和完善規(guī)范化的非稅收入征收和管理體系。

1.強(qiáng)化部門預(yù)算，編制綜合預(yù)算，將非稅收入逐步納入預(yù)算管理。非稅收入屬于政府財政性資金，必須按照綜合財政預(yù)算的要求，把非稅收入形成的可用財力納入統(tǒng)一的政府預(yù)算體系，實(shí)行真正意義上的綜合預(yù)算。

2.繼續(xù)深化“收支兩條線”改革。當(dāng)前，一是要按照“收支兩條線”要求，將非稅收入納入國庫集中支付和政府采購體系。二是完善賬戶管理，清理和規(guī)范預(yù)算單位的銀行賬戶，取消各征收單位以各種形式設(shè)立的收入過渡戶，確保各項預(yù)算外資金及時足額上繳財政，以防轉(zhuǎn)移、截留預(yù)算外資金、“小金庫”和“賬外賬”等問題的發(fā)生。三是實(shí)行收支脫鉤。要解決非稅收入管理中存在的深層次問題，其核心是深化“收支兩條線”管理，實(shí)行收支脫鉤。即：執(zhí)收、執(zhí)罰部門收取的非稅收入全額上繳財政，列為財政預(yù)算收入；取消比例返還，不再實(shí)行收支掛鉤；單位履行職能所需支出通過編制部門預(yù)算由財政予以解決；切斷部門組織收入與自身利益的關(guān)系，從體制上解決非稅收入管理中存在的深層次問題。

3.擴(kuò)大和完善非稅收入銀行代收。對行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、固有資產(chǎn)有償使用收入實(shí)行“收繳分離”；對罰款實(shí)行“罰繳分離”，款項由代收銀行直接上繳財政。

4.嚴(yán)格非稅收入票據(jù)管理。加強(qiáng)票據(jù)管理總的原則是要做到統(tǒng)一領(lǐng)發(fā)，統(tǒng)一使用，統(tǒng)一僅節(jié)，統(tǒng)一核銷和統(tǒng)一監(jiān)督。目前在不少地方改革中出現(xiàn)的統(tǒng)一的“非稅收入一般繳款書”是一種很好的模式，值得借鑒。從實(shí)際運(yùn)行看，效果較好。

5.建立和完善非稅收入征繳管理信息系統(tǒng)。開發(fā)非稅收入管理軟件，用科學(xué)的管理手段實(shí)現(xiàn)非稅收入從票據(jù)領(lǐng)購到自動核銷、單位開票到自動入賬、銀行代收到傳送信息、財政處埋信息到分類管理等環(huán)節(jié)的一系列工作的計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)化管理。實(shí)現(xiàn)財政與銀行、財政與執(zhí)收執(zhí)罰單位、財政內(nèi)部和財政部門上下級之間的計算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，全面監(jiān)控非稅收入的收繳情況，提高工作效率和管理質(zhì)量。

6.建立嚴(yán)格的法律體系。盡快結(jié)束非稅收入征收管理無法可依的局面，加快非稅收入管理法律體系建設(shè)步伐，加強(qiáng)政府非稅收入管理相關(guān)問題的研究和制度建設(shè)，加強(qiáng)對政府財力的全面法律約束。

7.建立專門的收費(fèi)監(jiān)督部門。該部門不受同級政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，而直接向同級人民代表大會或上一級政府部門負(fù)責(zé)。將政府收費(fèi)置于人民代表大會的監(jiān)督之下，不允許有不受監(jiān)督、游離于預(yù)算之外的政府收支。在具體操作上可實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制原則。

（作者單位：貴溪市審計局）