保障房融資的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

　　鑒于保障房項(xiàng)目自身的公共產(chǎn)品性質(zhì)，發(fā)達(dá)國(guó)家在保障房的建設(shè)、配租和配售上基本都采用政府主導(dǎo)的方式，私人機(jī)構(gòu)的參與大多較為有限，其中私人機(jī)構(gòu)參與最多的是美國(guó)。由于政府主導(dǎo)，大多數(shù)國(guó)家保障房建設(shè)的資金主要依靠財(cái)政撥款，只有美國(guó)較為例外——有近三分之一廉租房項(xiàng)目的資金很大部分來(lái)自商業(yè)融資。在保障房消費(fèi)上，幾乎所有國(guó)家的廉租房租金補(bǔ)貼都來(lái)自政府財(cái)政。低收入者在購(gòu)房時(shí)，由于其收入低，信用存在一定缺陷，很難獲得商業(yè)性貸款，因而各國(guó)創(chuàng)造出了多種信用形式以幫助低收入者實(shí)現(xiàn)“貸款購(gòu)房夢(mèng)”。本文以美國(guó)、德國(guó)、新加坡和中國(guó)香港地區(qū)為例，介紹保障房建設(shè)和消費(fèi)中的融資模式。
　　美國(guó)：多管齊下
　　美國(guó)廉租房（公共租房）的建設(shè)在20世紀(jì)60年代以前全部由政府一手包辦，這期間的建設(shè)資金全部由聯(lián)邦政府撥付。60年代初，政府開(kāi)始鼓勵(lì)私營(yíng)機(jī)構(gòu)即“開(kāi)發(fā)商”進(jìn)入廉租房建設(shè)領(lǐng)域，政府對(duì)應(yīng)出臺(tái)建設(shè)資金融資擔(dān)保和租金補(bǔ)償計(jì)劃，具體是：第一，貸款擔(dān)保即聯(lián)邦住房局（FHA）對(duì)私營(yíng)機(jī)構(gòu)參與保障房建設(shè)的貸款進(jìn)行擔(dān)保。第二，租金補(bǔ)償。即私營(yíng)機(jī)構(gòu)將所建住房按市場(chǎng)價(jià)格水平租給低收入家庭，低收入家庭支付租金的30%（80年代后調(diào)整為25%），差額由政府補(bǔ)齊。第三，實(shí)行稅收優(yōu)惠。通過(guò)這些措施，美國(guó)私營(yíng)機(jī)構(gòu)建設(shè)并持有的公共租屋占比不斷提高，約占全部公共租屋的三分之一。
　　對(duì)低收入家庭購(gòu)住的“經(jīng)濟(jì)適用房”（美國(guó)沒(méi)有“經(jīng)濟(jì)適用房”這種說(shuō)法和制度，低收入家庭要買房并獲得政府的幫助，辦法有兩個(gè)：申請(qǐng)購(gòu)買已經(jīng)租住的房屋，獲準(zhǔn)概率約為25%；在市場(chǎng)上購(gòu)買低價(jià)位房。本文將這兩類住房比照為中國(guó)的“經(jīng)濟(jì)適用房”），美國(guó)政府由于沒(méi)有專門(mén)的制度安排，因而不需要在建設(shè)資金方面過(guò)多考慮，美國(guó)政府鼓勵(lì)低收入家庭在市場(chǎng)上購(gòu)買私營(yíng)機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)的低價(jià)位商品房。由于低收入家庭信用能力有限，政府先后建立了兩個(gè)為低收入家庭的住房抵押貸款提供擔(dān)保的機(jī)構(gòu)：1934年成立的聯(lián)邦住房局（FHA）為低收入群體的住房抵押貸款提供“低費(fèi)保證”（貸款金額的0.5%），1944年成立的退伍軍人局（VA）為退伍軍人提供免費(fèi)購(gòu)房保險(xiǎn)。此外，政府還對(duì)符合條件的購(gòu)房家庭提供利息補(bǔ)貼。
　　德國(guó)：政府+合作
　　德國(guó)是世界上租住率最高的國(guó)家，近60%的人口租房居住，對(duì)低收入家庭的保障房建設(shè)和消費(fèi)，德國(guó)的模式可以概括為“政府+合作”。
　　二戰(zhàn)后，無(wú)論是東德還是西德，均將住房定性為“福利”、“公益”。東德政府包辦了所有城鎮(zhèn)居民住房的建設(shè)，建設(shè)資金來(lái)自政府財(cái)政，居民只交很低的固定租金。西德政府雖沒(méi)包辦，但依然扮演了主導(dǎo)者的角色，政府機(jī)構(gòu)直接建設(shè)的低收入住房資金來(lái)自聯(lián)邦財(cái)政撥款。此外，互助合作性質(zhì)的“住房合作社”和住房?jī)?chǔ)蓄銀行在參與低收入家庭的保障房建設(shè)中也發(fā)揮了重要作用，約30%的低收入住房建設(shè)資金來(lái)自住房?jī)?chǔ)蓄銀行。
　　兩德統(tǒng)一后，德國(guó)的住房政策逐步沿著私有化路徑發(fā)展。對(duì)低收入家庭的住房建設(shè)和消費(fèi)，“合作”色彩更加明顯，主要體現(xiàn)在如下三個(gè)方面。
　　第一，政府和社會(huì)投資人（開(kāi)發(fā)商、建筑企業(yè)或個(gè)人）合作。政府劃出特定區(qū)域用于建設(shè)低收入人群住房，參與建設(shè)的社會(huì)投資人須首先與政府簽訂合作協(xié)議，在一定期限內(nèi)按成本價(jià)將房屋出租給低收入群體，租金與市價(jià)的差額由政府補(bǔ)貼給投資人。聯(lián)邦政府和各州按照一定比例通過(guò)住房政策性銀行向投資者提供無(wú)息住房建設(shè)貸款，償還期可達(dá)30～35年。償還期結(jié)束后，合作協(xié)議約束解除，房屋所有人可以按市場(chǎng)價(jià)格出租、出售房屋。
　　第二，繼續(xù)鼓勵(lì)低收入者加入合作社。合作社建房的部分資金來(lái)自會(huì)員繳納的會(huì)費(fèi)，相當(dāng)于首付款，一部分資金來(lái)自政府提供的長(zhǎng)期低息貸款。此外，政府還對(duì)合作社的商業(yè)貸款提供償付保證。政府提供的其他優(yōu)惠政策包括：（1）提供價(jià)格合理的土地。這些地皮一般位于市郊，甚至是荒地或城市中的廢舊住房。（2）減少稅收。對(duì)所得稅、財(cái)產(chǎn)稅、土地轉(zhuǎn)移稅和交易稅等，均以較低稅率向合作社征收。（3）低收入家庭享受補(bǔ)貼租金。即低收入家庭繳付房租超過(guò)其收入三分之一的部分享受政府補(bǔ)貼。
　　第三，繼續(xù)激勵(lì)低收入家庭參加住房?jī)?chǔ)蓄。主要的激勵(lì)方式有：（1）住房?jī)?chǔ)蓄獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)年收入不超過(guò)5萬(wàn)馬克的單身居民和年總收入不超過(guò)10萬(wàn)馬克的夫婦，每年給予相當(dāng)于儲(chǔ)蓄額10%的獎(jiǎng)勵(lì)。（2）針對(duì)“雇員資金積累款”的儲(chǔ)蓄獎(jiǎng)勵(lì)。企業(yè)除每月支付雇員工資外，還要付給雇員用于積累的資金，并存入長(zhǎng)期賬戶，這筆資金每年最多可達(dá)936馬克。
　　新加坡：公積金“一招鮮”
　　新加坡保障房的覆蓋率居世界首位，高達(dá)85%，但新加坡破解保障房融資難題的方法只有一個(gè)，即公積金制度。新加坡從上世紀(jì)50年代開(kāi)始強(qiáng)制推行公積金制度，每個(gè)在職新加坡公民需把40%～50%的個(gè)人收入放到由中央公積金局統(tǒng)一歸集、管理和運(yùn)營(yíng)的“公積金池”中，這其中近80%的資金被用于保障房的建設(shè)和消費(fèi)。
　　新加坡公積金制度融通保障房建設(shè)和消費(fèi)的基本運(yùn)作模式是：中央公積金局將約80%的公積金，通過(guò)購(gòu)買政府債券的方式轉(zhuǎn)移給中央政府，中央政府再以撥款和貸款的形式轉(zhuǎn)移給專門(mén)負(fù)責(zé)保障房建設(shè)、配租、配售的政府機(jī)構(gòu)——建屋發(fā)展局。撥款的資金主要用于租房津貼，貸款則分為建房貸款和購(gòu)房貸款兩類。其中，建房貸款用于保障房的建設(shè)，購(gòu)房貸款則以優(yōu)惠組屋抵押貸款的形式發(fā)放給符合條件的購(gòu)房者。1986年以前，建房貸款利率為7.75%，期限60年，購(gòu)房貸款利率為6%，期限10年；1986年以后，兩類貸款的期限統(tǒng)一為20年，建房貸款的利率比中央公積金存款利率高2%，購(gòu)房貸款利率與中央公積金存款利率相同。
　　新加坡建屋發(fā)展局既是一家“開(kāi)發(fā)商”——因其負(fù)責(zé)全國(guó)所有保障房的開(kāi)發(fā)、建設(shè)和租售，又像一家“金融機(jī)構(gòu)”——因其可向符合購(gòu)買保障房條件的住戶發(fā)放住房抵押貸款。建屋發(fā)展局按照家庭月收入將所有家庭分為4個(gè)等級(jí)。最低等級(jí)的家庭月收入在800新元以下，占比約10%。這部分家庭享受租賃補(bǔ)貼，可租住一居室、兩居室或三居室的組屋，補(bǔ)貼金額約為租金價(jià)格的50%。第二等級(jí)家庭的收入在800～5000新元，這部分家庭既可租住也可購(gòu)買房屋。第三等級(jí)家庭的收入為5000～8000新元，這部分家庭不能租住，只能購(gòu)房，且可購(gòu)買較高檔次的公寓。第四等級(jí)家庭的月收入在8000新元以上，這部分家庭既不能購(gòu)買建屋發(fā)展局提供的組屋，也無(wú)法享受優(yōu)惠的公積金貸款，只能從房地產(chǎn)市場(chǎng)購(gòu)買住房，通過(guò)商業(yè)渠道獲得貸款。
　　公積金為保障房租購(gòu)者提供了極為便利和靈活的提取渠道，租房家庭可以用其支付房租，購(gòu)房家庭從1968年起則既可用之于首付，也可用其進(jìn)行月供。
　　香港：財(cái)政+理財(cái)
　　香港政府于1954年開(kāi)始實(shí)施公共房屋計(jì)劃，此后在實(shí)踐中逐漸形成了一套完善的公共房屋制度，并取得了巨大成功。目前，約50%的人口居住在政府建設(shè)和私人機(jī)構(gòu)參建的公屋中，其中，約30%的人口租住在公共租屋，約18%的人購(gòu)買了居屋。
　　香港公屋建設(shè)的主要融資途徑有：（1）專項(xiàng)基金。50年代以來(lái)，香港政府利用財(cái)政盈余建立了一系列基金用以滿足政府公共開(kāi)支需要。其中，用于支持公務(wù)建設(shè)的基金除了發(fā)展貸款基金外還有“居者有其屋計(jì)劃基金”、“租者置其屋計(jì)劃基金”和“夾心階層住屋計(jì)劃”等。（2）政府資助與投資。一是通過(guò)免費(fèi)撥地、撥款提供資助。二是提供貸款。如政府在70年代初至80年代中期，將部分發(fā)展貸款基金以借款的形式借給香港房屋委員會(huì)（房委會(huì)），期限40年。三是股本投資。如1988年，房委會(huì)改組為自負(fù)盈虧的機(jī)構(gòu)后，政府將居者有其屋計(jì)劃基金和發(fā)展貸款基金注入作為普通資本，同時(shí)注入100億港元作為永久債權(quán)，年息5%。1994年，政府又將房委會(huì)尚未償還的135億貸款轉(zhuǎn)為普通股份。（3）房委會(huì)運(yùn)作，即房委會(huì)出租公屋及其附屬商業(yè)樓宇和出租居屋等，具體做法有：第一，按市值租出公共房屋附屬的商業(yè)設(shè)施和非住宅設(shè)施，如商場(chǎng)、街市鋪位和停車場(chǎng)。房委會(huì)下轄的公屋小區(qū)附屬設(shè)施齊全，不僅方便了居民生活，也使房委會(huì)成為香港最大的商場(chǎng)及停車場(chǎng)設(shè)施業(yè)主，其市場(chǎng)占有率分別約為11%和16%，每年通過(guò)出租商業(yè)樓宇可獲得十幾億港元盈利；第二，出售居屋。90年代，房委會(huì)出售居屋所得在其收入中占比達(dá)到50%。2000年后，因政府專注于公屋計(jì)劃，取消了居屋計(jì)劃，房委會(huì)財(cái)政一度陷入困境。（4）活化資產(chǎn)。典型代表是房委會(huì)于2003年分拆出售旗下大部分商場(chǎng)及停車場(chǎng)給一家新成立的基金公司即領(lǐng)匯房地產(chǎn)信托基金，由此獲得338億港元，房委會(huì)據(jù)此表示“只要加以善用，20年內(nèi)不需政府注資”。
　　結(jié)論
　　綜上，本文得出的基本結(jié)論包括四方面。第一，發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的保障房建設(shè)資金很大程度上依賴政府的財(cái)政撥款和公共資產(chǎn)管理收入。第二，低收入群體的住房消費(fèi)補(bǔ)貼主要來(lái)自政府財(cái)政。第三，由于保障房使用主體的信用存在一定缺陷，政府需要對(duì)開(kāi)發(fā)商參與的保障房建設(shè)貸款以及發(fā)放給低收入群體的購(gòu)房貸款提供信用支持、信用增級(jí)（或信用搭橋），可采用如下方式：設(shè)立政策性銀行給予低息貸款（如德國(guó)），政府設(shè)立擔(dān)保性機(jī)構(gòu)（如美國(guó)的FHA、VA）提供擔(dān)保，對(duì)低收入家庭購(gòu)房貸款提供貼息。第四，互助合作社是保障房建設(shè)和消費(fèi)的重要載體，為此，政府應(yīng)通過(guò)提供儲(chǔ)蓄獎(jiǎng)勵(lì)、租房貼息（如德國(guó)）等激勵(lì)措施動(dòng)員低收入家庭參加住房合作社或住房?jī)?chǔ)蓄銀行。
　　（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所
　　中國(guó)工商銀行）