新形勢下我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題再研究

摘要：文章從健全農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，協(xié)調(diào)建立統(tǒng)一機制，以保障國家發(fā)展的戰(zhàn)略眼光，重視和加強城鄉(xiāng)土地市場平等化，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)明晰化，加強中央對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的宏觀有效管理的角度，分析了如何迅捷解決目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的混沌局面。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán) 土地流轉(zhuǎn)制度 土地管理法律 市場機制

中圖分類號：F321.1

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2011)03-076-03

一、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的意義

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是對土地戶均分配所造成的分散化、零碎化等現(xiàn)象的突破，也是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)機械化和先進技術(shù)應(yīng)用的基礎(chǔ)條件。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改變了，農(nóng)村土地“得不償失”的現(xiàn)狀。首先，農(nóng)村土地價值在市場自由交易中實現(xiàn)了增值，在土地增值的帶動下，農(nóng)民基于土地的收益也隨之增加。其次，農(nóng)民在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去后，可以向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移或者進城務(wù)工，既可以參與工業(yè)化、城市化進程，也可以得到土地收益之外的第二筆收益，使增加農(nóng)民收入真正落到了實處。

二、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

(一)現(xiàn)有的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度和流轉(zhuǎn)模式

我國現(xiàn)行土地管理制度是城鄉(xiāng)土地制度雙軌制。制度設(shè)計上將城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元分治，形成了兩種農(nóng)用地轉(zhuǎn)用形式。第一種形式是既改變土地用途，又改變土地所有權(quán)性質(zhì)，集體土地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，即土地征收，這是我國目前農(nóng)地轉(zhuǎn)用的主要途徑。第二種形式是只改變土地用途，不改變所有權(quán)性質(zhì)，包括農(nóng)村集體組織內(nèi)部依法轉(zhuǎn)用和農(nóng)用地非法轉(zhuǎn)用兩種情況?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，只要涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，就應(yīng)當辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。隨著建設(shè)用地需求的不斷增長，一些地方政府、村集體組織和個人繞過現(xiàn)行法律限制，非法將農(nóng)用地入市的現(xiàn)象日益盛行，而且短期內(nèi)可能無法逆轉(zhuǎn)。農(nóng)地轉(zhuǎn)用中的地籍管理不規(guī)范，交易秩序混亂、地方政府違規(guī)征地、農(nóng)地非法人市以及城市土地利用集約化程度偏低、城市用地“攤大餅”式外延擴張等，嚴重地威脅著耕地保護政策的實施，更影響著社會的可持續(xù)發(fā)展。

目前，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的模式，主要有土地互換、出租、人股、宅基地換住房、承包地換社保、“股份+合作”等。

(二)我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的特點

1 流轉(zhuǎn)速度加快，漸具規(guī)模。自1998年土地二輪承包以來，我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)速度呈逐年遞增之勢，流轉(zhuǎn)的土地而積不斷擴大，所涉農(nóng)戶不斷增多。

2 流轉(zhuǎn)類型多樣，比例不均。按照不同的標準，將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為分為各種不同的類型。一以流轉(zhuǎn)主體為標準，可分農(nóng)戶與村委會之問的流轉(zhuǎn)和農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)。其中以農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)為主，流轉(zhuǎn)面積約占總流轉(zhuǎn)面積的90％。二以流轉(zhuǎn)對象為標準，可為責任田承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、機動田承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和三荒地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。其中以責任田承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為主，約占總流轉(zhuǎn)面積的96％。三以流轉(zhuǎn)方式為標準，可分為轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、投股或參與股份合作等其他方式流轉(zhuǎn)。其中以轉(zhuǎn)包為主，約占總流轉(zhuǎn)面積的70％以上。轉(zhuǎn)包中又以外出打工或經(jīng)商農(nóng)戶，將土地轉(zhuǎn)包給親友或本村其他農(nóng)戶居多。此外，還有農(nóng)戶將土地轉(zhuǎn)包給種植、養(yǎng)殖大戶以及集體向農(nóng)戶反租轉(zhuǎn)包等形式。四以流轉(zhuǎn)是否簽訂協(xié)議為標準，可分為協(xié)議流轉(zhuǎn)和無協(xié)議流轉(zhuǎn)。其中協(xié)議流轉(zhuǎn)農(nóng)戶略占優(yōu)勢，占總流轉(zhuǎn)農(nóng)戶數(shù)的65％左右。五以流轉(zhuǎn)是否有償為標準，可分為有償流轉(zhuǎn)和無償流轉(zhuǎn)。其中以無償流轉(zhuǎn)為主，約占總流轉(zhuǎn)戶的60％以上。六以流轉(zhuǎn)是否履行報批準、備案或辦理土地使用權(quán)證書變更登記程序為標準，可分為批準流轉(zhuǎn)、備案流轉(zhuǎn)、登記流轉(zhuǎn)和自行流轉(zhuǎn)。其中以自行流轉(zhuǎn)為主，占總流轉(zhuǎn)面積的95％。

3 流轉(zhuǎn)行為欠規(guī)范，缺少管理。流轉(zhuǎn)行為嚴重不規(guī)范，表現(xiàn)為自行流轉(zhuǎn)多，報批準、報備案的少，申請變更登記的更少；口頭協(xié)議多，書而協(xié)議少；約定不明的多，約定明確的少；書面協(xié)議內(nèi)容不規(guī)范的多，規(guī)范的少等。

4 部分耕地被非農(nóng)業(yè)化，有少量的非法流轉(zhuǎn)行為存在。有的耕地被轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途，主要用于招商引資、工業(yè)園區(qū)、小城鎮(zhèn)等項目建設(shè)。這些建設(shè)用地絕大多數(shù)履行了批準手續(xù)，也有一小部分沒有被批準。部分鎮(zhèn)為了完成工業(yè)發(fā)展等任務(wù)，以鎮(zhèn)政府或用地單位名義，采取向農(nóng)戶租賃的方式，將土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)到自已名下，用于非農(nóng)建設(shè)。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律現(xiàn)狀

1 法律限制農(nóng)民集體所有的土地流轉(zhuǎn)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?，F(xiàn)行《土地管理法》和《物權(quán)法》不僅限制土地在不同權(quán)利人之間進行流轉(zhuǎn)，也限制農(nóng)用土地向非農(nóng)用土地進行用途的轉(zhuǎn)變

2 法律禁止土地使用權(quán)自行入市，土地流轉(zhuǎn)的唯一合法途徑是土地征收制度?！稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā窙]有賦予農(nóng)村集體土地所有權(quán)人將其土地白行進入一級市場的權(quán)利。土地轉(zhuǎn)為城市用地、只能經(jīng)由上地征收作為其唯一的合法途徑。政府完全壟斷了土地的一級市場。

3 土地征收補償標準僅按照被征收上地的原用途價值確定。按照我國現(xiàn)行法律規(guī)定，土地征收的補償標準是按照被征收土地的原有用途確定其價值并給予農(nóng)民補償?shù)模刹豢紤]土地被征收后的增值收益，也不區(qū)分經(jīng)營性用地或非經(jīng)營性用地，均采此標準給予補償，將農(nóng)民完全排除在上地被征收后產(chǎn)生的級差收益的分配之外。

四、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

(一)土地產(chǎn)權(quán)不清晰給土地流轉(zhuǎn)帶來矛盾

1 所有權(quán)界定不明晰。農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體經(jīng)濟組織，但究竟屬于哪一級集體經(jīng)濟組織，是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村還是村民小組并不清楚。由于“三級所有”的歷史原因，也由于行政區(qū)域的變更，造成所有權(quán)界定不清楚。

2土地使用權(quán)界定不明晰。大部分地區(qū)的農(nóng)村土地進行過多次小調(diào)整及不同程度的大調(diào)整，調(diào)整的實質(zhì)是調(diào)整土地使用權(quán)，這與農(nóng)民土地使用權(quán)穩(wěn)定的期望是不相符的。

3 處置權(quán)界定不明晰。由于所有權(quán)界定的不清楚，必然導致土地處置權(quán)的混亂。其結(jié)果：同家就可以憑借行政力量從集體經(jīng)濟組織中取得對農(nóng)地的使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，很容易直接侵害集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的土地權(quán)益；鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和村委會不正確地使用土地處置權(quán)，侵害農(nóng)民的使用權(quán)；擁有土地使用權(quán)的農(nóng)民沒有或擁有很小的土地處置權(quán)，基本不能主動地處置土地。

(二)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場機制不完善

1 土地價格被扭曲，價值無法實現(xiàn)。當前農(nóng)利土地尚未開展定級估價工作，缺乏科學合理的土地價格體系。這樣，在土地流轉(zhuǎn)中嚴重侵蝕了農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的社會平均利潤。農(nóng)戶之間相互流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)，其價格也未能科學確定，大多數(shù)偏低，有的甚至出現(xiàn)補償和倒掛的現(xiàn)象，集體經(jīng)濟組織和原承包者對土地的投入都無法得到相應(yīng)的補償。

2 土地交易的市場中介組織匱乏，絕大多數(shù)地區(qū)，這一角色由政府充當。土地流轉(zhuǎn)的運作程序相對復(fù)雜，涉及到多個產(chǎn)權(quán)主體(所有者、經(jīng)營者和使用者)的經(jīng)濟利益，這就要求有完善的中介服務(wù)機構(gòu)為之服務(wù)。當前我國部分地區(qū)雖已出現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織，但絕大部分地區(qū)的土地資產(chǎn)價值評估等中介服務(wù)工作由政府完成。土地使用權(quán)在農(nóng)戶之間的相互流轉(zhuǎn)，在大多數(shù)情況下是集體經(jīng)濟組織充當中介機構(gòu)，從而使這種中介服務(wù)失去應(yīng)有的效率和媒介功能，影響了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的公平性，制約著土地使用權(quán)配置市場化的進程。

(三)農(nóng)村土地制度供給不足且結(jié)構(gòu)不合理

我國現(xiàn)行土地制度已表現(xiàn)出明顯的制度供給不足。一是農(nóng)村土地所有權(quán)制度供給不足。我國憲法雖明確規(guī)定了農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體組織所有，在此規(guī)定下，現(xiàn)實的“集體所有”大多數(shù)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組所有，農(nóng)民只是具有土地的經(jīng)營權(quán)而無所有權(quán)，即使是作為土地所有者的集體對土地除了在農(nóng)戶之間進行調(diào)整一類的分配權(quán)力之外，也并不擁有法律賦予所有權(quán)的全部權(quán)力。實際上，在我國中央政府代表全社會掌握最高的、宏觀的農(nóng)地支配權(quán)，造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛置或缺位。我國已經(jīng)初步建立起社會主義市場經(jīng)濟體制框架，與此相適應(yīng)，我國的農(nóng)村土地所有權(quán)制度應(yīng)明確確定農(nóng)地主體。二是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度供給不足。家庭承包制度雖然實現(xiàn)了土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，農(nóng)戶擁有了承包經(jīng)營權(quán)，但農(nóng)戶的權(quán)利并不是充分和完備的，我國農(nóng)民在土地的所有權(quán)上，只有占有權(quán)和使用權(quán)，而沒有處置權(quán)和收益權(quán)。三是農(nóng)村土地承包制度供給不足。中央一直致力于依法保護農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，但在實踐中，家庭承包制基本采取按人平均承包土地的辦法，以保障農(nóng)民平等的經(jīng)濟權(quán)利，不少地方不得不采取“三年小調(diào)整”、“五年大調(diào)整”的辦法，不斷重新分配承包地，這使穩(wěn)定土地承包成為一句空話。土地承包權(quán)的不穩(wěn)定直接導致土地所有權(quán)不確定性增加，在一定程度上阻礙了農(nóng)民對土地的預(yù)期和長期投資。

我國農(nóng)村土地制度除了供給不足以外，另外一個突出的問題是制度結(jié)構(gòu)不合理。一是農(nóng)村用地保護制度缺乏，二是農(nóng)地市場制度發(fā)育不良，三是農(nóng)地金融制度尚待時日，四是農(nóng)民社會保障制度缺乏。

(四)現(xiàn)行立法規(guī)定和國家利用土地征收制度壟斷農(nóng)村土地入市的做法存在著許多法律問題

1 禁止農(nóng)村土地直接流轉(zhuǎn)，使集體土地所有權(quán)與國有土地所有權(quán)處于不平等保護狀態(tài)。集體所有權(quán)和國家所有權(quán)是兩種不同的所有權(quán)，法律地位理應(yīng)平等，民法也當予以一體平等保護。然而，現(xiàn)行法律限制或禁止農(nóng)村集體所有的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，卻違反了所有合法財產(chǎn)一體平等保護的民法精神，也使得集體土地所有權(quán)的處分權(quán)能沒有得以顯現(xiàn)，更剝奪了農(nóng)民在土地上的進一步發(fā)展權(quán)。

2 土地征收中“公共利益”的判斷標準不明確，造成了土地征收權(quán)力的濫用?！稇椃ā冯m然賦予政府征收土地的權(quán)力，但是沒有對何謂公共利益予以界定，對該權(quán)力的行使也未明確規(guī)定其范圍、方式、界限和程序?！锻恋毓芾矸ā?、《物權(quán)法》也均未能對公共利益進行明確界定，使政府土地征收權(quán)力的濫用不僅成為可能，而且成為普遍的現(xiàn)實。

3 土地征收補償制度不合理，剝奪了集體和農(nóng)民在土地上的合法權(quán)益。我國現(xiàn)行的征地制度的補償標準采取的是產(chǎn)值補償標準，一畝耕地在南海省市的大部分地區(qū)一般只有3-5萬元左右的征地補償費(包括土地補償費、青苗補償費及勞動力安置補助費)到村集體手中(個別地區(qū)補償較高或接近市價除外)，而真正到農(nóng)民個人手中的，一般只有1萬元左右，標準遠遠低于該土地的市場價格。若是鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，每畝征地補償費只有5000-8000元。這一基本征地補償政策完全不反映土地的實際價值，其結(jié)果是不僅犧牲了農(nóng)村集體和農(nóng)民在土地上的當期農(nóng)業(yè)收益，而且剝奪了農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)，甚至未來生存的保障。

(五)城鄉(xiāng)二元土地管理制度造成農(nóng)村建設(shè)用地和國有土地身份不平等

城鄉(xiāng)二元的土地管理制度從某利，程度上加速了地方政府和農(nóng)村基層組織對土地的“掠奪性”開發(fā)。農(nóng)村建設(shè)用地和城市建設(shè)用地權(quán)利的不平等突出表現(xiàn)在城市國有建設(shè)用地具備完整的資產(chǎn)性功能，可以進行抵押、融資；而農(nóng)村建設(shè)用地從某種程度上僅具有使用功能，而不具有資產(chǎn)功能。正是基于這種產(chǎn)權(quán)權(quán)能設(shè)置的不對稱，形成了“兩種產(chǎn)權(quán)，兩個市場”，城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場不統(tǒng)一，同地不同價。這種狀況不利于土地資源的集約使用和優(yōu)化配置。

五、對我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度化建設(shè)的建議

(一)明晰農(nóng)村土地中經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)與承包權(quán)的界定

1 明晰產(chǎn)權(quán)，有利于發(fā)揮其“激勵一約束”功能，提高土地流轉(zhuǎn)運行的效率。在我同人地關(guān)系緊張，用地程度高的情況下，建立明晰的產(chǎn)權(quán)是一項十分重要而又艱巨的任務(wù)。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的模糊，使得農(nóng)戶還始終面臨著土地財產(chǎn)歸屬的不確定性的風險，因此，地權(quán)的模糊會降低農(nóng)戶對土地中長期投資的積極性，不利于土地資源質(zhì)量的改善。

2 明晰產(chǎn)權(quán)，有利于發(fā)揮其“投入—產(chǎn)出”功能，加強土地流轉(zhuǎn)中資源的優(yōu)化配置。將承包權(quán)與使用權(quán)的權(quán)利界定明晰化，農(nóng)戶就可以按合約流轉(zhuǎn)自己的土地，安心外出打工。這樣，既穩(wěn)定了承包權(quán)，又放活了他對土地的使用權(quán)，使得土地資源達到最優(yōu)化的配置。

3 明晰產(chǎn)權(quán)，有利于發(fā)揮其“外部性—內(nèi)在化”功能，推動土地流轉(zhuǎn)的有序運行。當前土地流轉(zhuǎn)中實行的土地、勞動力人股的股份合作制，是在堅持土地集體所有制的基本前提下，將集體土地所有的占有權(quán)、使用權(quán)、受益權(quán)和處置權(quán)進一步分工。集體只保留部分收益權(quán)和最終處置權(quán)，土地的占有權(quán)(經(jīng)營權(quán))和收益權(quán)則分為兩部分，將土地資產(chǎn)股權(quán)明晰化；另一方面，通過獲得勞力股份制的形式體現(xiàn)了勞動力所有權(quán)的報酬，承認勞動和資本等要素一起參與對剩余價值的分割。這種勞資產(chǎn)權(quán)的明晰化，既有利于農(nóng)戶關(guān)心社區(qū)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，有利于社區(qū)形成自我發(fā)展、自我積累、自我調(diào)節(jié)的良好機制，又有利于激發(fā)成員提高勞動的強度和質(zhì)量。明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸屬，關(guān)鍵在于對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有權(quán)主體規(guī)范化，賦予集體土地排他性權(quán)能，尤其是不受政府和各種經(jīng)濟組織干預(yù)的所有權(quán)，從而有效保護集體土地權(quán)益。同時，應(yīng)賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)性質(zhì)，增強農(nóng)戶自身保護的能力。對農(nóng)民集體土地所有權(quán)和國家土地所有權(quán)實行平等保護，享有相同的出讓、抵押、轉(zhuǎn)讓、出租等權(quán)利。

(二)建立流轉(zhuǎn)的市場中介服務(wù)體系

當前，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場正在逐步發(fā)育，迫切要求強化農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場中介組織的地位和作用，形成自上而下、網(wǎng)絡(luò)狀、多功能的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)體系，讓市場中介組織成為農(nóng)地市場流轉(zhuǎn)的有力推動者。具體來講應(yīng)該建立以下幾個方面中介服務(wù)環(huán)節(jié)：一是土地投資經(jīng)營公司。專門從事進入市場的農(nóng)地交易活動。二是土地評估事務(wù)所。通過事務(wù)所評估，賦予土地使用權(quán)一定的價值，為土地交易提供合理的數(shù)量界限。三是土地銀行或土地融資公司。從事土地抵押業(yè)務(wù)或土地儲蓄業(yè)務(wù)，對放棄土地使用的農(nóng)民給予低息或無息貸款，以便從事二三產(chǎn)業(yè)。四是土地保險公司。從事對土地投資、經(jīng)營業(yè)務(wù)的保險活動，同時也給出讓土地使用權(quán)的農(nóng)民提供新職業(yè)的培訓、養(yǎng)老金，它還可以通過收受逾期抵押土地并將其出租、轉(zhuǎn)變等活動。六是土地租賃公司，專門從事收購那些經(jīng)營能力凋萎者的土地，轉(zhuǎn)租或轉(zhuǎn)賣給那些經(jīng)營能力旺盛者，通過這種活動來促進土地的有效流轉(zhuǎn)和集中。七是土地證券公司。專門從事土地使用權(quán)交易的場所，這種公司也可與土地經(jīng)營公司經(jīng)營(實物)合并在一起。

(三)強化行政管理，實行政策調(diào)控

1 強化行政管理。針對當前存在的問題，在使用土地上應(yīng)采取三個優(yōu)先的原則加以引導。一是除法律規(guī)定必須使用國有土地的以外，其它建沒項目優(yōu)先使用集體存量建設(shè)用地，限制對集體建沒用地的征用，盡可能保留農(nóng)民生產(chǎn)、生活的基本要素。二是集體存量建設(shè)用地有償使用方式上，優(yōu)先采用租賃、入股、聯(lián)營等方式，保證農(nóng)民獲得長期的土地收益。三是以鎮(zhèn)域成立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)及公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)綜合服務(wù)有限公司，優(yōu)先向該公司提供集體存量建沒用地，建設(shè)成果確保自給保障的前提下(本鎮(zhèn)域的農(nóng)民安置)，嚴格執(zhí)行農(nóng)村居民一戶一宅，該優(yōu)惠政策只能享受一次，讓富裕的標準廠房或公寓或住房出租經(jīng)營(除必須轉(zhuǎn)國有出讓外，其它嚴格限制，不得一次性買賣)，為集體經(jīng)濟組織開辟增收門路，為失地農(nóng)民建立長期生活保障，也是“留房留地安置”融為一體的又一普惠模式。

2 實行政策調(diào)控。集體存量建設(shè)用地的權(quán)能在符合相關(guān)規(guī)劃的前提下，應(yīng)與國有土地所有權(quán)能一視同仁，不得厚此薄彼。要鼓勵企事業(yè)單位使用集體存量建設(shè)用地，并不斷地提高用地單位對集體建設(shè)用地的認可程度。具體而言，集體存量建設(shè)用地應(yīng)進入同一市場，服從規(guī)劃、稅收的調(diào)控和建設(shè)用地年度計劃的約束。

(四)構(gòu)建農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的法律空間

1 在法律方面的空間。我國《憲法》《土地管理法》《物權(quán)法》的有關(guān)規(guī)定對農(nóng)村土地使用權(quán)的禁止流轉(zhuǎn)不是絕對的，而且流轉(zhuǎn)的口子并沒有完全封死，法律并術(shù)完全否定土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。對以土地使用權(quán)聯(lián)營、作價入股或在破產(chǎn)、兼并等情況下，是允許進行流轉(zhuǎn)的，只不過對流轉(zhuǎn)的對象、條件、范圍和方式等有所限制。可見，構(gòu)建土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度正是適應(yīng)現(xiàn)實的需要，是對現(xiàn)行相關(guān)的法律的發(fā)展和完善，有利于促進土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)由無序到有序，由隱形市場到有形市場的發(fā)展。

2 在國家政策方面的空間。中共中央[1997]第11號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》、中共中央[2003]第3號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》、國務(wù)院[2004]第28號文件《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的規(guī)定》、國土資源部[2006]第52號文件《關(guān)于堅持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》等有關(guān)文件規(guī)定，將土地使用權(quán)的主體擴大到本集體以外的單位和個人，為允許存量土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)明確了方向，為農(nóng)地入市預(yù)留了空間，也可以看作是為土地使用權(quán)合法流轉(zhuǎn)進行鋪墊，從這些政策規(guī)定可以看出，國家為農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法控制的逐步松綁和開口子，指引了前進的方向。

3 在法律上明確土地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性。笫一、應(yīng)該從法律上確認土地使用權(quán)作為用益物權(quán)的性質(zhì)，確認其流轉(zhuǎn)的合法性，也唯有此，上地使用權(quán)人才有權(quán)通過獨立處分自己的使用權(quán)來滿足其經(jīng)營和消費需要，才可以在法定范圍內(nèi)以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、聯(lián)營、作價入股等方式流轉(zhuǎn)使用權(quán)。在承認農(nóng)村土地集體所有的基本前提下，實行土地所有權(quán)和使用權(quán)分離，允許土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，進一步增加土地的價值，實現(xiàn)集體和農(nóng)民土地財產(chǎn)上的利益財產(chǎn)的可讓渡性及財產(chǎn)的流動性是財產(chǎn)的重要特征，其意義在于實現(xiàn)量產(chǎn)的價值最大化和資源的有效配置。而流轉(zhuǎn)權(quán)是處分權(quán)的體現(xiàn)，是產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)的核心內(nèi)容。土地作為重要的生產(chǎn)資料和財產(chǎn)表現(xiàn)形式，法律應(yīng)當規(guī)定在符合土地利用規(guī)劃、土地用途管制原則的前提下賦予其流通性，通過盤活土地財產(chǎn)，實現(xiàn)土地價值的最大化并更加有效地利用土地資源，讓集體和農(nóng)民通過土地財產(chǎn)的流轉(zhuǎn)實現(xiàn)其利益。為此，《物權(quán)法》應(yīng)當對非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)作出明確的規(guī)定，在維護集體土地所有權(quán)前提下，允許使用權(quán)從所有權(quán)中分離出來。同時要修改《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《民法通則》等法律中限制集非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條款，使得合法的流轉(zhuǎn)不限于入股、聯(lián)營或因破產(chǎn)、兼并等情形，以解決法律和現(xiàn)實的沖突，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。允許土地使用權(quán)直接流轉(zhuǎn)，使集體和農(nóng)民成為土地市場的真正權(quán)利主體，并實現(xiàn)集體土地所有權(quán)與國有土地所有權(quán)的平等保護。允許土地直接入市，意味著作為獨立的權(quán)利主體的農(nóng)村集體有權(quán)利支配屬于自己的財產(chǎn)，并將土地發(fā)展權(quán)交還給農(nóng)村集體，使集體土地所有權(quán)趨于完整，而不至集體土地所有權(quán)中的處分權(quán)處于缺失或被極大限制的狀態(tài)，而處分權(quán)向來是所有權(quán)內(nèi)容的核心和根本標志也使農(nóng)村集體所有權(quán)的權(quán)利行使代表有資格與土地的需求者直接協(xié)商土地流轉(zhuǎn)的費用以及土地的用途，真正成為土地市場的權(quán)利主體。同時，使作為與國家土地所有權(quán)相互獨立、平行的集體土地所有權(quán)，真正獲得與前者在民事法律地位上完個平等的法律保護，實現(xiàn)與國有建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)權(quán)能的對等，而產(chǎn)權(quán)權(quán)能的對等是破除城鄉(xiāng)土地市場二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。

第二、改革土地征收制度，嚴格限定“公共利益”的范圍，確保農(nóng)民在土地上的合法財產(chǎn)權(quán)益不受公權(quán)力的侵犯。土地征收是國家公權(quán)力限制或剝奪私權(quán)的行為，“公共利益”是其合法性與正當性的基礎(chǔ)，其范圍決定著公權(quán)力剝奪私權(quán)的界限為此，立法應(yīng)當采取列舉加慨括規(guī)定的方式予以限制性規(guī)定，同時也應(yīng)賦予司法機關(guān)最終的自由裁量權(quán)、嚴格實施占地用途管制，禁止農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)用于商品房開發(fā)。只有這樣，才有可能“嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，縮小征地范圍”。并應(yīng)當借鑒國外有關(guān)立法經(jīng)驗確定正當程序原則，完善土地征收決策程序、補償程序和救濟程序。

第三，提高土地征收的補償標準，為集體和農(nóng)民提供與被征收上地市場價值相適應(yīng)的對價土地征收是國家行使土地征收權(quán)對集體土地財產(chǎn)權(quán)的強制性轉(zhuǎn)移或剝奪，是對社會整體利益與土地所有者、使用者之局部利益或個體利益做出的重新調(diào)整。因此必須通過對被征地者的補償和安置來協(xié)調(diào)公權(quán)力與私權(quán)利的矛盾，維護被征地人的合法權(quán)益。按照市場價格給予被征收對象經(jīng)濟補償是市場經(jīng)濟國家的普遍做法。為此，我國立法應(yīng)改變現(xiàn)行不適宜的征地補償標準和征地補償費的計算方法，提高征地補償標準，不僅要考慮土地的農(nóng)用價值，還須考慮土地用途轉(zhuǎn)變后土地的增值，為集體和農(nóng)民提供與該土地市場價值相適應(yīng)的合理的對價。同時還必須考慮土地對于農(nóng)民所承擔的禮會保障功能，通過完善補償機制為失地農(nóng)民的生活提供長期的社會保障。此外，應(yīng)建立合理的征地補償費的分配，管理和通用制度，加快建立和完善征地補償安置爭議的協(xié)調(diào)和裁決機制，以維護被征地農(nóng)民和用地者的合法權(quán)益。

(五)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略思維下實行國有土地和農(nóng)村建設(shè)用地同權(quán)、同價

黨的十七屆三中全會在農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方面已經(jīng)取得了巨大的制度突破，決議提出：逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建沒用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。在同權(quán)同價的市場交易規(guī)則下，作為工業(yè)開發(fā)的農(nóng)村建設(shè)用地的土地使用成本今后將顯著提高，這有利于我國的工業(yè)企業(yè)擺脫低價競爭模式，轉(zhuǎn)變經(jīng)營模式，走創(chuàng)新性道路。同時，城市國有土地和農(nóng)村土地的同權(quán)同價，有助于農(nóng)村建設(shè)用地土地功能的拓展，通過建立以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中土地使用權(quán)交易功能和資產(chǎn)抵押功能為核心的土地資本制度，形成農(nóng)民集體土地和國有土地相同的上地市場環(huán)境，最終形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素流動機制。

六、結(jié)束語

現(xiàn)階段，土地依然是與我國農(nóng)民血脈相連的基本生產(chǎn)資料，任何形式的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)都應(yīng)遵循“依法、自愿、有償”的原則，目前約束農(nóng)村上地流轉(zhuǎn)公平與效率的因素有以下三個方面：

1 制度與法律方面：農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要制度根源，要改革農(nóng)村土地制度，建立健全土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)。完善立法，百姓心安；嚴格執(zhí)法，百姓心安；同時建立舉報監(jiān)督和控告機制，增強百姓對政府的信賴?！耙婪ā闭归_工作，百姓才能“自愿”流轉(zhuǎn)的考慮前提，建立農(nóng)村土地使用權(quán)長期化、物權(quán)化、市場化的制度保障基礎(chǔ)促使農(nóng)民“有償”利益得到保障。在這個過程中，重點是三方面：重新構(gòu)成農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)；增強土地系統(tǒng)經(jīng)營權(quán)的商品性；建立完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)立法。國家、集體和農(nóng)民在農(nóng)村土地收益分配關(guān)系上將會逐步出現(xiàn)可喜的變化，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)體系將日益豐富和完善。

2 市場建設(shè)方面：現(xiàn)階段農(nóng)村土地的社會保障功能凸現(xiàn)，土地承包經(jīng)營權(quán)的商品屬性不強，導致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場缺乏供應(yīng)，而農(nóng)業(yè)效益低下也導致市場需求不足，交易中影響供應(yīng)主體農(nóng)戶的利益因素主要是外溢性利益和土地的其他承包權(quán)益，而不是交易的價格，這是微觀因素。在宏觀方面，中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型決定了市場化改革毫無疑問要經(jīng)歷一個過程，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場存在嚴重分割現(xiàn)象和市場秩序混亂，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場機制不健全，中介服務(wù)組織建設(shè)明顯不足。因而，必須通過完善農(nóng)村上地流轉(zhuǎn)的市場機制，培養(yǎng)中介服務(wù)組織，制定措施，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)秩序，這個環(huán)節(jié)再難也須增強。

3 社會經(jīng)濟環(huán)境方面：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一種特殊的經(jīng)濟現(xiàn)象，這種現(xiàn)象是與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化相伴而生的，相互之間存在著必然的緊密關(guān)聯(lián)。農(nóng)利土地流轉(zhuǎn)必須有環(huán)境驅(qū)動力，而工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的廣度和深度，恰恰是這種環(huán)境驅(qū)動力，消除存在于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)間的阻滯因素，必須改革相關(guān)配套制度。除基本的養(yǎng)老醫(yī)療等保障外，加大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的金融和財政制度改革，培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化體系，增加對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的帶動作用，增強工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的效益水平，促進農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移也是一種必然選擇。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)歷史資料和省、市、縣比較資料很難搜集，橫向的比較資料和縱向的長時間跨度的歷史資制分析也難以短期進行，只能從省際之間客觀資料加上對山西省范圍內(nèi)近十年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的部分試點市縣。掌握到的資料結(jié)合國家三十年米特別是近十年來政策制度的演變進行客觀理性的剖析研究。因此，本文存在著一定的局限性。隨著今后相關(guān)資料的積累和調(diào)研的深入，我們會對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題進行更深入的剖析，以期對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的發(fā)展趨勢有個更準確和更清晰的預(yù)測判斷。