政府規(guī)制失靈的激勵機制

　　［摘要］隨著現(xiàn)實問題的日益突出，政府規(guī)制已然成為學(xué)術(shù)界討論的熱點問題。基于政府規(guī)制理論框架，從信息收集、規(guī)制立法和行政裁決三個環(huán)節(jié)，全面審視郭京毅案中政府規(guī)制扭曲全過程，并在此基礎(chǔ)上，探析政府規(guī)制失靈的內(nèi)外部雙重激勵機制。
　　［關(guān)鍵詞］郭京毅案；政府規(guī)制失靈；激勵機制
　　［中圖分類號］Ｄ６３［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１1）０２ — ００25 — ０2
　　
　　一、引言
　　
　　2010年5月21日，歷時兩年之久的郭京毅案終于落下帷幕。案件涉及國家商務(wù)部外資司、條法司，國家工商總局外商投資企業(yè)注冊局和外匯管理局管理檢查司、綜合司；郭京毅、鄧湛、劉偉等多位高官落馬；河北廊坊新奧燃氣集團、首創(chuàng)集團、國美電器等多家大型上市公司，北京思峰律師事務(wù)所、北京競天公誠律師事務(wù)所涉及行賄。本文基于政府規(guī)制理論，審視郭京毅案所涉及規(guī)制政策的形成、執(zhí)行及其調(diào)整全過程。
　　
　　二、扭曲的政府規(guī)制過程
　　
　　（一）政府規(guī)制含義及其過程
　　孫亞忠學(xué)者對政府規(guī)制做出以下定義，即“政府規(guī)制一般是政府依據(jù)一定的規(guī)則對微觀經(jīng)濟主體的活動進行限制和規(guī)范的行為。”
　　政府規(guī)制涵蓋了規(guī)制政策的形成、執(zhí)行和調(diào)整全過程，其信息收集、法規(guī)制定和行政裁決三大階段都不可避免的觸及不同利益集團及其相互關(guān)系。
　　（二）郭京毅案中的政府規(guī)制扭曲
　　信息收集是政府規(guī)制行為的第一階段。其首要任務(wù)即是向公眾提供消費品及產(chǎn)業(yè)技術(shù)等方面的信息，盡量減輕信息不對稱的程度，并且，相關(guān)機構(gòu)應(yīng)該根據(jù)收集到的信息了解市場和公意，以此確定規(guī)制的領(lǐng)域、方式及程度。商務(wù)部條法司的郭京毅幾乎參與和主管了20多年來的外資法律法規(guī)的起草和修訂。然而，在立法前的信息收集階段，并未將相關(guān)企業(yè)信息公諸于眾，只是立法官僚精英的內(nèi)部商議。這一方面導(dǎo)致原本就處于信息弱勢的公眾更是無力行使其應(yīng)有的監(jiān)督權(quán)；另一方面，導(dǎo)致立法的相關(guān)人員在利益的驅(qū)動下為方便創(chuàng)租而進行片面的選擇性的收集信息。
　　規(guī)制立法是政府規(guī)制行為的第二階段，也是最為關(guān)鍵的階段。規(guī)制立法將確定政府規(guī)制對象、范圍、方式、程度等，因此其制定過程將很大程度決定規(guī)制立法能否反映社會公共利益。信息公開對于該階段更是意義深遠。美國建立了嚴格的規(guī)制立法程序，如對建議法規(guī)的聽證、法規(guī)的發(fā)布、評價及修正等；我國的相關(guān)法律主要有《中華人民共和國立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》等。但從其具體規(guī)定中可以看出，我國對規(guī)制立法程序的規(guī)定較為寬泛，僅嚴格規(guī)定了立項、起草、審查、決定、公布、解釋六個大體程序，對每個環(huán)節(jié)的細節(jié)規(guī)定較為模糊。如《行政法規(guī)制定程序條例》第十二條規(guī)定“起草行政法規(guī)，應(yīng)當深入調(diào)查研究，總結(jié)實踐經(jīng)驗，廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取召開座談會、論證會、聽證會等多種形式。”但對于“深入”“廣泛”的界定模糊，這必然導(dǎo)致其流于形式。大量事實表明，政府規(guī)制立法與公眾利益的錯位是規(guī)制失靈的主要源頭，郭京毅案正是其典型例證。郭京毅在參與起草《外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》《關(guān)于外商投資舉辦投資性公司的暫行規(guī)定》等法規(guī)及其補充修改時，有意對部分規(guī)定模糊化，表面上看是對并購等行為的進一步規(guī)范，實質(zhì)上是賦予相關(guān)部門更大的審批權(quán)，為條法司解釋法律開辟更大發(fā)揮空間，為企業(yè)尋租留下空間，是一種創(chuàng)租行為。
　　行政裁決是政府規(guī)制行為的最后一個階段。由于規(guī)制機構(gòu)掌握一定的自由裁量權(quán)，因此行政裁決也是最可能直接產(chǎn)生政府規(guī)制失靈的階段，這就更需要信息的公開與多方的監(jiān)督。從我國商務(wù)部外商投資企業(yè)審批流程可以看出，條法司和外資司掌握了相當大的自由裁量權(quán)，并且所有相關(guān)信息僅在企業(yè)、條法司和外資司三者間流動。這期間存在很大的尋租空間，如，分批分期的向企業(yè)提出補充意見或者拒批，就為企業(yè)“活動”提供了時機和方向。而在此機制下，郭京毅利用人脈關(guān)系開創(chuàng)了自己的“村委會”， 扭曲行政裁決過程。外資企業(yè)將尋租意圖連同相關(guān)資料一并報呈外資司；外資司原副司長鄧湛與條法司巡視員郭京毅、處長杜寶忠合謀；一方面將思峰律師事務(wù)所推介給外資企業(yè)，暗示其收租意圖，另一方面，將所謂“法律意見”，即如何逃避法律規(guī)制的信息傳達給思峰律師事務(wù)所；外資企業(yè)將租金以“咨詢費”的形式交給思峰律師事務(wù)所，并按照其指示改進材料，最后將補充完善的材料交給外資司；外資司與條法司對資料正式進行“會簽”；最后兩司審核同意后下發(fā)正式批文；而最終與思峰律師事務(wù)所分享租金。隨著時間的推移，當“思峰村委會”成為一種潛規(guī)則后，整個扭曲的行政裁決過程便簡化為外資企業(yè)直接聯(lián)系思峰律師事務(wù)所，由其作為紐帶與外資司和條法司溝通運作。
　　
　　三、政府規(guī)制失靈的雙重激勵機制
　　
　　（一）內(nèi)部激勵機制
　　1.理性經(jīng)濟人對“帕累托改進”的追求
　　這是最根本、最強勁的內(nèi)部激勵。“政府中的每個成員都首先是他自己本人，然后才是行政官，再然后才是公民” ①作為“他自己本人”，必然更多的表現(xiàn)為“經(jīng)濟人”的一面，而對“帕累托改進”的追求便是其自然之舉。在規(guī)制者和企業(yè)家的范圍內(nèi)，尋租不失為一種“帕累托改進”，它通過對現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)進行重新分配，獲取體制內(nèi)無法給予的高額利潤。
　　郭京毅案中落馬的司局級高官都曾被稱“未來海闊天空”，然而在政府規(guī)制行為過程中，出于其“經(jīng)濟人”自身的利益考慮，遵循“趨利避害”和“利益最大化”的行動邏輯，利用知識和權(quán)力，通過立法創(chuàng)租、執(zhí)法設(shè)租，獲取了狹義范圍內(nèi)的所謂的“帕累托改進”。
　　2.政府規(guī)制成本的雙向驅(qū)動
　　政府規(guī)制成本包括制定成本和游說成本。其中政府規(guī)制的制定成本包括直接成本（即由試試規(guī)制所耗費的人、財、物構(gòu)成）和間接成本（即機會成本和其他規(guī)制引致的成本），其承擔者是政府，因此，具有一定的硬約束性。政府規(guī)制的游說成本主要指各集團的組織費用和尋租費用，均由政府規(guī)制對象承擔，并且其中的尋租成本可以轉(zhuǎn)化為規(guī)制機構(gòu)及其人員的收益。正如上述分析，具有“經(jīng)濟人”面相的規(guī)制機構(gòu)及其工作人員，在降低制定成本和增加游說成本（進而增加收益）的雙重驅(qū)動下，更傾向于做出創(chuàng)租、設(shè)租以及收租的選擇。
　　3.非選票約束下的扭曲目標
　　據(jù)佩爾茲曼規(guī)制的立法模型，立法者作出規(guī)制決策的約束條件是使其所期望的選票數(shù)最大化，政治家所選擇的規(guī)制政策，要滿足選票數(shù)的最大化，同時還將使政治的邊際替代率等于企業(yè)利潤與消費者盈余之間的相互轉(zhuǎn)移的邊際替代率，從而達到一種均衡。但處于轉(zhuǎn)型期的我國并不存在該規(guī)制模型，公眾的選票無論是對于立法者，還是對于規(guī)制執(zhí)行者都不存在約束作用。這就使得規(guī)制機構(gòu)與規(guī)制對象的目標一致化，即利益最大化，并在此驅(qū)動下，被利益集團俘獲。
　　（二）外部激勵機制
　　1.政府規(guī)制需求偏好弱顯示機制
　　西方的政府規(guī)制是基于成熟市場經(jīng)濟中出現(xiàn)的市場失靈，而我國正處于向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的階段，政府規(guī)制仍拖著“家長式”政府管制的影子。因此，我國至今都沒形成真正獨立的成熟的規(guī)制需求主體，與其相對應(yīng)的偏好顯示機制也未得到很好的建立。在此，本文將規(guī)制需求群體界定為企業(yè)和消費者。目前，我國中小型企業(yè)均沒有能力依據(jù)自身偏好影響和制約政府規(guī)制行為，而即便是有一定議價能力的大型企業(yè)也大都與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，不能稱之為真正意義上的“獨立”。而我國的眾多消費者，由于自身缺乏偏好表達意識和能力，加之集體行動的“搭便車”效應(yīng)，更是無法影響政府規(guī)制。這一切構(gòu)成的政府規(guī)制需求偏好的弱顯示機制，促使規(guī)制者更輕易的扭曲規(guī)制過程。
　　
　　2.信息不對稱
　　規(guī)制機構(gòu)與被規(guī)制企業(yè)間的信息不對稱。企業(yè)，作為政府的被監(jiān)管對象，為追求其利潤最大化，不會有將其信息完全告知政府的動機；規(guī)制機構(gòu)方面，由于缺乏有效的激勵，獲取相關(guān)信息的積極性不足，而且，由于有限經(jīng)濟人的現(xiàn)實存在性，規(guī)制機構(gòu)很難準確了解企業(yè)自身的成本、需求結(jié)構(gòu)、發(fā)展現(xiàn)況等信息。正如斯蒂格利茨所言，“不完全信息和不完全市場作為市場失靈的一個來源在公共部門里是普遍存在的”。
　　公眾與規(guī)制機構(gòu)間的信息不對稱。與國外的情況不同，鑲嵌于我國社會的“委托-代理”結(jié)構(gòu)，不是國會與政府的關(guān)系，而是公民與規(guī)制機構(gòu)間的關(guān)系。由于政府規(guī)制決策本身具有很強的專業(yè)性，普通公民對此并不熟悉；而相關(guān)規(guī)制機構(gòu)由于長期從事相關(guān)領(lǐng)域工作，對相關(guān)產(chǎn)業(yè)也有較為深入的了解。這就必然導(dǎo)致公眾與規(guī)制機構(gòu)間信息的不對稱。郭京毅案中涉案人員正是利用自己對司法專業(yè)知識的了如指掌和公眾對此領(lǐng)域的陌生，利用兩者的信息鴻溝，濫用權(quán)威發(fā)生尋租行為的。
　　3.缺位的監(jiān)督機制
　　政府的性質(zhì)決定了政府規(guī)制監(jiān)督的不易性。一方面，規(guī)制者也是壟斷者，其行為是難以得到有效監(jiān)督的。另一方面，作為一種公共管理行為的政府規(guī)制，既具有追求效率、效能和收益最大化的管理屬性；又具有強調(diào)責任性和回應(yīng)性的政治屬性；同時仍具有致力于平等保護公民權(quán)利的法律屬性。這使得規(guī)制者的行為效果難以測量，并且規(guī)制者可以利用自己的優(yōu)勢在多重屬性間進行切換，從事自己有利可圖的工作，產(chǎn)生所謂的“套利行為”。
　　行政立法程序封閉導(dǎo)致的部門利益法律化傾向，為政府規(guī)制者的趨利行為開辟了廣闊的空間。政府規(guī)制立法過程本應(yīng)是政府、企業(yè)、消費者全面互動的過程，但目前我國并未吸收各種利益主體的廣泛參與，加之上述需求偏好弱顯示現(xiàn)象，主導(dǎo)整個規(guī)制立法過程的往往是部門官員。缺乏完善的、透明的規(guī)制程序?qū)е乱?guī)制機構(gòu)難以中立和獨立，出現(xiàn)明顯的部門利益法律化傾向，為政府規(guī)制者的趨利性提供可能性。
　　〔參考文獻〕
　　〔1〕孫亞忠. 政府規(guī)制、尋租與政府信用的缺失〔J〕. 理論探討， 2007，(01).
　　〔2〕盧梭. 社會契約論〔M〕. 北京:商務(wù)