國際環境機制之有效性:概念性研究

[摘 要]國際環境機制有效性是當前國際關系學者與國際法學家關注的重要領域。國際環境機制有效性是指國際環境機制是否解決或緩解了其所針對的環境屬性，或者是否引起了相關行為體朝著對環境有利的方向變化。影響國際環境機制有效性的因素包括問題屬性、機制屬性以及與機制相聯系的國際大環境等。環境機制有效性的研究對于未來設計更為有效的國際環境機制具有很大的指導意義。

[關鍵詞]國際環境機制；有效性；全球環境治理

[中圖分類號]D5 [文獻標識碼]A [中圖分類號]1674-6848（2011）05-0074-05

[作者簡介]孫 凱（1976—），男，山東青島人，中國海洋大學法政學院講師，美國馬薩諸塞大學訪問學者，主要從事國際環境政治研究。尹瑞智（1973—），男，青島科技大學經濟與管理專業碩士研究生，主要從事經濟管理研究。（山東青島 266100）

Title: A Conceptual Analysis on Effectiveness of International Environmental Regimes

Authors: SUN Kai ＆YIN Rui-zhi

Abstract: The effectiveness of international environmental regimes is a main research area which scholars of international relations and international laws have been concerned for. The effectiveness of international environmental regimes means whether the regime solves or eases the targeted environmental problems， or whether relevant behavior bodies induce some changes positive to environment. The factors affecting the effectiveness include problem attributes， regime attributes， and the international environment related to regimes. The study on the effectiveness of international environmental regimes can shed light on future designs of more effective international environmental regimes.

Key words: international environmental regimes; effectiveness; global environmental governance

建立國際環境機制以應對全球環境問題，這是全球環境治理的主要方式。國際環境機制是全球環境治理體系的主要組成部分。據不完全統計，迄今為止大約有700多個多邊環境協定（MEA）和1000多個雙邊條約、公約、議定書及修正案等，不同領域中的國際環境機制在應對其所針對的環境問題時所起的作用并不一樣。為什么一些環境機制成功而另一些環境機制不成功？如何評估機制的有效性？機制發生作用的因果鏈是什么？哪些因素影響國際環境機制作用的發揮？對這些問題的回答也可以進一步指導如何設計更為有效的國際環境機制。因此，對國際環境機制有效性及其相關問題的研究，成為學者和決策者們等同關注的焦點。

一、國際環境機制有效性的概念界定

對國際環境機制的有效性進行概念性的界定，表面看似很簡單，因為國際環境機制創立的根本目的就是為了解決環境問題（因果鏈為：國際環境機制→環境質量提高）。似乎可以這么說，有效的國際環境機制就是解決了導致國際環境機制創立的問題的機制，沒有解決導致國際環境機制創立的問題的機制就是無效的。例如在有關臭氧層的《維也納公約》和《長距離跨境空氣污染公約》（LRTAP）等一系列條約簽署后，臭氧層損耗物質的產量減少了，歐洲和北美的酸沉降也減少了。簡單的類推具有很大的局限性甚至有時候是錯誤的，因為某個問題在環境機制形成之后的消失或緩解，并不能簡單地認為這是環境機制起作用的結果；相反，有些問題雖然在創立了環境機制之后沒有得到解決，這也不能簡單地認為環境機制沒有起作用。一些環境問題是不會因為國際環境機制的存在就可以得到解決的，或許國際環境機制只能減緩其惡化的程度和速度，但若沒有國際環境機制的存在，這一問題可能會變得更糟。環境問題的不同會影響到國際環境機制的作用發揮。另外，確定國際環境機制對環境問題的影響，需要將國際環境機制建立實施后的情景與若沒有這一機制現在將會是什么情景進行對比，而不是與國際環境機制建立前的情景對比。

但是實際上國際環境機制所直接調整的對象往往不是環境本身，而是國家以及國內行為體行為（因果鏈為：國際機制→國家行為→環境質量提高）。因此，在衡量國際環境機制有效性的時候，也往往把國家行為作為衡量機制有效性的一個主要指標。基歐漢（Peter M. Haas）等人在較早的研究中就建議“由于缺少（環境方面的）數據，對國際環境機制有效性的研究主要集中在可觀測到的機制的政治有效性而不是直接的環境方面的有效性”。①據此，那些能夠對國家行為起到對環境有利的方向改變的國際環境機制就是有效的機制。

奧蘭·楊（Oran Young）對國際機制的有效性進行了廣泛的研究，認為“有效性是用以衡量社會制度在多大程度上塑造或影響國際行為的一種尺度”，②即國際制度可以在多大程度上激發行為體為解決問題而投資必要的資金和消耗其能量。③根據奧蘭·楊的觀點可以看出，國際制度的有效性與國內制度的有效性一樣，是可以從其是否能成功執行、得到服從并繼續維持的角度來加以衡量。它是程度大小的問題，而不是一個“不全則無”的命題。只要一種制度能夠經受個人和集體行為發生的顯著變化的考驗，該制度就有效。④除了從“問題解決”的角度考察外，奧蘭·楊還從多學科的角度綜合考察了國際環境機制的有效性問題。例如從法學的角度觀察，國際機制有效性的基本含義就是國際環境條約所規定的責任、義務等條款是否得到遵守；從經濟學的角度考察，國際機制有效性更關注機制運作的效率，那些以較低成本實現同樣治理效果的機制就是有效的機制；從規范的角度考察，有效的機制應該能夠促進公平、正義與廣泛的民主參與等；從政治的角度來考察，有效的機制應該是能夠改變國際機制所應對的問題領域中行為體的行為、重新界定利益相關方的利益并且使這些改變有利于問題的解決。

雖然對國際環境機制的有效性，學者們并沒有統一的界定，但是通過上面的分析，我們可以對國際環境機制的有效性進行一般性的界定，即它是考量國際環境機制在應對導致該機制建立的環境問題方面的能力，主要考察其在多大程度上解決了（或緩解了）導致機制建立的環境問題。

二、國際環境機制有效性研究的路徑選擇

雖然對于環境機制有效性的考察的最終目標是環境問題的解決和環境質量的提高，但是國際機制從根本上來說是一種政治制度，并且從政治的角度來考察和界定國際機制的有效性并不排除從法律、經濟以及規范角度進行考察所包含的內容。①一般來說，在沒有不良外部影響的情況下，在政治意義上有效的國際機制從問題解決的角度考察也會是有效的，而從政治的角度對機制有效性進行考察更具有可操作性。所以我們可以認為，有效的國際環境機制是那些引起相關行為體的行為作出有利于環境問題的解決或有利于環境質量的提高的行為變化的國際安排。

根據這一路徑選擇，從操作的層面來看，我們考察機制的有效性，主要考察國際機制的遵守，即成員國對國際機制的規定是否能夠落實。如有效性的程度有高低之分一樣，遵守也存在一個程度的問題。國家可以完全遵守國際機制的規定，但是國家只遵守機制規定中的某些條款，而對另外一些條款采取公開的保留態度或者“隱性違規”等；當然也存在國家完全不遵守機制規定的情況。雖然遵守程度的高低與國際機制有效性的高低之間的正比例關系受到一些學者的批評，但是一個設計得比較好的國際機制在現實中又得到各國較高的遵守，從法學和政治學的角度看，我們都可以說這是一個有效的國際機制。因此，從遵守的角度以及行為體行為變化的視角考察國際機制的有效性，也成為許多法學家和國際政治學者研究的路徑選擇。②

另外，對國際機制有效性的總體評估與評估的時間切入點也有關系，因為國際機制存在其自身的生命周期。奧蘭·楊也指出，具體機制會遵循一種生命周期，通常隨著時間的流逝而提高其有效性，并且在一些情況下，它們存在的時間超過了預期發揮作用的時間。③因此，對機制有效性的評估要注意到，機制在不同的“生長期”內其有效性會有不同，在所評估的機制生效時間較短的周期與生效時間相當長的時間進行評估可能會得出不同的結論，這也是一些學者在進行機制有效性評估的時候，采取將國際機制的有效性進行分階段評估的辦法，這有利于更客觀地對該機制的有效性進行評價并且找出影響機制有效性的具體因素。

三、影響環境機制有效性的主要因素

雖然對國際環境機制的有效性進行評估困難重重，并且對國際環境機制有效性的研究還處于初期階段，但是我們仍然可以試圖對那些可能影響環境機制有效性的因素進行理論上的探討和梳理，從而為在實際中考察國際環境機制有效性提供有效的工具。奧蘭·楊對機制有效性的來源，即影響國際環境機制有效性的主要因素進行了總結，具體包括問題屬性、機制屬性、機制聯系等。④

（一）問題屬性

雖然目前尚缺乏一種綜合性或者一般性的指數，用來根據難易程度對問題進行排序和比較，但這是一些對問題屬性有興趣的研究者們努力的目標。我們僅就目前一些學者的初步研究，對影響問題解決難易程度的問題屬性進行探討。

博弈論的研究及其在國際關系研究中的運用，讓我們了解到問題屬性對國際合作有不同的影響。通過對問題屬性的分類我們知道，一些問題比另一些問題更加容易解決。例如協調問題比協作問題更加容易解決，因為在協調問題上，理性的參與者沒有什么動機去違反解決這一問題的規則。①針對這樣的問題，在制度設計上也會相對容易一些。另外，鑒于環境問題的復雜性以及科學家在環境決策中的廣泛參與，是否存在科學家對環境問題界定及解決方案的一致性意見或者其一致性程度也是影響問題屬性的一個重要方面。

特定問題所涉及的行為體數目及其偏好選擇也影響到問題屬性的界定。奧爾森（Mancur Lloyd Olson）在《集體行動的邏輯》中向我們闡明，除非一個集團中人數很少，或者除非存在強制或者其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，否則，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益。②由此我們得知，議題中的參與者數量或者參與者所形成集團的多少會影響到環境問題解決的難易。

對國際環境問題的屬性進行考量的時候，另外一個值得注意的是“上游和下游”的問題，即參與各方的對稱性問題。在國際環境問題中，存在大量的非對稱型，其中有些非對稱型直接影響了特定問題的解決難度。例如對于越境河流的管理，不管下游國家是否同意，在上游的國家只要簡單地分流就可以滿足自己需要的情況下，要對有限的水資源進行分配就會非常困難。同樣在那些制造污染源的國家和作為受害者的國家之間存在著明顯的非對稱性，這也為跨界空氣污染問題的解決增大了難度。③另外一種非對稱性是所針對的環境問題的解決對各國的緊迫程度不同，或者參與各方對所針對的資源的需求程度不同所致。例如內陸國家雖然也都參與國際海洋環境與資源保護機制，但是他們大都對這樣的機制沒有很高的興致。

（二）機制屬性

機制的設計至關重要。④羅納爾德·米切爾（Ronald B. Mitchell）已經在其《海上故意排放油污》一書中對管制油輪在公海故意排放壓倉水而對海洋污染進行管制的機制進行了詳細的分析，進而說明針對同樣的問題，不同的機制選擇其有效性是不一樣的。⑤不僅僅是國際關系學者對影響機制有效性的機制屬性進行研究饒有興趣，決策者也對此有極大的興趣，因為對這些因素的厘清，對決策者在實踐當中的機制設計有一定的借鑒。

對機制屬性的具體考察主要包括國際機制機構安排、機制的靈活性和適應性、機制的公正性以及機制的透明度等。

首先從國際環境機制的機構安排方面看，國際環境機制大都規定有執行該機制規定的實體機構（如秘書處等），有些國際環境機制雖然沒有自己的實體執行機構，但可以委托給其他國際機構對其進行管理。機構安排還包括制度化的行政管理委員會、資金來源渠道等。一個良好、高效率的執行機構是國際環境機制有效性的保障。

其次，國際環境機制的靈活性和適應性影響國際環境機制的有效性。如果某項國際環境機制不具備再在的能力，以應對特定環境問題的變化和它所管制的國家環境行為的變化，那么這樣的機制就不能在長時間內發揮其效用。①國際環境機制的靈活性在處理特定環境問題的時候將有助于提高其有效性。另外，國際環境機制的適應性也影響其有效性，其適應性主要是指國際環境機制建立后，在一些變量發生變化的情況下，其內在的調整能力使機制對變化進行適應，從而使其仍然能夠對其所針對的環境問題進行有效的管制，而機制本身卻不需要作出根本性的改變。

再次，機制的公正性也影響著國際環境保護機制的有效性。此處所說的公正性，主要是指國際環境機制對其成員國環境義務的規定與造成環境問題的歷史責任的結合，當然也包括國際環境機制對弱勢成員國的需求的考慮以及對不同文化、不同習慣規范等因素的考量，這也和國際環境及至的靈活性相聯系。只有被廣泛認為是公正的國際環境機制，才能贏得各國最廣泛的參與和支持，也才能使該機制在國際上具有廣泛的合法性。而具有廣泛合法性的國際環境機制在成員國對機制條款的遵守方面不會是一個難題。

最后，國際機制的透明度即機制所提供的信息交流平臺的暢通，對機制的有效性有很大的作用。尤其對于國際環境機制這樣要求集體行動的問題，成員國的違規行為如果能夠很容易被發現并受到懲罰，成員國遵守國際環境機制的行為也很容易被其他成員國觀察到并效仿，這將有助于限制“搭便車”現象，從而實現集體行動的最大效用。因此，國際環境保護機制大都有相關信息通報的條款，這樣的信息通告可以有兩個渠道：一是“自查”，即成員國自己向機制的秘書處或相關機構定期報告其履約情況；二是“他查”，包括國際組織、非政府組織或者其他成員國對各國履約情況的審查與報告。

（三）機制聯系

國際機制研究者現在很難將國際機制看做單獨的制度安排并對個體的機制進行研究，因為現在國際社會中國際機制越來越密集，在針對特定的問題時總會有幾個不同的機制對其進行管制，即機制聯系。有些機制聯系可以相互促進機制有效性的提高，但是有些機制聯系則對機制的有效性有限制的作用，從而造成一些學者所稱的機制“擁塞”。②

機制聯系具體包括：套嵌式聯系，如地區性海洋安排與整體的海洋法之間的聯系；集束式聯系，如南極條約體系中相互聯系但可以區分的組成部分；嵌入式聯系，如體現新自由主義經濟秩序的更大原則的自由貿易安排。③另外，機制聯系也包括國際層面上的機制與在較低層次上運作的制度性安排之間的聯系。國際層面的制度安排如果與地方層面的制度安排的目的、理念一致，這樣的國際機制的有效性就會較高。

隨著一系列國際環境機制的達成與執行，對國際環境機制之有效性的研究將在未來一段時期內成為國際為題研究者的主要關注點，這不僅可以在理論上拓展國際機制的研究范圍，而且對在實踐中如何設計更為有效的國際環境機制將具有指導意義。通過對國際環境機制有效性的評估，厘清促使一些國際環境機制成功或者失敗的因素，可在設計國際環境機制時揚長避短，從而達成更為有效的國際環境機制。

責任編輯：胡穎峰