城市化進程中西安市長安區農地征用問題及措施

農地征用問題是關系國計民生的重要問題。長安區近年經濟發展迅猛，政府在“十二五”規劃中對該區發展進行了全局性的跨越式發展規劃，大面積的征地在長安區勢在必行。在各種機遇和挑戰下，長安區政府提出要農民向城鎮集中，土地向規模經營集中，促進農民生產、生活和居住方式的根本轉變。意通過征地，既解決建設用地問題，又促進農民增收。

一、長安區發展前景

長安區是西安市南部主城區，東臨藍田，南靠寧陜，西接戶縣，北連雁塔，距西安市中心鐘樓僅8.7公里，區位優勢非常明顯。隨著地鐵等重要交通路線的貫通，長安發展前景越發廣闊。長安區在“十二五”發展規劃中提出：要經過五年努力，基本形成空間布局合理、產業發展強勁、城鄉協調共進的西安國際化大都市新型城區發展格局。”還指出“要促進工業向園區集中，農民向城鎮集中，土地向規模經營集中，促進農民生產、生活和居住方式的根本轉變。”這意味著長安區農民、農地將迎來一個歷史性的轉革，大量農民將被征地，向市民轉化。

二、長安區征地過程中存在的問題

1.城鄉建設用地增減掛鉤政策本身存在弊端

長安區此次規劃，解決征地問題是一重點。此次征地涉及的征地面積廣，牽扯農村人口多，城市建設用地有限，此次征地是在城鄉建設用地增減掛鉤的基礎之上提出的整體規劃。城鄉建設用地增減掛鉤政策，是指依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目標。城鄉建設用地增減掛鉤政策從理論設計上很好的解決了城市建設用地與耕地18億畝紅線的矛盾，但是在操作中容易被政府期望過高，引起大肆推行城市擴建。這一過程主靠政府操作，農民知識、權利等限制參與度不高，易造成農民利益侵害問題。另外農村建設用地平整、復墾的成本高，以及復墾的農地質量問題難以保障。

2.對農村仍缺乏實際考察，征地資金預算難度大

征地資金預算不僅僅是對農民的補償、更應該把農地補充資金放在首位。農村的宅基地，即有石頭砌得近1米深的地基，還有地表的一圈鋼筋水泥的圈梁，如今農村全是水泥路，這樣的情況要平復成耕地何其困難。據江蘇省的典型測算，每整理1 畝農地需要投入2000 元左右的資金，每增加1 畝耕地需20000元左右的資金，整理1畝宅基地需要5萬到10萬元資金。另外，秦嶺北麓的大峪鄉、王莽鄉近年由于開采石頭，亂挖亂采，形成大片近十米深的坑洼地帶，這些低洼地帶已經挖到當地水層，有的采石場干脆就地深挖，開塘養魚。王莽鄉近年地下水位降低明顯，大多村民把這歸結于采石場亂挖亂開行為。西安市1986-2002年間潛水水位平均下降了5.72m，每年下降近0.5米，按照這樣的趨勢，開采魚塘肯定不是一個可持續發展計劃，那么在規劃中是否要把這些坑洼地帶完全用于開發魚塘，近年這些地區在長安區整體規劃中該如何利用，資金預算能否到位，困難較大。

3.農村信息不對稱，個別村領導利用信息優勢掠取土地賠償金

由于征地問題都是自上而下進行的，農民知道要征自家地的時候已經是征地決定下達后一兩年后或者多年后，在之前一些鄉、村領導就利用開展鄉鎮企業、搞特色農業之名，利用貸款，提早開始給自己囤積土地，以待日后獲得大量國家補償。對于承包權在少數領導手中的土地，征地補償款分配方案仍不合理、不明確。另外，村民反映自家宅基地、承包地款基本能按照征地補償方案補償，但是對于村里面集體用地到底有多少，村里從來都沒有公開過，農民并不知情，最后分到自己手里的那部分補償很少，大家對村委會和上級政府部門人員是否竊取了大家的補償表示懷疑，可是無處查證。

4.被征地農民的長期社會保障問題依然嚴峻

長安區近年發展起了一批知名企業，形成了一定的產業規模，經濟發展迅猛，但是經濟的發展還難以解決長安區80多萬農業人口的長期生計保障問題。首先，長安區農業戶口人口占長安區人口的85.76%，需要社會保障的人口總量大；另外，長安區“十二五”規劃重大項目中用于發展房地產、商業社區投資等第三產業投資302.7億元，用于成中村改造項目729.6億元，兩者總計占15大工程總投資比重的62%以上。這兩個重大項目深度分析是一個性質，就是房地產項目，這樣的項目帶動就業的能力是有限的；還有，在國家就業形勢日益嚴峻的今天，各地人才蜂擁長安也是不爭的事實，被征地農民有什么優勢能夠和社會廣大的求職者競爭？補償費用讓農民享受了短期的“富裕”生活，城鎮消費明顯高于農村，當被征地農民積蓄用完的那天他們的生活保障又在哪里？

長安區在實施農村合作醫療試點之后又試點了農村養老保險，目前正在普及。雖然按政府計劃，2011年所有年滿60周歲的11.2萬農民每年能領到960元的保障金，但是還有70多萬農民的社保還很遙遠。有調查研究表明：長安區如今短期補償和長期保障的矛盾、補償模式單一與多種生計資源的矛盾是長安區被征地農民保障問題的主要矛盾，新型社會養老保障顯然不能解決該問題。長安區被征地農民的社會保障問題依然嚴峻。

三、對于長安區征地的建議

1.嚴格非農用地的審批制度

長安區征地已經不是一兩年的事，對于臨近市區的農村家家戶戶多少都是有耕地的，無論政府怎么操作，城中村改造也好、征地也好、耕地保障工作要落實好。在土地緊缺的今天，國土資源局首先要認真全面地做好統計工作，做到心中有數，收發得當。對于已審批土地，應盡快解決一些用地單位占地卻閑置，沒有合理利用的問題。例如開發區真空問題，一些象征性的活動廠房虛設問題；合理的調整一些土地利用不當問題，該幫助的要通過政府行為去幫助，該取締的應該嚴格依法取締，落實已審批土地的利用效率，提高土地利用率。另外，要嚴格落實土地批復制度。長安區這塊熱土是培育有實力，具有社會價值企業的地方，要嚴格防止一切不合理、不合法，利用私人關系之便囤地、炒地的行為。

2.嚴格落實耕地補充方案

城鄉建設用地增減掛鉤政策的實施為城市建設提供了方便，但同時對保護耕地提出了挑戰。前面已經分析，農村宅基地要恢復成的農地，成本大、土地質量低；另外農村開山、開荒，取石取沙對大量土地造成的不可恢復性破壞，使補充耕地更加困難。因此，要明確耕地補充責任，到底哪一層政府干，怎么個干法，資金誰出，這些都應該有明確的制度規定，決不能因為補充耕地耗資大，而挪用征地補償款。另外對于不同狀況的土地要從總體把握，因地制宜，長遠規劃，切不可將一些挖沙取石留下的大坑就地開挖魚塘，這并非長遠之計。

3.注重宣傳國家征地政策，公開公正征地工作

據了解，農民大多只知道國家征地給補償，但是并不清楚到底怎么補。既然征地勢在必行，應該加強征地相關政策宣傳，讓大家明白征地的目的，明白征地補償的原則。征地過程中，區、縣國土資源局對擬征用地塊的位置、范圍、面積、人均耕地面積和土地利用現狀等進行現場踏勘階段一定要把工作做實，做細，充分考慮到被征地村村民的特殊情況，嚴格按照相關政策文件制定補償方案，并向被征地村民公開。最好明確規定被征地村村委會：要組織各生產隊開會學習征地事宜及補償方案，并在會上明確土地聽證的目的和重點，告知有意見的人參加聽證，防止村委會班子人員代村民行事，侵害個別村民利益的事件發生。

4.切實逐步落實失地農民社會保障

社會保障問題是與一個國家和地區經濟實力緊密聯系的社會事業，不是朝夕之事。失地農民的長期生計問題確是個大問題，需要政府長遠考慮，穩步推進。長安區作為全國較早的農村合作醫療實驗區、農村養老保障實驗區，近年在醫療和養老保障方面已經做出了一些成績。長安區政府應該繼續做好醫療和養老保障事業。醫療保障中出現的新問題要及時解決；基本養老保險，要擴大宣傳，開展村養老保險協辦人員培訓班，為普及農村新型養老保險做服務。另外，政府應清楚，年滿60周歲的農村人口占長安區農業人口不到1/8，一旦農民失地，城市消費水平對失地農民的沖擊是巨大的。因此，政府一方面要從就業培訓方面想辦法讓失地農民創收；另一方面，要繼續加強醫療、教育、基礎設施等方面的投入來幫失地農民減少開支。對于失地農民，政府不但要做好住房安置，還應提供一些鄉村文化配套設施，讓失地農民能夠很快適應城鎮生活，而且要逐步提高長安區養老、就業、教育等長期社會保障水平，不斷擴大社會福利，這樣才能順利完成長安區農民向市民的轉型，實現規劃目標。

（作者單位：石河子大學經濟與管理學院）