關(guān)注村委會(huì)選舉中選民登記方式的變化

2010年10月28日公布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（下稱《村民委員會(huì)組織法》），將原先法定的選民自動(dòng)登記制度，修改為自動(dòng)登記與自愿登記相結(jié)合的混合型登記制度——

自動(dòng)登記的實(shí)踐

1998年修訂公布的《村民委員會(huì)組織法》第12條規(guī)定：“年滿18周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外”；“有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的村民名單，應(yīng)當(dāng)在選舉日的二十日以前公布。”第13條規(guī)定：“村民委員會(huì)的選舉，由村民選舉委員會(huì)主持。村民選舉委員會(huì)成員由村民會(huì)議或者各村民小組推選產(chǎn)生。”

上述兩條，沒(méi)有明確使用“選民登記”概念，集中講了村民獲得選舉資格的基本方式：凡是具有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的村民，其選舉資格均自動(dòng)由村民選舉委員會(huì)認(rèn)定，一旦被列入選民名單并在選舉日二十日以前公布，即意味著正式成為選民。這種方式實(shí)際上遵循了自動(dòng)登記原則，能讓足夠多的有選舉權(quán)的村民被登記為選民，有可能保證盡可能多的村民參選，履行其投票選舉權(quán)。

各省、自治區(qū)、直轄市為貫徹、實(shí)施1998年《村民委員會(huì)組織法》，都制定了各地不同的《村民委員會(huì)選舉辦法》，涉及選民登記的內(nèi)容規(guī)定大部分遵循了自動(dòng)登記原則，實(shí)踐中其主流做法是：由村民選舉委員會(huì)一次確定的選民資格長(zhǎng)期有效；每次選舉前，對(duì)上屆選民登記以后新增加的選民，予以登記；每次選舉前，對(duì)因遷出、死亡和依照法律被剝奪政治權(quán)利而喪失選舉資格的村民，從選民名單上除名。被登記為選民的村民，憑選民證參加選舉。

混合型登記的規(guī)定

現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》第13條中，關(guān)于村民選舉權(quán)和被選舉權(quán)的界定與1998年《村民委員會(huì)組織法》第12條的規(guī)定相同，另外增加了以下內(nèi)容：“村民委員會(huì)選舉前，應(yīng)當(dāng)對(duì)下列人員進(jìn)行登記，列入?yún)⒓舆x舉的村民名單：（一）戶籍在本村并且在本村居住的村民；（二）戶籍在本村，不在本村居住，本人表示參加選舉的村民；（三）戶籍不在本村，在本村居住1年以上，本人申請(qǐng)參加選舉，并且經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意參加選舉的公民。已在戶籍所在村或者居住村登記參加選舉的村民，不得再參加其他地方村民委員會(huì)的選舉。”第14條規(guī)定：“對(duì)登記參加選舉的村民名單有異議的，應(yīng)當(dāng)自名單公布之日起5日內(nèi)向村民選舉委員會(huì)申訴，村民選舉委員會(huì)應(yīng)當(dāng)自收到申訴之日起3日內(nèi)作出處理決定，并公布處理結(jié)果。”

上述規(guī)定有幾重含義：一是沿用自動(dòng)登記方法。二是引入自愿登記方法：戶籍在本村，不在本村居住的村民，本人表達(dá)了參加選舉的愿望之后，才由村民選舉委員會(huì)進(jìn)行登記，列入?yún)⒓舆x舉的村民名單；雖然戶籍不在本村，但在本村居住1年以上，本人提出參加選舉的申請(qǐng)，經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議同意，村民選舉委員會(huì)對(duì)其予以登記，列入?yún)⒓舆x舉的村民名單。

綜上所述，新修訂《村民委員會(huì)組織法》已將村委會(huì)選舉中選民登記方式，由自動(dòng)登記改進(jìn)為自動(dòng)登記與自愿登記相結(jié)合的混合型登記方式。

自愿登記的可行性

現(xiàn)行《村委會(huì)組織法》引入的自愿登記方法有其存在的必然性與可行性。

首先，自愿登記辦法與我國(guó)的人口流動(dòng)形勢(shì)相適應(yīng)，照顧了流動(dòng)人員的選舉權(quán)。農(nóng)村流動(dòng)人口大致包括兩類人，一類是戶籍在本村，而不在本村居住的人員，比如大量的進(jìn)城務(wù)工人員，還有婚嫁到外村而未遷走戶口的女性村民等，客觀上，這部分人回村參加選舉有很大難度。現(xiàn)行的《村委會(huì)組織法》在選民登記環(huán)節(jié)的規(guī)定，充分尊重了這部分人的意愿：只有他們表示愿意參加選舉時(shí)，才將其登記為選民。另一類是戶口不在本村，但長(zhǎng)期在本村任職的人員，比如大學(xué)生村官，還有村莊引進(jìn)的管理、經(jīng)營(yíng)人才等，這部分來(lái)自村莊外部的人才隊(duì)伍，雖然沒(méi)有本村戶籍，而村莊卻需要他們留任本村，在公共事務(wù)管理中享有一定發(fā)言權(quán)。對(duì)于這部分人，現(xiàn)行的《村委會(huì)組織法》在立法層面，有條件地規(guī)定了他們?cè)诖逦瘯?huì)選舉中應(yīng)當(dāng)享有的選民權(quán)利。

其次，已經(jīng)有自愿登記的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)。過(guò)去幾年，一些地方政府有意識(shí)地指導(dǎo)、嘗試了自愿登記辦法，從結(jié)果來(lái)看，自愿登記方式可以為村民所接受、所適應(yīng)，在實(shí)踐中是可行的，這為日后相關(guān)立法鋪墊了實(shí)踐基礎(chǔ)。

2008年，黑龍江省哈爾濱市在《第八屆村民委員會(huì)換屆選舉工作方案》中規(guī)定：“采取選民自愿登記方式的村，選民基數(shù)以規(guī)定時(shí)間內(nèi)自愿、主動(dòng)到選民登記處登記的選民人數(shù)為準(zhǔn)。不在本村居住且已通過(guò)公告、選舉通知信函或告知其親屬等方式通知后，仍未在規(guī)定期限內(nèi)登記的村民，視為放棄選舉權(quán)，不計(jì)入選民基數(shù)，不列入選民名單。自愿登記選民的總數(shù)應(yīng)不少于村內(nèi)具有選舉權(quán)村民總數(shù)的50%。對(duì)有部分村民實(shí)行選民自愿登記的區(qū)、縣（市），須在選舉工作方案中對(duì)選民自愿登記程序作出明確規(guī)定，并于8月20日前向市第八屆村民委員會(huì)換屆選舉工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室申報(bào)，待省批復(fù)后組織實(shí)施。”

河北省英山縣，在2008年第七屆村委會(huì)換屆選舉中采取選民自愿登記辦法：“以村民小組為單位設(shè)立登記站，由選民自行前往登記站登記，對(duì)自愿放棄選舉權(quán)利的選民不搞強(qiáng)制登記，登記率達(dá)到80%，視為登記有效。對(duì)于不愿參加選舉的選民，讓其辦理不愿參與選舉的有關(guān)手續(xù)，回歸選民選舉的民主自由權(quán)。”在具體實(shí)施過(guò)程中，為了確保不強(qiáng)登、不錯(cuò)登、不漏登、不重登，選舉委員會(huì)從本村選民中，挑選出有文化、有責(zé)任感、熟悉本村情況的16名村民擔(dān)任登記員。為方便選民登記，全村以村民小組為單位，設(shè)立了8個(gè)選民登記站，由選民前往登記。對(duì)于有爭(zhēng)議不宜登記為選民的村民，選舉委員會(huì)先后兩次召開(kāi)會(huì)議進(jìn)行討論，并一一做相關(guān)人員的工作。由于宣傳工作到位，選民登記方便，自覺(jué)到登記站登記的村民達(dá)797人，登記率為100%。

登記方式變化的兩重影響

村委會(huì)選舉選民登記方式的變化有明顯的積極意義。

一是體現(xiàn)了立法觀念的進(jìn)步和對(duì)村民意愿的充分尊重。參加村委會(huì)選舉，是村民的一種權(quán)利。既然是行使權(quán)利，村民就有自主決定是否參選的自由。選舉權(quán)只是村民自治權(quán)利中比較基礎(chǔ)的權(quán)利，村民放棄選舉權(quán)，但并不影響其行使選舉之后的其他各項(xiàng)權(quán)利，所以放棄選舉權(quán)利的村民并沒(méi)有被排除在村民自治之外。這表現(xiàn)在，現(xiàn)行的《村民委員會(huì)組織法》只在選舉權(quán)利中使用“登記參加選舉的村民”這一概念，而在罷免、村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村民小組會(huì)議等環(huán)節(jié)，都使用了“村民”、“有選舉權(quán)的村民”、“十八周歲以上的村民”等概念。

二是標(biāo)志著村民自治制度發(fā)展從注重參選率轉(zhuǎn)變到注重參選質(zhì)量的嶄新階段。在村民自治制度的初創(chuàng)期、普及期和發(fā)展期，法律、規(guī)章認(rèn)可的是自動(dòng)登記制度，選舉程序的設(shè)計(jì)適應(yīng)的是自動(dòng)登記制度，實(shí)踐中實(shí)施的也是自動(dòng)登記制度，目的都是為了宣傳、動(dòng)員村民積極參加自治活動(dòng)，從而提高參選率。村民自治制度進(jìn)入平穩(wěn)、常規(guī)、成熟階段之后，宣傳、提倡、動(dòng)員的成分逐漸減少，提高參與質(zhì)量、提高自治水準(zhǔn)的要求逐漸突出。只有村民積極地、自主地參與選舉，才會(huì)認(rèn)真對(duì)待選票，所投出的每一張選票都是認(rèn)真思考的結(jié)果，選舉指向性才更真實(shí)、準(zhǔn)確，選舉的總體質(zhì)量才有保障。

三是標(biāo)志著選舉技術(shù)升級(jí)。在國(guó)際上，無(wú)論是公民參與國(guó)家政治選舉還是自治選舉，都有實(shí)施選民自愿登記制度的成熟經(jīng)驗(yàn)。在適應(yīng)中國(guó)農(nóng)村新情況的前提下，對(duì)國(guó)外選舉經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)造性地吸收、借鑒，選舉技術(shù)將得到升級(jí)。

四是有利于降低選舉成本、提高效率。以前的選民自動(dòng)登記方式，有“兩個(gè)過(guò)半”①的要求，選舉組織者用發(fā)誤工補(bǔ)貼、發(fā)紀(jì)念品等辦法吸引村民參選，并在通知、動(dòng)員外出人員回鄉(xiāng)參選方面付出代價(jià)。自愿登記辦法的引入，將顯著降低成本，提高效率。

在領(lǐng)會(huì)現(xiàn)行選民登記制度積極意義的同時(shí)，也要充分估量其對(duì)選舉工作可能帶來(lái)的負(fù)面影響。

一是參與不足，參選率低。這可能是現(xiàn)行選民登記制度面臨的最大問(wèn)題。影響參選率的主要群體是離開(kāi)村莊長(zhǎng)期在城市務(wù)工的村民，這部分村民一般不會(huì)放棄工作回村參選，如果這部分人所占比例比較大，沒(méi)有表達(dá)參選意愿的村民數(shù)量就較多，相應(yīng)的，實(shí)際登記參選的村民數(shù)量就偏少。此外，在現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》公布實(shí)施的初始階段，應(yīng)該主動(dòng)表達(dá)參選意愿的村民由于不熟悉新程序，而錯(cuò)失登記機(jī)會(huì)，客觀上也會(huì)導(dǎo)致參選率降低。

二是換屆選舉工作可能會(huì)面臨更加嚴(yán)峻的賄選等失范行為的挑戰(zhàn)。新選民登記制度，不再將“有選舉權(quán)的村民”參選率作為硬性要求，在登記之后的選舉程序各環(huán)節(jié)，均以“登記參加選舉的村民”為準(zhǔn)，如現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》第15條中規(guī)定，“選舉村民委員會(huì)，由登記參加選舉的村民直接提名候選人”，等等，這就意味著減少了實(shí)際參加選舉村民的數(shù)量，賄選的難度可能降低，選民投票行為被操縱的可能性增大。全國(guó)人大常委會(huì)副秘書長(zhǎng)李連寧在參加審議草案時(shí)也表示了這種擔(dān)憂，他建議增加“有選舉權(quán)的村民過(guò)半數(shù)才能有效”的規(guī)定，以保證選舉的普遍性和代表性。

應(yīng)對(duì)變化的對(duì)策

基于以上負(fù)面影響，相關(guān)部門應(yīng)該注意從以下幾方面有針對(duì)性地預(yù)先做好工作。

制訂地方法規(guī)時(shí)，要著重其針對(duì)性、具體性。各地村委會(huì)具體選舉辦法由各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出規(guī)定。各地在制訂具體選舉辦法時(shí)，應(yīng)確切規(guī)定選民登記制度，圍繞具體程序，專門作出界定，比如，確定需要自愿登記的村民的范圍、自愿登記要求的告知、受理自愿登記的機(jī)構(gòu)、受理自愿登記的期限、自愿登記人員登記的方式和具體手續(xù)、自愿登記人員資格的認(rèn)定、自愿登記人員名單的確定等。還要預(yù)先充分估計(jì)意外情況，分別制訂應(yīng)對(duì)措施，如：如果戶籍在本村并在本村居住的人提出放棄選舉權(quán)，應(yīng)怎樣應(yīng)對(duì)？采取什么手續(xù)確認(rèn)其放棄選舉權(quán)的意愿？放棄選舉權(quán)之后又反悔了，仍然想?yún)⒓舆x舉，應(yīng)如何處理其選民登記問(wèn)題？已經(jīng)公布了登記參加選舉的村民名單，是否可以放棄選舉權(quán)利并要求將自己的名字從名單中除去？針對(duì)此類意外問(wèn)題，應(yīng)盡可能把選舉辦法制訂得具體、嚴(yán)密，以免出現(xiàn)混亂局面。

開(kāi)展新選民登記方法專項(xiàng)宣傳活動(dòng)。目前，《村民委員會(huì)組織法》宣傳活動(dòng)正陸續(xù)展開(kāi)，應(yīng)將選民登記方法的變化作為其中的一個(gè)專項(xiàng)進(jìn)行宣傳，把混合型選民登記方式的具體程序和要求介紹清楚。宣傳的重點(diǎn)對(duì)象應(yīng)是戶籍在本村但長(zhǎng)期不在本村居住的外出務(wù)工人員，以及戶籍不在本村但在本村居住1年以上的外來(lái)人員。

加大法律制度執(zhí)行力，嚴(yán)格依法組織選舉。現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》公布實(shí)施后，治理賄選等違法行為，應(yīng)該改變?cè)瓉?lái)依靠召開(kāi)會(huì)議與發(fā)布中央文件的傳統(tǒng)做法，轉(zhuǎn)而主要依靠加大《村民委員會(huì)組織法》的實(shí)施力度。

針對(duì)預(yù)防賄選問(wèn)題，現(xiàn)行的《村民委員會(huì)組織法》，繼續(xù)肯定秘密寫票、無(wú)記名投票、公開(kāi)計(jì)票、當(dāng)場(chǎng)公布選舉結(jié)果等方法和原則，同時(shí)又增加如下完善辦法：對(duì)村委會(huì)成員任職資格作出規(guī)定，引導(dǎo)村民在提名候選人時(shí)正確選擇；規(guī)定村民選舉委員會(huì)應(yīng)當(dāng)組織候選人與選民見(jiàn)面，由候選人介紹履職設(shè)想，回答村民提問(wèn)，以此規(guī)范正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)；在投票數(shù)量上，再次規(guī)定“兩個(gè)過(guò)半”②，選民如不能參加投票，可以書面委托有選舉權(quán)的近親屬代為投票等。

與此同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)村干部的廉政教育，加大對(duì)賄選案件的查處力度。

注：①指1998年頒布實(shí)施的《村民委員會(huì)組織法》相關(guān)規(guī)定：“選舉村民委員會(huì)，有選舉權(quán)的村民的過(guò)半數(shù)投票，選舉有效；候選人獲得參加投票的村民的過(guò)半數(shù)的選票，始得當(dāng)選。”

②指2010年頒布實(shí)施的《村民委員會(huì)組織法》相關(guān)規(guī)定：“選舉村民委員會(huì)，有登記參加選舉的村民過(guò)半數(shù)投票，選舉有效；候選人獲得參加投票的村民過(guò)半數(shù)的選票，始得當(dāng)選。”

①②“兩個(gè)過(guò)半”所指有本質(zhì)的不同。