上游:生態安全

四川省財政科研所生態補償課題組的陳格楠在聽到這個問題后，首先的反應是，這是一個現在只能從理論上研究的問題。由于長江下游各湖泊的干旱，而我們的生態補償機制依然處于試點階段，這讓幾乎所有地區的財政人對于這個理論什么時候能過渡到實際階段充滿了關注。四川作為第二階梯的長江上游，又是汶川大地震的發生地，自然對生態補償，或者說生態保護方面更為謹慎而專注。

生態安全

陳格楠表示，四川省作為我國重要的生態功能區，脆弱的生態環境一旦遭到破壞，整個生態系統將受到嚴重影響。從國家層面和省級層面兩方面入手，“十二五”期間在四川建立生態補償機制，有利于維護四川生態系統穩定，對提升國家生態安全水平具有重要意義。

這其實已經不是在本期采訪中第一次有人提出了。但像四川一樣迫切希望生態補償能夠以一個機制，或者說是一個完整的制度出現的，還不是很多。

“所有問題的核心，在于制度的建設。”陳格楠說。無章可循在任何時期、任何事件中都是可怕的。

他表示，就四川來說，對生態的破壞，近幾年已經達到了相當嚴重的程度。目前四川水土流失面積占幅員面積仍高達46％，金沙江、嘉陵江和岷江多年平均輸沙量約占長江上游的85％；川西北高原干旱區沙漠化土地總面積144.42萬平方公里，退化草地面積已占可利用草地的70％左右，沙化草地面積以每年4000公頃的速度不斷擴大，草地鼠蟲害面積占牧草地面積的18.23％。森林的生態功能尚未完全恢復，生物入侵和有害生物災害危害嚴重，珍稀瀕危生物棲息地保護任務仍然十分艱巨。這些重大生態問題，仍然制約著四川的生態安全，降低了全省的可持續發展能力。

發展與保護

陳格楠表示，發展經濟，這是所有財政都必須要做的事情，也是財政存在的根源之一。但在工業化城市化進程中，發展對生態系統的壓力還在持續加大。四川處于工業化、城市化的加速發展階段，2020年城市化目標是60％，約有2000萬人需轉移到城市和城鎮；目前全省75％以上的一次能源，70％以上的工業原材料、農業生產資料源于礦產資源，隨著人口增長和工業化、城市化的迅速推進，對能源和原料的需求將與國內生產總值增長指數呈同步上升的態勢。

此外，四川貧困問題比較突出，貧困地區大多數是生態重點保護區，貧困人口主要集中分布在川西北江河源區、川西高山高原區、四川盆地周邊部分山區，特別是居住在高寒山區及江河源頭區的少數民族，區域性貧困問題和生態脆弱問題疊加在一起，使生存發展和生態保護的矛盾十分尖銳，為擺脫貧困而不得不進行的開發對生態環境的壓力不斷加大。

除此之外，地震也對本就脆弱的災區生態系統造成重大破壞。四川國土資源部門查明災區地質災害及隱患點18997處。四川省環保部門統計，成都、德陽、綿陽、阿壩、廣元、雅安6市州林地受損29.8萬公頃，草地受損9.4萬公頃，農田受損10.3萬公頃，占區域農業面積的1.03％，河流淤塞2951公里，形成大型堰塞湖34處，水生生物的種類和數量、棲息地、繁育環境、餌料場等受到重大影響。據四川省水利廳災后水土流失調查，“5·12”汶川特大地震加劇了災區水土流失，導致水土流失面積、侵蝕強度和年均水土流失總量均有明顯增加。此外，災區35個自然保護區基礎設施受損嚴重，直接經濟損失15億元。國家保護野生植物近百萬株受損，野生動物棲息地受損約15萬公頃。

總體來看，四川省河流生態系統、草原生態系統、平原淺丘農田生態系統、城市(城鎮)復合生態系統面臨的形勢依然十分嚴峻，四川生態系統全面穩定還約需20年，達到發達國家現在的生態水平約需40年左右。

從零開始

陳格楠表示，在這種嚴峻的形勢下，我們居然還找不到一個相應的機制來對應危急萬分的生態補償，確實在任何方面都是說不過去的。因此，四川財政廳提出：真正要實行生態補償，就必須有許多事情需要抓緊解決。

1抓緊開展建立生態補償機制的立法。目前涉及生態補償問題的有《環境保護法》、《森林法》、《水法》、《水土保持法》等，但都沒有明確生態補償機制。建議在修改《環境保護法》中增加建立生態補償機制的內容。在法律上明確規定，通過長期穩定的中央政府對省級政府生態補償的財政轉移支付，加強對西部和四川生態環境保護的支持。建議中央在轉移支付中首先重點向地震極重災區的重要生態功能區、水系源頭地區和自然保護區傾斜，特別是要優先支持災區生態保護作用明顯的區域性、流域性重點項目。

2盡快建立長江流域多邊生態補償基金。為解決好長江流域跨區污染問題，避免地區之間的摩擦和沖突，建議建立長江流域多邊生態補償基金，其資金來源由受益地區按經濟總量的一定比例支付。例如，目前三峽庫區蓄水至153米后，庫區水質良好，主要是因為占三峽庫區總水量85％的四川來水水質優良。為此，四川在江河源頭區建立了167個自然保護區，總面積達到8.9萬平方公里，占全省國土面積的18.4％。按國家有關法律規定，這些保護區內不能進行任何開發，因此，長江中下游的受益省市應當對這些地區進行生態補償。

3建立省級生態補償專項資金。根據資源開發對生態環境的實際影響，逐步提高水資源費征收標準，適時開征水電開發、天然氣開發生態補償基金，加大對重要生態屏障地區、水系源頭地區的水環境保護資金投入，并向欠發達地區、重要生態功能區、水系源頭地區和自然保護區傾斜。例如，可在四川流域梯級開發的水電電價中，每度提取1分錢的生態補償資金，在天然氣開發中每立方米氣價提取1分錢用于生態補償，以建立穩定可靠的省級生態補償專項資金。

4逐步建立省級生態環境破壞經濟賠償制度。全面實施主要污染物排放控制計劃，切實加大超標排放處罰力度，處罰所得資金由各級財政充實環境污染整治專項資金。嚴格執行跨行政區河流交接斷面水質管理制度，政府應采取切實有效措施，督促導致水質達不到規定標準的責任方限期實現交接斷面水質達標。因上游地區排污導致水質不達標，對下游地區造成重大污染的，上游地區應給予下游地區相應的經濟賠償。同時，對上游地區積極治理水質優良的，下游地區對上游地區也要給予補償。

5積極探索市場化生態補償模式。積極探索資源使(取)用權、排污權交易等市場化的生態補償模式，科學建立流域和水資源使用權出讓、轉讓和租賃的交易機制。探索建立區域內水污染物、二氧化硫等空氣污染物排放指標有償分配機制，在排污總量控制和污染源達標排放的前提下，逐步探索推行政府管制下的排污權交易，運用市場機制降低治污成本，提高治污效率。引導鼓勵生態環境保護者和受益者之間通過自愿協商實現合理的生態補償。