公共租賃房建設中應用BOT模式的可行性探討

摘要：針對我國公共租賃房建設資金短缺的問題，提出了將BOT模式引入公共租賃房建設的構想；并對其可行性進行了詳細探討。這種融資模式能夠吸引更多民間部門參與公共租賃住房項目的建設，提高社會資金的使用效率，為解決公共租賃住房建設的融資難題提供了途徑和可能。

關鍵詞：項目融資 BOT 公租房 可行性

中圖分類號：F280

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2011)03-056-02

一、引言

在十一屆全國人大二次會議(2009年3月5日)上，國務院總理溫家寶在政府工作報告中首次明確提出：積極發展公共租賃住房。2010年12月，在中央經濟會議上，再次明確提出“大力發展公共租賃住房”。根據土建部的計劃，2011年將開工建設各類保障房1000萬套；與2010年的580萬套相比，主要多出來的是公租房。由此可見，黨中央、國務院對解決中低收入群體的住房問題非常重視，希望通過大力發展公共租賃住房加快解決中低收入群體的住房問題。發展公共租賃住房首先必須解決好資金問題；由于公共租賃住房的投資規模大，在目前各地政府財力有限的情況下依靠政府的投資是無法滿足實際需要的。為此，國務院于2010年5月下發《關于鼓勵和引導民問投資健康發展的若干意見》，明確提出：支持和引導民間資本投資建設公共租賃住房等政策性住房，享受相應的政策性住房建設政策，這個政策的出臺為民間資本參與公共租賃房建設奠定了制度基礎。

二、BOT模式簡介

BOT是英文Build—Operate—Transfer的縮寫，通常直譯為“建設—經營—轉讓”。BOT模式自1984年土耳其首相Turgaxt Ozal首次成功應用于土耳其公共基礎設施的私有化過程中后，引起世界各國尤其是發展中國家的廣泛關注和應用。根據清華大學王守清、柯永建在《特許經營項目融資(BOT、PFl和PPP)》一書對BOT的定義，BOT是指政府(主要是省市級以上)通過特許權協議，授權外商或私營商進行項目(主要是基礎設施和自然資源開發)的融資、設計、建造、經營和維護，在規定的特許期(通常是10-30年)內向該項目的使用者收費，由此回收項目的投資、經營和維護等成本，并獲得合理的回報，特許期滿后將項目移交給政府部門。

三、BOT模式在公共租賃住房建設中應用的可行性分析

1 地方政府在公租房建設中面臨的主要困難。發展公共租賃房的核心問題之一就是如何解決資金籌集問題。以全國的保障性住房計劃為例，“十二五”期間保障性住房的資金缺口非常大，五年的資金需求總量為38808億元，資金缺口高達27887億元(表1)。若按照北京標準(公租房建設比例占保障住房建設規模的60％以上)進行計算，全國公共租賃住房建設資金缺口高達16732億元以上。對各地政府而言，由于公共租賃住房的投資規模大，在目前各地政府財力有限的情況下僅靠政府的投資是無法滿足實際需要的，必須尋找新的融資渠道；否則，各地政府就會因為資金問題致使公租房的建設受阻。

2 我國民間資本在投資渠道方面面臨的主要問題。根據《2009年國民經濟和社會發展統計公報》中提供的數據：截止2009年末，全部金融機構本外幣各項存款余額61.2萬億元，比上年末增長27.7％；居民儲蓄存款余額達26.48萬億元，比上年末增長19.5％；企業存款余額達22.44萬億元，比上年末增長36.5％(表2)。上述數據充分說明，國內具有充足的民間資本。但是，根據新加坡國立大學東業研究所教授黃朝翰的研究：中國市場上流動著大量資金，但由于沒有可靠投資渠道，而買地炒房又是最賺錢的投資渠道，所以大量資金進入房市吹起了房市泡沫。中國政府應該拓寬游資投資渠道，并通過市場調節和政府調控激勵政策對投資收益提供相應保障。綜合上述意見，目前國內的民間資本存在的主要問題是需要尋找新的投資渠道。為民間資本尋找新的投資渠道，不但有利于民間資本的健康發展；還在某種程度上能促進國內房地產市場的健康發展。

3 BOT模式應用于公共租賃住房的可行性。根據上述分析，地方政府在公共租賃住房建設中需要解決的核心問題是如何籌集缺口資金；民間資本面臨的困難是當前投資渠道有限，需要尋找新的投資渠道；而BOT模式作為吸引民間資本參與公共設施建設的融資模式，這為BOT模式應用于公共租賃住房建設提供了可能性。

(1)BOT模式在公租房建設中應用的環境分析。

第一，國家鼓勵民間資本參與公共租賃房建設。2010年5月13日，國務院在中國政府網發布了《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，其第十三條指出：鼓勵民間資本參與政策性住房建設。支持和引導民間資本投資建設經濟適用住房、公共租賃住房等政策性住房，參與棚戶區改造，享受相應的政策性住房建設政策。

第二，具有良好的環境基礎。目前，我國已經出臺了《招標投標法》、《抵壓法》、《擔保法》等法律，為BOT模式穩定運行奠定了良好的法律環境基礎。此外，國務院和相關部委還出臺了一系列關于BOT項目的有關文件，如國務院《關于投資體制改革的決定》(國發[2004]20號)、對外貿易合作部《關于以BOT方式吸收外商投資有關問題的通知》等，這些為BOT模式在公共租賃住房建設中的應用奠定了良好的環境基礎。

(2)我國民間資本參與公租房BOT項目的能力分析。

第一，民營經濟已經是我國市場經濟發展的主體。它擁有明晰的產權，能夠按照“自主經營，自負盈虧”的原則開展經營活動；同時，由于它有良好的激勵機制和約束機制，所以在市場經濟條件下能自覺地按照市場情況開展相應業務活動。

第二，我國的民營經濟已經具有相當規模，完全有能力承擔公共租賃住房BOT項目的建設任務。根據全國工商聯的統計，截止2007年，注冊資本在億元以上的民營企業達5734戶；其中，前500家的戶均營業收入超過71億元，有86家超過100億元和23家超過200億元，戶均資產超過50億元，有51家超過100億元和13家超過200億元。

第三，我國已實施大量的BOT項目，民營企業對BOT模式比較熟悉并在實踐中積累了一定經驗。在1984年，廣東省沙角B電廠作為我同BOT項目的雛形開始運作并取得成功。特別是在1995年國家計委批準第一個正式BOT項目后，BOT模式在國內得到快速發展，已從公路、電力領域發展到供水、供熱、環保、公交、城市建設等領域。這些領域進行BOT模式的經驗和教訓將為公共租賃住房BOT模式提供很好的借鑒作用。

(3)民間資本以BOT模式參與公共租賃住房建設有利可圖。資本的趨利性決定了民間資本的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的項目是不能吸引民間資本投入的。雖然投資公共租賃住房項目回收周期較長，但其具有租戶需求量大、收益穩定、風險低等優點，現階段公共租賃住房政策有嚴格的申請、審核及退出管理辦法，同時政府可以給予民間投資者相應的政策扶持作為補償，從而很好地解決投資回報問題，如稅收優惠、貸款擔保、土地劃撥、配套部分商業設施等。通過實施這些政策，可以幫助民間資本實現投資公共租賃住房項目，能夠收回成本并獲得合理的回報。

(4)國外民間資本在公共住房建設中已有成功應用的案例。在德國，政府通過提供必要的補助或給予優惠政策，鼓勵開發商建設公共住房；建設完成后按照政府規定的價格出租或出售，不受市場價格的影響，從租金上看一般比市場租金低1/2或l/3。20世紀70年代后，美國支持私人機構開發廉價住房，向低收入家庭供應，并向參與廉價住房開發的私人機構提供稅費減免、貸款貼息、提供低價公有土地等優惠政策。在英國，福利住房的建設中也成功地引入私人資本參與建設管理。

通過對BOT模式應用于公共租賃住房建設的環境分析、民間資本參與公租房BOT項目的能力分析、民間資本參與公租房BOT項目的獲利性分析和國外成功的案例應用可知，從定性分析的角度BOT模式應用于公共租賃住房建設是可行的。

四、結束語

在當前我國公共租賃住房建設速度加快、規模加大、資金缺口也在逐步加大的情況下，公共租賃住房項目采用多種融資模式、促進多種資本進入是十分必要的。通過BOT模式引入民間資本建設公共租賃住房，能有效解決政府面臨的資金缺口難題，從而進一步加快公共租賃住房的建設進程，促進中低收入群體早日實現“居者有其屋”的安居夢想。