專家答村官十一問

2010年12月5日，在《村委主任》雜志社首屆全國優秀村官征文頒獎大會上，本刊顧問、國家民政部基層政權和社區建設司巡視員曹國英，本刊顧問、中國人民大學農村與農業發展學院副院長鄭風田分別作了專題講座，并回答了村官們的提問。

第一問：縣城一家醫院的院長，出生在我們村，戶口在縣城，我們想請他回村當村委主任，請問能不能選他？

曹國英：這位院長同時任兩職比較難。根據新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》（下稱《村組法》）的規定，如果他退休或離職，在村里居住一年以上，本人申請參加選舉，村民確實認為他能干事，擁護他，經村民會議或者村民代表會議同意，是可以參加選舉的，但前提是他要把精力放在村里的工作上。

總之，要堅持兩個原則，第一是村民自治和集體經濟民主管理的原則，這個村莊誰當村委主任，要經過法律認可，村民承認。第二是要盡可能地吸收人才，為村民服務，如果這個院長確實是人才，具有奉獻精神，村民又擁護他，就應該給予他參加村委會主任競選的機會。

第二問：我們村有這幾類人：原村民、出嫁姑娘和周邊村落戶來的人。原來我們規定村民落戶三年就可以享受福利待遇，結果享受的人越來越多，原村民因此有意見；我們要排除出嫁姑娘享受福利待遇，好像在法律上站不住腳，要不排除，對村里人又交待不過去。怎么解決這些矛盾？

曹國英：這個問題很尖銳，這幾年針對這個問題信訪的人也較多。在前些年農轉非比較熱的時候，有些城鄉接合部的村，外來掛戶人口很多，有一個村2/3村民是外來掛戶人口，開始說只在村里掛個戶口，不享受村集體經濟組織成員的財產權利，但一二十年后這些人又提出不能永遠當“黑戶”，要參加征地補償款的分配，與原村民發生了利益沖突。在村委會選舉的時候，原村民說不能讓掛戶人口參加選舉，如果允許，他們在人數上占絕對優勢，他們當選以后，村里原有集體資產就被所有村民平分了，使原村民吃虧。掛戶人員說我們也是村民，有戶口，憑什么不讓我們參加選舉？兩方面都在告狀。我了解到，這個村的征地補償款有數千萬元，原村民認為土地是他們祖宗留下來的，原來集體經濟組織（即生產隊）成員才有份。掛戶人口對村集體資產沒貢獻，不應該享受。還有一些富裕村，嫁出去的閨女戶口不遷走，娶來的媳婦必須落戶，村里人口越來越膨脹，參與集體經濟資產權益分割的人也就越來越多。

這個問題是我國傳統的集體經濟組織形式內在矛盾造成的。如果說在人民公社時期這種矛盾還不太突出的話，那么，在實行市場經濟體制后農村人口流動性加大的情況下，就越來越突出了。在這種經濟組織內，集體經濟權益跟著村民身份走，而這種身份的標志就是本村戶籍。當原有集體經濟組織成員失去村民身份后，就會面臨失去集體資產權益的危險。當一些人員取得村民身份后，就要求取得這種權益。這與按勞分配和按資產權分配的原則難以相容。這種矛盾本質的解決辦法是，搞集體經濟產權制度改革，即產權明晰到戶，讓集體經濟產權與村民身份分開，以后哪一家增人、減人，在村民戶里自己擁有的產權份額里消化，自行解決；外來遷入戶口的人員，可以享有村民身份，但不再理所當然地享有集體資產權益，不再吃集體產權的大鍋飯。這樣就把村民關系凈化了。這種產權制度的改革，既明晰固化了農村集體經濟產權關系，排除了永無休止的產權利益分配糾紛，也符合市場經濟的客觀規律。

鄭風田：廣東也出現這樣的事，打得不可開交，當地政府為此下了一個指導性文件，村民按文件解決問題。可以到網上看看他們的解決辦法。

第三問：農村人才太少，在外面還找不到。我們村雖然分配了3個大學生村官，但專業不對口，我們需要農業大學的畢業生。請問農村人才問題怎么解決？

鄭風田：應該筑巢引鳳。大學生為什么不愿意留在農村？長三角的富裕村，大學生都愿意留；如果村莊能給他們發展機會，他們也愿意留。北京市走的是另一條路子：送現任的村官進大學進修，我看挺好，這樣的人才用得住。

曹國英：我更加注重鄉土人才，“百步之內必有芳草”，這里有一個發現人才的問題。過去跟村莊有各種淵源的能人，包括原來本村走出去的有見識、有閱歷、身體尚好的退休干部、教師、企業經營者、退伍軍人、有技術專長的人，只要確有可以服務于村民的真才實學，本人有事業心，村民擁護，都可以做村里的人才。

第四問：我接任時，村里有500萬元的外債，我都不知道怎么還這些外債。我建議加強農村債務管理。

曹國英：村官必須理舊賬，這是現任村干部的責任。但過去的事一定要分清責任，經過民主、法律程序認定這些債務的真實性與合法性，從實際出發逐步化解債務。加強農村債務管理非常必要，今后農村集體舉債的民主程序，《村民委員會組織法》有明確規定，村干部舉債一定要考慮償債能力，以免影響村里以后開展工作。

第五問：我們村有一位84歲的老人，二等殘疾。當初他有100平方米的房子，被縣公路局修路拆了，聽說公路局給了5萬元的拆遷補償款，但他沒有拿到，他就上訪，我們去北京接他回來，但現在拿10萬元也解決不了問題，他不要錢，就要房子。他還持有胡錦濤辦公室的批文。怎么辦？

曹國英：有兩種辦法：如果應該國家賠償，那就依法由法院審理、判決；如果應由村里賠償，村民代表開會研究解決。原則上，無論錢多少，要讓他有住的地方。過去的賠償款，當時沒給，現在給的錢，是否還能夠建起那么多房子，應該考慮房價物價上漲的因素。

第六問：2008年，我們村響應市政府招商引資的號召，引進了一家企業。這個企業占地165畝，已經投資1.9億元，還培訓了100個村民就業。2010年，市政府又要求取締這家企業，并用鏟車推倒了圍墻，理由是環城高速要通過這里，村民因此上訪。這個事情應該怎么處理？

曹國英：我不了解具體情況，沒有更多的發言權。但是我個人認為應當與當地政府協商，如果企業有征地合法手續，不妨礙高速路工程，應當采取補救措施，如果真妨礙，也應該適當地給予補償；如果當時沒有正當手續，看看是否允許補辦。在依法辦事的前提下，要注意保護生產力，保護企業、村民發展經濟的熱情。

第七問：村委會改成居委會后，如何共同管理原村民和轄區居民？

曹國英：村委會按正常程序改為居委會以后，原來的村民和外來的居民都是本轄區的居民，民主選舉、民主決策等權利都是一樣的。不同的是，原村民擁有集體資產產權，可以有股東身份，行使股東權利，參加集體經濟收益分配。

第八問：上面對農村的教育不重視，農村人口主要是初、高中畢業生，而城市人口主要是高等院校的畢業生。怎么解決這個問題？

鄭風田：確實，現在城鄉教育差距越拉越大，比如在北京，一些中學的老師很多是博士、碩士畢業生，有的幼兒園的老師還要本科畢業生，而大學生到農村任教的卻越來越少了。像山東的一些地方，所有的初中都不在鄉鎮辦，所有的小學都挪到鄉鎮去了，我說他們是瞎胡搞，農村的小孩子七八歲就到鎮上上學，能行嗎？這件事的背景是，農村義務教育取消收費以后，教育部門就把學校大收縮、大合并（現在國家已經禁止了這樣的亂合并）。怎么來解決農村教育問題呢？未來必須大力發展農村城市化，城市教育慢慢就搞上去了。現在有些地方政府出錢，讓大學生到農村支教，可以走共青團渠道找一找。

這也引申出另外一個話題。農村教育核心的問題是教師質量有很大問題，農村孩子因此從小接受比較差的教育，但他們的高考錄取分數線跟城市孩子是一樣的，甚至有些地方的農村孩子還要高幾分才能錄取，這是不公平的。我一直在呼吁，高考應該劃兩條分數線！這個問題一下子也很難扭轉。現在大學搞自主招生，招的一順是城市孩子。1950年代，北京名牌大學70%是農村孩子，現在呢，農村孩子只占1%。中國人民大學80%的學生來自于城市，其中的75%又來自地級市及以上的城市。怎樣才能讓農村孩子不僅上得起大學，還能讀得起名校？這是一個很大的問題。

第九問：村財鄉管，不是代理，而是真正管起來了，這是不是合法？如果不合法，怎么解決？

曹國英：誰家的錢就應該由誰管，這是天經地義的事。經過民主程序，實行村級會計委托代理服務是可以的，目的是提高規范化管理水平，為村委會理財提供服務。但實行村財鄉管是不可行的，這種提法容易產生誤導。鄉政府代管村財務，在有些地方是當作經驗被推進的。有些農村確實出現過一些集體財務管理方面的問題，主要原因是村民自治不到位，各方面對村干部的監管也不到位，一些地方就實行鄉鎮政府代理村財務，后來這樣的情況越來越多。

解決這個問題的根本出路在于加強村民監督，如新修訂的《村組法》就明確規定成立村務監督委員會等民主監督機構，而沒有提出實行村財鄉管，各地應該依法辦事！這里應該劃清界限：村財的基本管理權在村，花錢的批準權在村，重大問題的決策權在村，最基本的監督權也在村！如果實行村級會計委托代理服務，一是村民要有委托，經村民會議或者村民代表會議討論同意，不能無條件實行；二是不要超出監督的范圍，不要把村里的權力拿過來據為鄉有，演變成事實上的村財鄉管。

鄭風田：有些村的財務不透明，鄉政府以這樣的借口來代管村財務，實際上是在損害村里的利益。國家沒有這樣的規定。村財鄉管真正的核心還是利益，鄉里把各村的錢集中起來放在銀行，光利息就不少。

第十問：村民一方拿著山林承包權，另一方拿著采礦證，誰也干不成，怎么辦？

曹國英：這是兩個部門管的事，是兩個渠道的事，這種權力斗爭很難解決。山林承包是村集體經濟民主管理的事情，但采礦權不是村民能做主的，所以承包山林的人沒有采礦權，有采礦權的人又沒有承包山林，這不是單純哪個法規能解決的。這事應該由地方政府出面來協調解決。

第十一問：一戶村民承包有山林，后來轉城鎮戶口離開村莊，村集體就將山林收回，給了另一戶村民經營。后來村里土地流轉、搞開發，轉了城鎮戶口的人又返回來要錢。應該不應該給他？

曹國英：這是財產權和身份的變化造成的，要尊重有法律依據的承包權。我國《農村土地承包法》規定，任何組織和個人強迫承包方進行土地承包經營權流轉的，該流轉無效。只有不可抗拒的自然力造成情況發生變化，才能重新研究調整土地承包權的問題。只是因為人家農轉非了，你就把人家的承包合同給廢了，這是不應該的。我建議，把這件事拿到山林所有權單位（比如說原生產隊或現在的村民小組），在村民會議或者集體經濟組織成員會議上拿出方案，再依法解決。要考慮廢除承包權的合法性，如果已形成違法事實，要研究善后措施。如果原承包戶同意放棄承包，也要考慮承包戶在山林開發中的資本、勞動投入是否得到了合理的補償。