我國農業保險發展滯后的對策分析

　　我國農業保險歷史
　　我國農業保險已有70多年的歷史，在自然與市場的雙重風險下，一直沒有較大的發展，經歷了早期嘗試、慢慢起步、不斷發展、停辦萎縮、全面復蘇、廣泛拓展六個發展階段。每個階段的特征與當時的經濟基礎、政策導向等密切相關，其特點歸納如表1：
　　農業的弱質性及準公共物品的特征，決定了農業保險的政策性和非盈利性。政策性農業保險利民利農，卻一直供給不足，需求不旺。在現階段政府補貼有限的情況下，商業性保險公司的產品供給達不到最優狀態，而農戶對補貼的高期望也促使了農業保險的需求處于低迷狀態。與我國總的保費收入直線上升趨勢相比，農業保險保費收入卻時起時落，這說明了外部因素對農業保險的發展影響巨大（見表2）。
　　我國農業保險發展進程
　　經營模式與組織形式趨于多元化
　　目前，開辦農業保險的保險公司除了傳統的中國人民財產保險公司、中華聯合財產保險公司外，還涌現出了黑龍江農業互助保險公司、吉林安華農業保險公司等一批專業性農業保險公司。由全國性保險公司和專業保險公司組成的農業保險經營網絡初步形成，已覆蓋全國各省市。我國農業保險經營模式可歸納為：“政府財政補貼推動、商業化運作”、“股份制經營”、“相互制保險經營”、“商業保險公司自營”、“保險公司和政府聯辦”、“保險公司、地方政府和農業龍頭企業合作”六種模式。農業保險的經營主體日益豐富，并形成多元化發展的態勢（見表3）。
　　業務規模迅速擴大
　　目前，我國農業保險市場進入了一個空前繁榮的階段，從絕對規模來看，已經成為僅次于美國的全球第二大農業保險市場。據中國保監會統計數據顯示，2009年1～9月，全國農業保險簽單保費收入達到120億元，同比增長31%，保費規模超過2008年全年，成為全國財險的第三大險種，為廣大農民提供了3300多億元的風險保障，承保種植業8億多畝，承保牲畜、家禽5.1億頭（只），覆蓋1.2億戶。2009年，中央財政性險種已經擴大到9種，農業保費收入達133.9億元，提供風險保障3812億元，同比增長59%，承保農戶1.33億戶，同比增長48%。
　　服務領域逐步拓寬
　　目前，我國開展的農村保險險種達160多個，其中中央財政性險種9個，覆蓋了“三農”的各個方面，除了種養兩業之外，開辦了農房、農作物大棚、農田水利基礎設施、農機具等農民財產保險。同時不斷擴大保險的責任范圍，我國目前農業保險承保責任較發達國家更為廣泛。
　　功能作用逐步發揮
　　農業保險的發展，增強了農民控制風險能力和災后恢復能力，確保了農業生產和農民生活的穩定，促進了國家農業產業政策，糧食安全戰略和支農惠農政策的落實。特別是近兩三年來，農業保險的賠付率逐年上升。同時，保險公司與有關部門實現數據共享，提高了農業防災抗災能力；通過保險方式，將政府臨時性的救災行為轉化為市場化的災害應對機制，促進了農業生產。
　　供給不足與需求缺乏同時并存
　　我國政府對農業保險的補貼雖然已經顯著增加，但是還比較有限，尤其是與發達國家大幅度補貼農業保險形成了鮮明對比。由于農業保險的外部性與財政支持乏力之間的矛盾突出，我國農業保險發展勢頭雖然良好，但商業化運營的供給不足與農戶需求不足共存。從表2中可以看到，農業保險密度很小，對農民生產生活的保障依然較低。同時，保險賠付與實際損失之間比例小，農險覆蓋面很低，農業保險承保率全國平均不及保面的5%，種養兩業有95%以上處于缺保狀態，農業生產仍然存在著巨大的風險隱患。
　　供需矛盾是目前我國農業保險發展的主要矛盾之一。美國著名的保險學者哈澤爾（Hazell）把商業保險公司持續經營農業保險的條件界定為(A+I)／P<1。其中，A為平均管理費用，I為平均賠款支出，P為平均保費收入，即保費收入大于賠款支出和管理費用之和，保險公司才會有盈利，否則將虧損。1993至2004年， 我國農業保險的(A+I)／P比率，最高為1.361，最低為0.922，平均為1.068。十二年中，我國農業保險的經營大Gl+58lLpYfrOHsYzoY5tKQ==多處于虧損狀態。2005年農業保險試點后，我國農業保險的(A+ I)／P比率已小于1，且呈下降趨勢。然而，農民對農業保險的實際需求一直比較強烈，但難以轉換為有效需求。農民作為農業保險商品的需求方，購買力弱，對補貼依賴度高，成為農業保險弱質性的根源之一。此外，農業保險的供給價格高、利潤率低也是農業保險弱質性的根源。
　　發展中存在的問題
　　缺乏農業保險的法律法規
　　根據國際農業保險的發展經歷，農業保險都是立法先行。目前，我國尚未出臺專門的農業保險法，也沒有專門的農業保險管理條例。法制的缺失給農業保險的實踐帶來較多困難，在一定程度上影響了農業保險的規范化發展。
　　農民支付水平有限
　　近年來，我國農民人均純收入的增幅僅相當于同期城鎮居民收入年均增長幅度的一半。在現有的收入水平下，農戶真正可以支配的資金微乎其微，再加上農業保險高費率，大大限制了農業保險的發展水平和速度。特別是經濟比較落后地區的農民，從事農業生產的自然條件相對更惡劣，風險更多更大，對農業保險的需求自然很高，但是受支付能力所限，這種潛在需求難以轉化為有效需求。
　　農業保險的供給不足
　　農業保險的高風險和高賠付率使得農業保險的有效供給不足。農業保險風險單位大、區域性明顯、發生頻率高并且損失大。這與一般商業保險公司利潤最大化的經wpb1pO8ZCntR62rCLkbULA==營目標嚴重背離。在這種情況下，保險公司的保險資本必然投向其他能贏利的險別或險種，這就從根本上抑制了農業保險的有效供給。
　　缺乏巨災風險分攤機制
　　國際上開展農業保險業務的國家大多通過提供再保險，或承擔超賠責任或建立巨災保險基金等方式，對分散農業巨災做出制度安排。農業保險缺乏合理的風險分散安排，巨災損失完全由保險公司獨立承擔，大量風險集中在經營主體自身，使得保險賠付率居高不下。經營主體的積極性、承保能力和持續經營能力受到嚴重影響。
　　缺乏專業技術和人才
　　由于農作物保險專業性很強，要求從事經營的機構和人員既要掌握嫻熟的保險經營技術，又要掌握廣泛的農業技術知識。目前具備條件的專業技術人才嚴重匱乏，影響了農業保險的推進。
　　農民風險意識淡薄
　　長期以來，中國農民在自然經濟條件下形成的自給自足觀念根深蒂固，大部分農民沒有風險意識。他們對農業保險的認識不足，也不放心把錢交給保險公司，信任危機和缺乏互助互濟的風氣，影響了農業保險的發展。
　　政府的支持力度小
　　我國目前抵御農業自然風險主要依靠政府投入，較少運用保險轉嫁的方式分散農業風險，導致政府對農業基礎設施、救災救濟、價格補貼等方面的投入與年俱增，而對農業保險的支持則十分有限。2007年以來，中央財政對吉林等六省區的五種主要糧食作物保險和能繁殖母豬保險給予支持。這充分說明，我國政府已經意識到政府支持農業保險的重要作用。盡管如此，相應的政策支持仍然不夠。比如，從事農業保險業務僅免交營業稅，政府還沒有支持補貼保費、管理費，支持再保險，允許經營健康險等。這與外國政府大量投入和政策支持農業保險形成了鮮明對照，如日本政府補貼農民保費占農民應繳保費的50%～70%。
　　對策建議
　　第一，加快制訂農業保險法及其實施細則。確保其基本法律依據，規范其制度和行為，以保證農業保險體系的建立和協調運轉，以明確政策性農業保險在國家農業和保護支持體系中的地位和作用。
　　第二，要對農村經濟社會發展給予更多的關注和多方支持。對農業給予更多的關心和政