村鎮銀行四年回顧及展望

　　2006年底，銀監會發布《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，按照“低門檻、嚴監管”的原則，積極引導各類資本到農村地區投資設立村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社等新型農村金融機構，這標志著新一輪“農村金融新政”的開始。四年的“新政”，新型金融機構的發展情況如何？
　　村鎮銀行歷史與現狀
　　歷史沿革
　　試點階段（2006年底至2007年10月）。2006年12月，中國銀監會發布《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，鼓勵各類資本設立主要為當地農戶提供金融服務的村鎮銀行、貸款公司和資金互助合作社，首批選擇在四川、內蒙古、甘肅、青海、吉林和湖北等六省（區）進行試點。該階段共成立12家村鎮銀行（占已成立的新型金融機構數目的50%），從試點情況已經可以看出，村鎮銀行的發展得到了最大的支持。表1是試點期間村鎮銀行的開辦情況：
　　推廣階段（2007年10月至2010年末）。2007年10月，經國務院同意，銀監會決定擴大調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策試點范圍，將試點省份從已在的6個省（區）擴大到全部30個省（市/區）。與第一階段相同的是，各地還是優先選擇組建村鎮銀行，截至2010年4月底，我國共有172 家村鎮銀行開業。根據銀監會的工作安排，計劃自2009～2011年的三年間，在全國35個省（市/區）、計劃單列市共設立1294家新型農村金融機構，其中村鎮銀行預計成立1027家。從新型金融機構的發展現狀及未來發展看，村鎮銀行“一枝獨秀”，占據近90%的份額。（見表2）
　　發展現狀
　　發展優勢相對明顯。從2006年底“新政”開始，政策設計就已經顯示出對村鎮銀行的偏愛，三類新型金融機構同時推出，但是四年的發展卻呈現村鎮銀行獨大的局面。在機構設立條件方面，村鎮銀行明確規定發起人至少有一家銀行業金融機構，商業銀行的資本力量、管理方式、風險控制、人員管理、社會信譽、企業文化等都對村鎮銀行起到了重要作用，而貸款公司和資金互助社主要由非金融機構出資和農民自主管理，因此沒有村鎮銀行在資金和管理等方面的優勢。從監管角度來說，雖然資金互助社具有天然的農村社區基礎，但是作為農民合作金融組織，其基層性使其風險不易控制，監管成本較大。在同樣發展不成熟的情況下，村鎮銀行管理相對容易，所以得到了國家政策的重點支持。
　　地區分布不均勻，東部發展快于中西部地區。在推廣階段成立的172 家村鎮銀行，其中東部地區11個省市設立66家，中部地區8省共設立46家，西部12個省份共設立60家。雖然試點是從中西部開始，但是資本的逐利性使之自然向東部經濟發達的地方流動，中西部缺少投資動力。
　　主要由中小銀行發起，國有大型銀行謹慎參與。由于農村地區不符合國有大型銀行的比較優勢，因此多數從1998年國有銀行商業化改革開始，就大幅度從農村撤出，設立村鎮銀行同樣不能給他們帶來可觀的經濟利益。目前的情況是：農業銀行作為主發起人的有4家，交通銀行有3家，建設銀行有9家，中行正在籌建。外資銀行，如匯豐銀行，也在我國成立村鎮銀行，截至2010年末，匯豐銀行旗下的村鎮銀行已達到10家，不過其主要動因是以村鎮銀行規避設立分支機構的政策限制，所以難免遵從資金逐利性，難以實現支農惠農的目的。城商行等區域性中小商業銀行做村鎮銀行主發起人的熱情比較大，現有村鎮銀行中的80%多是由小商業銀行發起設立的（31家城商行共設立37家村鎮銀行）。但是和外資銀行的動機相似，中小商業銀行多是想借發起村鎮銀行實現跨區經營，距離金融支農的目標尚遠。
　　部分實現盈利，離全面盈利還有距離。作為獨立的企業法人，村鎮銀行追求盈利是最終目的，但在短期內追求盈利不現實，沒有優良的業務就追求盈利是不可能的，必須有效控制風險和成本，才能在發展較慢但是持續發展的農村地區實現最終盈利。有人簡單算了筆賬：一家注冊資本為2000萬元的村鎮銀行，如果每年的股東分紅達到10%，各項管理費用（人員、房租、交通、系統運行）是200萬元，即每年要創出400萬元的毛利。按照存貸利差4%～5%的水平來計算，至少需要發放貸款0.8～1億元；如果考慮到部分呆賬，則可能需要0.9～1.1億元的貸款規模；按照75%的存貸比例，則至少需要1.2～1.46億元的存款規模，每天需要吸收存款33～40萬元。現在開辦的村鎮銀行每天吸儲也就在10萬元上下，要實現村鎮銀行的盈利可能至少需要三年時間。我國第一家村鎮銀行——惠民村鎮銀行起初注冊資本僅為200萬元，2007年和2008年分別虧損20萬元和30萬元。2008年10月增資擴股至3000萬元，2009年末貸款余額達到11595萬元后，才首次實現稅后盈利270萬元。
　　村鎮銀行對農村金融服務的供給
　　村鎮銀行的成立條件
　　銀監會《村鎮銀行管理暫行規定》規定了村鎮銀行設立的條件，其中最重要的是至少有1家銀行業金融機構做主發起人，且持股比例不得低于20%；單一自然人持股比例、單一其他非銀行企業法人及其關聯方合計持股比例不得超過10%；任何單位或個人持有股份總額5%以上的，應當事先經監管機構批準。注冊資金方面，如果村鎮銀行建在縣市不得低于300萬元，在鄉鎮不得低于100萬元。以上這些發起條件沒有考慮地區差異，成為村鎮銀行發展不均衡的原因之一。
　　組織方式
　　根據《村鎮銀行管理暫行規定》，村鎮銀行可依照《公司法》自主選擇有限責任公司或股份有限公司的組織形式，選擇有限責任公司組織形式的，按照《公司法》的要求設立；選擇股份有限公司組織形式的，采取發起方式設立。根據《銀監會關于加快發展新型農村金融機構有關事宜的通知》，如果主發起人設立10家（含10家）以上新型農村金融機構，允許其設立新型農村金融機構管理總部；如果主發起人設立30家（含30家）以上，允許其探索組建新型農村金融機構控股公司；西部除省會城市以外的其他地區和中部老、少、邊、窮等經濟欠發達地區可以以地（市）為單位組建總分行制的村鎮銀行。由此可見，國家已經開始從村鎮銀行的組織形式方面考慮成本規劃和區域差異等問題了。
　　提供的產品和服務
　　根據《村鎮銀行管理暫行規定》，村鎮銀行可以開展吸收公眾存款、發放短中長期貸款、結算、貼現等銀行金融機構的傳統業務，但是各地會根據當地的實際情況開展相關業務，如表3所示，部分村鎮銀行充分利用當地條件，開展了多項業務。2010年12月的中國農村工作會議明確強調了2011年我國農村工作的重點在農田水利建設，村鎮銀行的貸款將成為發展助力。
　　吸收各種資金入股，支持農業農村發展。從最先試點的村鎮銀行來看，90%以上都有企業法人或者自然人參股，由銀行業金融機構單獨設立的村鎮銀行很少。社會資本參股村鎮銀行的比例平均超過50%。
　　村鎮銀行層級簡單，貸款審批程序便捷。村鎮銀行業務辦理的一大優點就是決策鏈條短，如果申請辦理貸款，從申請到審核調查進而批準，過程順利的話一般不超過5天，這是傳統商業銀行無法相比的。
　　推動農村金融正規化，促進農村金融競爭。村鎮銀行的設立是我國完善農村金融體系的重要一環，廣泛活躍于民間的金融合作組織、小額信貸等非正規金融組織在合法化道路上邁進了一大步。按照規定，村鎮銀行利率下限為央行同期同檔次貸款基準利率的0.9倍，上限不得超過央行同期同檔次貸款基準利率4倍。在農村市場，村鎮銀行一般面臨著和農村信用社競爭的局面，因此，雖然建議按照當地農信社的利率制定村鎮銀行的利率，但是面對強大的競爭者，村鎮銀行的利率一般會低于農信社，以此來提高自己的競爭力。
　　
　　存在的問題
　　一家獨大未必好，主發起人尷尬
　　從新型金融機構的發展情況來看，村鎮銀行由于其相對于貸款公司和資金互助社的優勢而受到政策青睞，但是發展過程中出現很多矛盾，突出的就是發起人問題。一方面，由于“銀行業金融機構做主發起人”的準入門檻，很多民間資本無法發揮主要作用，即使參與其中，往往無法獲得經營決策權，這在很大程度上打擊了民間資本的積極性；另一方面，大型國有銀行動力不足，城商行、外資銀行偏離支農動機，村鎮銀行可能會成為其變相的分支機構。
　　從政策制定者的角度來看，降低風險性的考慮不容置疑，但是將村鎮銀行束縛在傳統的金融框架內，卻無法按照一般商業銀行的要求來對待它，因此陷入兩難的矛盾中，擴大主發起人范圍的要求十分迫切。在嚴格監管的保證下，應當選擇非銀行機構甚至一些發展較好的小貸公司擔任村鎮銀行主發起人。2010年5月，國務院發布《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，明確提出“鼓勵民間資本發起或參與設立村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等金融機構，放寬村鎮銀行或社區銀行中法人銀行最低出資比例的限制”。雖然有政策方面的支持，但是民間資本在村鎮銀行發展過程中所起的作用還有待觀察。
　　私人的銀行的社會認同度低，吸儲不易
　　截至2010年12月，我國已組建村鎮銀行275家。村鎮銀行的快速發展離不開銀監會的大力推動，但是目前村鎮銀行在農村社區的認同仍是問題。村鎮銀行設在鄉鎮，本身就要受到農村居民和鄉鎮企業閑置資金較少的客觀限制，再加上村鎮銀行成立時間較短，農民對村鎮銀行的認知程度比較低，甚至認為是“私人的銀行”，因此很難把錢存到村鎮銀行。另外，由于目前村鎮銀行網點分布不均，業務簡單，又不能異地存取款，尤其是給外出務工的人員帶來不便。為了解決吸儲問題，銀監會目前已批準湖南、湘西等10個地區開展地市村鎮銀行試點，地市村鎮銀行可以實現“從城市抽水到農村”，即允許村鎮銀行總行設在地市級城市，但只能吸收存款，不能發放貸款；同時在縣域設立若干分支行，既吸收存款又發放貸款。
　　村鎮銀行“不村鎮”，發展偏離政策初衷
　　根據銀監會最新公布的數據，截至2010年11月，我國組建的新型農村金融機構425家，資本總額15