宏觀審慎政策框架與銀行業(yè)的風(fēng)險\\機遇和挑戰(zhàn)

　　全球金融危機爆發(fā)以來，國際社會普遍認為金融體系的順周期波動和對系統(tǒng)性風(fēng)險防控的不足是導(dǎo)致危機的重要原因，需要通過加強宏觀審慎管理予以應(yīng)對。基于這種認識，在G20的框架內(nèi)，宏觀審慎管理的概念與內(nèi)容得到了正式的強化和實施。國際貨幣基金組織（IMF）、金融穩(wěn)定理事會（FSB）、國際清算銀行（BIS）、巴塞爾銀行監(jiān)管委員會（BCBS）以及其他標準制定機構(gòu)都在積極研究探索強化宏觀審慎管理的政策和工具，加強宏觀審慎管理業(yè)已成為危機后國際金融管理制度改革的核心。
　　作為G20的重要成員，我國正在著力加強和完善宏觀審慎管理。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中明確提出，要構(gòu)建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架。這是中央在深刻分析國際金融危機教訓(xùn)、深入總結(jié)國內(nèi)實踐經(jīng)驗、準確把握金融改革方向基礎(chǔ)上做出的重大安排。中央經(jīng)濟工作會議也對加強宏觀審慎管理工作做出了部署。貫徹落實好中央關(guān)于推進金融宏觀審慎管理工作的有關(guān)精神和要求，對于進一步加強和改進金融宏觀調(diào)控，提升系統(tǒng)性風(fēng)險防范能力，熨平經(jīng)濟周期性波動，保持經(jīng)濟金融平穩(wěn)較快發(fā)展具有重要意義。
　　宏觀審慎政策框架的內(nèi)涵
　　宏觀審慎的概念首先是由國際清算銀行在20世紀70年代提出的，其核心思想為：僅加強單個機構(gòu)的風(fēng)險監(jiān)管將不足以維護整個金融體系的穩(wěn)定，因此應(yīng)強化金融監(jiān)管的宏觀視野，強化以整個金融體系的系統(tǒng)風(fēng)險為目標的監(jiān)測（Davis & Karim 2009）。2000年9月，國際清算銀行行長克羅切特（Andrew Crockett）首先主張將金融穩(wěn)定劃分為微觀審慎與宏觀審慎兩個方面。微觀審慎指單個金融機構(gòu)的穩(wěn)健，而宏觀審慎則指的是整個金融體系的穩(wěn)定。與這兩個層面相對應(yīng)的就是以確保單個金融機構(gòu)穩(wěn)健為目標的微觀審慎監(jiān)管和以維護整個金融體系穩(wěn)定為目標的宏觀審慎管理。相對于微觀審慎管理以單個機構(gòu)為管理對象，宏觀審慎管理著眼于防范整個金融體系出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險的可能性。
　　從系統(tǒng)性風(fēng)險的類型來看，宏觀審慎管理主要包括兩方面的內(nèi)容：其一，從跨機構(gòu)維度看，宏觀審慎政策主要針對不同機構(gòu)間相互影響、傳播導(dǎo)致的系統(tǒng)性和網(wǎng)絡(luò)化風(fēng)險，當前集中表現(xiàn)為系統(tǒng)重要性機構(gòu)的識別與風(fēng)險控制，防范風(fēng)險過度集中與風(fēng)險擴散；其二，從跨時間維度看，宏觀審慎管理旨在防范金融體系順周期性導(dǎo)致的系統(tǒng)性風(fēng)險和經(jīng)濟波動風(fēng)險，當前則集中表現(xiàn)為逆周期的政策調(diào)節(jié)與政策工具創(chuàng)新，約束機構(gòu)的同質(zhì)性行為，調(diào)節(jié)金融體系的頻率特性等內(nèi)容。
　　宏觀審慎管理目標的實現(xiàn)需要相應(yīng)的政策工具與制度框架。這其中不僅包括已有各項政策工具的使用與發(fā)展，更包括可能的政策工具創(chuàng)新與制度創(chuàng)新，因此可以說宏觀審慎性政策框架是一個動態(tài)發(fā)展的框架，其主要目標是維護金融穩(wěn)定、防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，主要特征是建立更強的、體現(xiàn)逆周期性的政策體系。
　　具體而言，目前的宏觀審慎政策主要包括了對銀行的資本要求、流動性要求、杠桿率要求、撥備規(guī)則、對系統(tǒng)重要性機構(gòu)的特別要求、會計標準以及衍生產(chǎn)品交易的集中清算等方面。宏觀審慎政策與貨幣政策、微觀審慎監(jiān)管之間存在密切聯(lián)系，但又有差異。宏觀審慎政策會運用一些類似微觀審慎監(jiān)管的工具，如對資本、撥備等提出要求，但其本質(zhì)上采取的是宏觀的、逆周期的視角，以防范系統(tǒng)性風(fēng)險為主要目標，不同于僅盯單一機構(gòu)穩(wěn)健與合規(guī)性的微觀審慎監(jiān)管。同樣，貨幣政策和宏觀審慎政策雖都有逆周期調(diào)節(jié)的特征，但貨幣政策主要針對實體經(jīng)濟狀況和總量問題，而宏觀審慎政策則直接作用于金融體系的順周期波動和風(fēng)險傳播，主要目標是維護金融體系的安全和穩(wěn)定。貨幣政策和宏觀審慎政策都是逆周期的宏觀管理工具，但在作用范圍和著力點上又有一定差異，恰好能夠相互補充、互相強化。
　　宏觀審慎管理的國際實踐
　　國際金融危機爆發(fā)以來，國際上推動宏觀審慎管理的工作已取得積極進展。
　　各經(jīng)濟體在加強宏觀審慎管理和金融體制改革方面已取得重要進展
　　已正式生效的美國金融改革法案提出建立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會，負責(zé)識別和防范系統(tǒng)性風(fēng)險。法案要求加強對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管，授權(quán)美聯(lián)儲負責(zé)對資產(chǎn)規(guī)模超過500億美元的大型、復(fù)雜金融機構(gòu)實施監(jiān)管，并對金融市場至關(guān)重要的清算、支付、結(jié)算體系進行監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)、衡量并化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險。而且，法案還提出對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)實施更高的資本充足率、杠桿限制、流動性和風(fēng)險管理要求。
　　英國政府也宣布授權(quán)英格蘭銀行負責(zé)宏觀審慎管理，通過在英格蘭銀行內(nèi)設(shè)立金融政策委員會來制定宏觀審慎政策，并把金融監(jiān)管權(quán)從金融服務(wù)局轉(zhuǎn)移到央行。同時，建立專門委員會來重新審視銀行的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，包括是否分離投行和零售業(yè)務(wù)等。歐盟則建立了專門的歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險委員會，負責(zé)監(jiān)測和評估系統(tǒng)性風(fēng)險，開展壓力測試，實施宏觀審慎管理。
　　“巴塞爾協(xié)議Ⅲ”改革框架等關(guān)于宏觀審慎管理的進展
　　巴塞爾委員會（BCBS）在近期提出的“巴塞爾Ⅲ協(xié)議”的改革框架中從防范系統(tǒng)性風(fēng)險的高度提出了一系列宏觀審慎管理的工具，其中包括逆周期資本緩沖、系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管等。
　　在應(yīng)對順周期性方面，一是在最低資本要求的基礎(chǔ)上，提出資本留存緩沖的要求。當緩沖接近最低資本要求時，將限制銀行的收益分配，促使銀行通過內(nèi)部積累提高資本實力。二是提出逆周期資本緩沖的國際統(tǒng)一標準，要求銀行在信貸擴張時期建立更具前瞻性的資本緩沖，并在危機時使用，降低整個銀行體系的順周期性。此外，BCBS還正在研究其他應(yīng)對順周期性的宏觀審慎管理措施，包括公允價值的衡量，以及在對預(yù)期損失進行定性和定量估計基礎(chǔ)上，建立更完善的、更具前瞻性的撥備制度等。
　　在加強系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管方面，國際貨幣基金組織（IMF）、國際清算銀行（BIS）、金融穩(wěn)定理事會（FSB）均提出要從規(guī)模性、可替代性與關(guān)聯(lián)性方面評估系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)。巴塞爾委員會（BCBS）要求系統(tǒng)重要性銀行應(yīng)在最低資本要求的基礎(chǔ)上具備更強的吸收損失能力。BCBS和FSB正在制訂針對系統(tǒng)重要性銀行的相關(guān)政策，包括額外資本要求、應(yīng)急資本和自救債券（Bail-in debt）等，估計很快就將會有相關(guān)的具體措施出臺。此外，有關(guān)風(fēng)險處置的措施也在加緊研究，發(fā)布了《跨境銀行處置工作組最終報告及建議》，提出綜合利用各種工具和技術(shù)改善跨境危機管理，并應(yīng)加強國際合作。
　　此外，宏觀審慎政策框架在其他方面也取得了一定進展。BCBS采取慎重辦法確定流動性標準，設(shè)計了流動性覆蓋比率（LCR）和凈穩(wěn)定融資比率（NSFR）作為流動性的國際標準。明確原則上應(yīng)采取前瞻性預(yù)期損失的撥備制度，并正在對有關(guān)規(guī)則進行研究。而且，各國際組織和主要經(jīng)濟體還正在加強對影子銀行、衍生品交易和集中清算、評級機構(gòu)、會計準則等機構(gòu)和規(guī)則的監(jiān)督和改革。
　　宏觀審慎政策框架下的中國銀行業(yè)發(fā)展
　　金融宏觀審慎管理制度框架為我們展現(xiàn)了一幅未來金融宏觀調(diào)控與管理的新藍圖。一方面，在宏觀審慎框架內(nèi)，各種宏觀經(jīng)濟與監(jiān)管政策將進行重新的整合與創(chuàng)新。貨幣政策、監(jiān)管政策與宏觀審慎等政策將相互配合，相互補充更好地維護經(jīng)濟增長與金融穩(wěn)定；另一方面，在宏觀審慎管理制度框架下，金融調(diào)控與監(jiān)管的思路也將面臨新的調(diào)整和轉(zhuǎn)變。可以預(yù)見，未來的金融宏觀審慎管理框架將表現(xiàn)出以下特點：其一，管理方式上將從現(xiàn)有的單一合規(guī)性約束向著機制約束與合規(guī)性約束共存的方式轉(zhuǎn)變；其二，調(diào)控和監(jiān)管的目標也將從當前的單一目標朝著多目標轉(zhuǎn)變；其三，各種宏觀審慎政策工具與制度安排的發(fā)展與創(chuàng)新將不斷涌現(xiàn)。宏觀審慎性政策框架也將對整個金融行業(yè)的發(fā)展，尤其是銀行業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生不同程度的影響。總體來看，可以認為是風(fēng)險、挑戰(zhàn)和機遇并存的。
　　
　　新的風(fēng)險。依照國際經(jīng)驗，宏觀審慎政策框架將引入逆周期的資本緩沖、動態(tài)撥備、額外資本要求等監(jiān)管指標和順周期應(yīng)對工具。這些政策工具的使用，將改變原有的以單一合規(guī)性約束為主的金融管理方式。游戲規(guī)則的改變將會給金融機構(gòu)的經(jīng)營帶來更多的不確定性。在宏觀審慎的標準下，銀行面對的監(jiān)管要求將隨著整個宏觀經(jīng)濟波動、全行業(yè)的發(fā)展以及機構(gòu)本身的業(yè)務(wù)發(fā)展情況而不斷地發(fā)生改變。監(jiān)管約束的不斷調(diào)整，不僅增大了違規(guī)風(fēng)險，而且也會放大已有的各種業(yè)務(wù)風(fēng)險。從業(yè)務(wù)發(fā)展來看，新的監(jiān)管框架將要求業(yè)務(wù)發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展相切合，避免順周期性。從流動性風(fēng)險來看，業(yè)務(wù)不確定性增大，對流動性的要求也會相應(yīng)增加，流動性風(fēng)險也必然會增大。
　　面臨的機遇。宏觀審慎政策直接作用于金融體系的順周期波動和風(fēng)險傳播，在管理方式上強調(diào)機制約束，主要目標則是維護金融體系的整體安全與穩(wěn)定。從國際實踐與各項審慎政策的模擬效果來看，動態(tài)的逆周期調(diào)節(jié)政策較好地制約了金融機構(gòu)的順周期擴張和收縮行為，不僅有利于維護整體穩(wěn)定，而且對銀行業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)也起到了調(diào)節(jié)作用。審慎政策的實施將改變銀行只追求規(guī)模，不注重效益，不注重風(fēng)險防范的發(fā)展方式，鼓勵抗風(fēng)險能力強，且發(fā)展方式和增長速度與宏觀經(jīng)濟相適應(yīng)的機構(gòu)的發(fā)展。審慎視角下的監(jiān)管政策將使我國的銀行業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，有利于進一步發(fā)揮銀行體系的融資功能。
　　未來的挑戰(zhàn)。逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架的建立是一個動態(tài)的、不斷完善的過程。審慎性政策框架在增強整個金融體系的穩(wěn)定性和抗風(fēng)險能力的同時也對我國的銀行業(yè)發(fā)展提出了諸多挑戰(zhàn)。
　　首先，在貸款科學(xué)化管理方面與宏觀審慎政策的目標間存在差距。審慎政策的目標是貸款的總體投放速度應(yīng)該與實體經(jīng)濟的需要相適應(yīng)。近兩年來，我國銀行業(yè)的貸款規(guī)模和業(yè)務(wù)量在短期內(nèi)快速增長，部分銀行業(yè)金融機構(gòu)管理粗放、貸款“三查”不到位等問題多有發(fā)生。同時，部分中長期貸款行業(yè)集中度高、貸款中長期化等趨勢日益明顯。
　　其次，在風(fēng)險管理水平方面與宏觀審慎要求間存在差距。宏觀審慎政策工具的實施，將會對銀行業(yè)的風(fēng)險管理能力提出新的要求。當前，部分金融機構(gòu)操作風(fēng)險管理意識弱化。2010年底，部分銀行業(yè)金融機構(gòu)案件出現(xiàn)反彈。齊魯銀行案件等多數(shù)案件發(fā)生在所謂低風(fēng)險業(yè)務(wù)領(lǐng)域，且多為內(nèi)部人員作案，這反映出部分銀行內(nèi)在風(fēng)險管理機制方面存在缺陷。而且，部分銀行業(yè)金融機構(gòu)市場風(fēng)險意識不強、風(fēng)險管理經(jīng)驗欠缺，尤其是面對貨幣政策轉(zhuǎn)變、利率市場化和匯率體制改革的挑戰(zhàn)，銀行業(yè)金融機構(gòu)的市場風(fēng)險管理能力與審慎政策的要求還有相當差距。
　　最后，在業(yè)務(wù)模式與管理水平上還需要積極適應(yīng)審慎政策的變化。宏觀審慎政策的實施將要求銀行業(yè)建立新的管理模式與之相適應(yīng)。傳統(tǒng)的以監(jiān)管指標為上限，確定增長速度和發(fā)展方向的模式將無法適應(yīng)新的審慎政策要求。應(yīng)該從實際經(jīng)濟發(fā)展出發(fā)，結(jié)合機構(gòu)的業(yè)務(wù)特點和優(yōu)勢，理解并順應(yīng)審慎政策的變化，在可夠承受的風(fēng)險范圍內(nèi)，科學(xué)規(guī)劃測算，注重效率積極發(fā)展。
　　(作者單位：中國人民銀行研究局)