對中國共產黨創新執政方式的思考

　　［摘要］新中國建立60多年來，中國共產黨在不同的歷史時期實行了不同類型的執政方式，分別是國民經濟恢復時期的“黨政相對分開”型執政方式 、計劃經濟時期的“政黨直接指揮”型執政方式、文革時期的“政黨完全取代”型執政方式以及改革開放以后的“依法治國”型執政方式及“三大執政”。通過對中國共產黨執政方式衍變歷程的分析研究，在“三大執政”的基礎上進行創新，提出科學執政、民主執政、依法執政、和諧執政、親民執政、廉潔執政。
　　［關鍵詞］中國共產黨 ；執政方式；創新
　　［中圖分類號］Ｄ２５１［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１1）０2 — ０００9 — ０３
　　
　　在現代民主政治社會中，執政黨對國家和社會的領導，必須通過執政方式來實現。所謂執政方式，就是指執政黨通過掌握、運用和控制國家政權實現執政目標的體制、機制、途徑和方法的總稱，〔1〕(p144)是執政黨的領導能力和執政水平的直接體現。
　　中國共產黨是一個擁有90年建黨史、60多年執政史、7800多萬黨員的大黨，是建設中國特色社會主義事業的領導核心，是全心全意為人民服務并在中國長期執政的執政黨。六十多年來，黨對執政方式進行了漫長而艱辛的探索。
　　
　　一、黨執政方式的衍變歷程
　　
　　中國共產黨執政方式的歷史衍變過程曲折而復雜，其發展史體現了馬克思主義與時俱進的理論品格，體現了我們黨敢于開拓、善于創新的實踐勇氣。本文以歷史事件發生的時間為脈絡，把黨的執政歷史劃分為四個階段，相應地，將黨的執政方式歸納為五大類型。
　　（一）艱難探索：“黨政相對分開”型執政方式
　　1949年10月1日，中華人民共和國的成立，開辟了中國歷史發展的新紀元，是具有劃時代意義的偉大事件。新中國的誕生，標志著中國從此走上了一條獨立、民主、統一的道路，標志著中國共產黨已經從一個領導人民為奪取全國政權而奮斗的革命黨轉變為一個掌握全國政權而為人民服務的執政黨。中國共產黨執政地位的確立為黨創新執政方式提供了基本的歷史前提。
　　建國之初，中國共產黨建立了以馬克思主義的政黨觀及蘇聯的經驗為主要根據的執政體制，即共產黨領導的多黨合作政治協商制度。1950年4月，周恩來在《發揮人民民主統一戰線積極作用的幾個問題》中指出，黨的方針、政策要組織實施，必須通過政府，黨組織保證貫徹，黨不能直接向群眾發命令，一切號令應該經政權機構發出。1951年9月23日，董必武在華北第一次縣長會議上更明確地說：“黨領導著國家政權，但這決不是說黨直接管理國家事務，決不是說可以把黨和國家政權看作一個東西。”〔２〕((p308)從建國到1952年底，黨的意志都由政府的行為轉變成人民群眾的實際行動，全國重大決策都由黨提出，經過和各民主黨派協商達成一致意見后，通過政府機關實施執行。總之，在當時黨實行的執政方式體現了黨管大政方針、行政首長發號施令的黨政關系，是一種“黨政相對分開”型的執政方式。
　　1949年11月，中共中央作出了在中央人民政府機關中建立黨委和黨組的決定，規定中共在當時是最高國家權力機關的中央人民政府委員會以及人民政協全國委員會中擔任負責工作的黨員，由中共中央政治局直接領導。這就導致了國家權力相對集中于黨中央，形成了由中共黨組織直接指揮國家權力機構的領導體制，為以后的計劃經濟體制和“大躍進”埋下了伏筆。
　　（二）曲折發展：“政黨直接指揮”型執政方式
　　馬克思主義經典作家指出，經濟上高度集中政治上高度集權的管理體制是社會主義國家的主要特征，計劃經濟體制的建立反映到政治上層建筑，必然要求確立與之相適應的政治集權體制。從1953年開始，隨著計劃經濟體制的建立，黨逐漸強調加強對政府工作的直接領導，逐漸形成了“政黨直接指揮”型執政方式。其主要特點是：形成了由黨直接指揮國家權力機關的領導體制；建立起以委任制為基礎的，決定選舉程序和候選人的干部選拔任用制度；實行黨管決策，“分口領導”，重政策、輕法律的權力運作方式等等。
　　1953年，隨著“一五計劃”的全面實施，黨在實際工作中實行“一元化”領導。黨在加強對經濟建設領導的同時，開始直接干預管理本應由政府機關管理的國家行政事務。同年，黨在全國范圍內開展的反分散主義和地方主義的斗爭中，提出了“大權獨攬，小權分散，黨委決定，各方去辦”的領導原則。為了更好地貫徹落實這一原則，黨中央在1953年3月10日發布的《中共中央關于加強中央人民政府系統各部門向中央請示報告制度及加強中央對政府工作領導的決定》(草案)指出：“為了使政府工作避免脫離黨中央領導的危險，今后政府工作中的一切主要的和重要的方針、政策、計劃和重大事項，必須經過黨中央的討論和決定或批準以后，始得執行。”〔３〕(p67) 1957年7月，中央明文規定地方司法機關向地方黨委負責，這實際上是取消了國家司法的獨立性，進而導致了法律虛無主義和法制無用論盛行起來。
　　1958年，由于各種歷史原因“大躍進”運動肆無忌憚地發動起來。1959年，毛澤東在為八屆七中全會而準備的講話提綱中這樣寫道：一是“權力集中常委和書記處，我為正帥，鄧為副帥”；二是“一朝權在手，就把令來行。”〔４〕(p196)1960年9月，重設黨的6個中央局，統一領導地方黨政軍權。此后，黨政不分、以黨代政、高度集權的“一元化”領導體制不斷得到強化，黨委直接包辦、代行國家權力機關職能的情況日益嚴重，最終導致“文化大革命”的爆發。
　　需要說明的是，從1953年到1966年期間，黨和國家領導人對黨的執政方式進行過許多有益的探索和思考。新中國成立后，黨領導人民相繼制定了《土地改革法》、《懲治反革命條例》等一系列法律法規，為黨執政方式的轉變提供了法律基礎。1956年，中共八大曾為改變“政黨直接指揮”型的執政方式作了一次新的嘗試。劉少奇在八大政治報告中明確指出：“黨應當而且可以在思想上、政治上、方針政策上對于一切工作起領導作用。當然，這不是說，黨應當把一切都包辦起來，對一切都進行干涉。”〔５〕(p264)鄧小平在八大《關于修改黨章的報告》中就論述過黨政之間的正確關系，他認為“黨是階級組織的最高形式，指出這一點，在今天黨已經在國家工作中居于領導地位的時候，特別重要。這當然不是說，黨可以直接去指揮國家機關工作，或者把各種純粹行政性質的問題提到黨內來討論，混淆黨的工作和國家機關工作所應有的界限。”〔６〕(p236)但是，隨著1957年4月反右斗爭擴大化，八大提出的種種美好的構想未能實現，更談不上在實踐中堅持下來。
　　（三）畸形蛻變：“政黨完全取代”型執政方式
　　1966年“五一六”通知和“十六條”的出臺，標志著“文化大革命”的全面發動。1967年“一月革命”風暴后，政府各部門、各地方紛紛建立起實行一元化領導的“革命委員會”。同年2月，為了體現“一元化”領導，黨中央文革小組在發出的《關于整頓、恢復、重建黨的組織的意見和問題》的文件中提出在革命委員會中建立黨的核心小組。1969年黨的九大后，黨的領導原則被強調為對一切經濟、政治和文化組織的所謂“絕對領導”。1973年，黨的十大通過的黨章肯定了這種黨政不分、黨政合一的 “一元化”領導體制。1975年國家憲法規定：地方各級革命委員會，是各級人民代表大會的常設機關，同時又是地方各級人民政府。
　　
　　在文革的十年里，黨的執政方式發生了畸形蛻變，黨實行的是一種“政黨完全取代”型執政方式。其主要特點是：形成了由黨組織與政權機關合二為一的領導體制；建立起黨組織直接任命干部的用人制度；實行個人專權和群眾運動相結合的權力運作方式等等。這種執政方式嚴重破壞了國家法律制度，嚴重損害了執政黨的合法性，嚴重扭曲了社會正常的利益表達機制，嚴重擾亂了社會政治生活的正常秩序，給國家和社會帶來了巨大危害。
　　（四）改革創新：“依法治國”型執政方式及“三大執政”
　　十一屆三中全會的召開，標志著我國進入嶄新的歷史時期。以鄧小平為核心的黨的第二代領導集體在執政過程中，從當今時代特點和基本國情出發，深刻地總結了社會主義國家的歷史經驗教訓，對改革和創新黨的執政方式進行了不懈探索。
　　1980年，在《黨和國家領導制度的改革》的講話中鄧小平強調，要解決出現的黨政不分、以黨代政的問題。根據鄧小平的這一思想，十二大更明確提出黨的領導主要是思想政治和方針政策的領導，不應當等同政府和企業的行政工作和生產指揮，黨不應當包辦和代替它們的工作。黨的十三大繼續貫徹鄧小平的思想，在報告中指出，黨的領導是政治領導，重大決策的領導和向國家機關推薦重要干部。應當改革黨的領導制度，劃清黨組織和國家政權的職能，理順黨組織與其他組織之間的關系，做到各司其職，并且逐步走向制度化。逐步確立了“黨政分開”的改革方向，標志著我黨在執政方式方面實現了一次創新。
　　隨著世情、國情和黨情的巨大變化，在新的歷史條件下，以江澤民為核心的黨的第三代領導集體在繼承鄧小平理論的思想成果的同時，又根據時代變化的新特點對執政方式進行了不懈探索和創新。
　　1991年3月，全國人大提出要堅持依法辦事，促進依法治國和依法管理各項事業。1992年黨的十四大提出了建立社會主義市場經濟體制的戰略目標，為了與經濟體制改革的目標相適應，必須按照民主化和法制化緊密相結合的要求，積極推進執政方式的改革和創新。1994年，在黨的十四屆三中全會上江澤民提出，要在本世紀末初步建立適應社會主義市場經濟的法律體系。黨的十五大報告明確提出了“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國目標。這就提出了執政黨必須走民主執政和依法治國、依法執政的新路子，標志著我黨在執政方式方面實現了又一次創新。
　　隨著社會主義市場經濟的發展，以胡錦濤為總書記的新一屆黨中央，站在歷史和時代發展的高度，總結國內外的發展經驗，在黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》提出，“必須堅持科學執政、民主執政、依法執政，不斷完善黨的領導方式和執政方式”，為進一步推進黨的執政方式的改革和創新指明了方向。2006年6月29日，胡錦濤在中共中央政治局第三十二次集體學習時的講話，首次對“三大執政”作了理論闡述。胡錦濤指出，“科學執政、民主執政、依法執政，核心是要為人民執好政、掌好權，堅持科學執政、民主執政、依法執政，是新的歷史條件下加強黨的執政能力建設和先進性建設的重要內容。”2007年胡錦濤在十七大報告中提出：“要堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，保證黨領導人民有效治理國家。”〔７〕隨后，胡錦濤對“三大執政”作了具體論述，三大執政之間相互聯系相互制約，科學執政是馬克思主義政黨執政成功的前提條件，民主執政是馬克思主義政黨執政的本質要求，依法執政是新的歷史條件下馬克思主義政黨執政的基本方式。
　　經過90年建黨60多年執政的實踐探索，黨在新世紀確立了“三大執政”的基本方式，實現了堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，這是建黨建國以來黨對執政方式探索的經驗總結和理論創新，標志著有中國特色的黨的執政方式的基本形成。
　　
　　二、不斷創新，切實改進黨的執政方式
　　
　　自《共產黨宣言》發表一百六十多年來，世界經濟、政治、文化、科技等社會各方面發生了重大變化，經濟全球化、政治多極化、文化多樣化、信息網絡化逐漸成為當今時代的主要特征。在這樣的大背景下，我黨改革和完善黨的執政方式勢在必行。
　　新世紀和新階段、新形勢和新環境、新任務和新考驗、新機遇和新挑戰，強烈呼喚著黨的執政方式的改進、創新和發展。我們要在馬克思主義科學理論的指導下，堅持解放思想，堅持與時俱進，深入貫徹落實科學發展觀，以全心全意為人民服務為價值目標，以合規律、順民意、得民心為工作標準，準確把握當代中國社會前進的時代脈搏，按照“總攬全局、協調各方”的領導原則，在毫不動搖黨的領導地位的同時，進一步改革和完善黨的執政方式，不斷提高黨的領導水平和執政能力。不斷改進黨的執政方式，是黨永葆先進性的永恒課題，是順應歷史發展潮流的必然要求，是黨正確應對嚴峻挑戰、順利完成歷史任務的現實需要，是大黨老黨喪失政權的慘痛教訓的歷史昭示。這關系到中國特色社會主義事業的興衰成敗，關系中華民族的前途命運，關系黨的生死存亡和國家長治久安。
　　實現黨的執政方式的創新和發展是一個永無止境的歷史過程。改革開放30多年來，經過不懈的探索和努力，黨的執政方式發生了歷史性的深刻變化，取得了大量科學認識和實踐成果。種種認識和成果的創新，歸納為黨的執政方式在“三大執政”的基礎上發展成為“六大執政”，即科學執政、民主執政、依法執政、和諧執政、親民執政、廉潔執政。所謂科學執政，就是要遵循共產黨執政規律、社會主義建設規律和人類社會發展規律，按照科學的思想、理論、制度和方法來執政。所謂民主執政，就是要堅持為人民執政、靠人民執政，堅持和完善人民民主專政，支持和保證人民當家作主，以黨內民主帶動人民民主，建設社會主義政治文明。所謂依法執政，就是要崇尚憲政，遵照“十六字方針”堅持依法治國基本方略，完善黨的領導體制和權力監督機制，不斷推進黨和國家工作的制度化、規范化、法治化。所謂和諧執政，就是要按照和諧執政的理念，正確處理人民內部矛盾，正確處理國家與社會的關系，堅持以經濟建設為中心，促進經濟社會協調發展，努力構建和諧社會。所謂親民執政，就是要以著力改善民生為重點，大力發展民生事業，堅持從群眾中來、到群眾中去，密切聯系群眾，做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀。所謂廉潔執政，就是要堅持艱苦奮斗的優良作風，常修為政之德，常思貪欲之害，常懷律己之心，以清正廉潔的方式來執政。在黨的六大執政中，科學執政、民主執政、依法執政、和諧執政、親民執政、廉潔執政相輔相成、相互促進。科學執政是基礎，民主執政是本質，依法執政是保證，和諧執政是條件，親民執政是核心，廉潔執政是關鍵。
　　堅持和完善黨的“六大執政”，不斷提高黨的執政能力和領導水平，永遠保持黨同人民群眾的血肉聯系，進一步把黨建設成為立黨為公、執政為民，求真務實、改革創新，艱苦奮斗、清正廉潔，富有活力、團結和諧的馬克思主義政黨，為全面開創中國特色社會主義事業新局面，奪取全面建設小康社會新勝利，順利完成三大歷史任務，實現中華民族偉大復興提供堅強的有力保證。
　　〔參考文獻〕
　　〔１〕王金池，張連月，谷志遠.黨的執政理論科學體系研究〔Ｍ〕.石家莊：河北人民