審查逮捕程序改革的進路

　　摘要：我國審查逮捕程序存在的最突出的問題是錯捕和不當逮捕比例過高，這主要是由于偵查機關沒有對逮捕的全部條件承擔證明責任和犯罪嫌疑人訴訟地位客體化造成的。調整批捕權的職權配置，將其交給法院行使，并不能達成以審查逮捕的正當程序控制逮捕的目標。我們應當以樹立檢察官在審查逮捕程序中的裁判者角色為核心，維系審查逮捕程序的訴訟構造，強化對逮捕全部條件的審查，改進檢察機關審查逮捕的工作機制，創造犯罪嫌疑人及其律師在審查逮捕程序中發揮作用的條件，推行不捕理由雙重說明機制，進而強化偵查機關對逮捕條件的證明責任，以實現審查逮捕程序的正當化，達到防止錯捕、減少不當逮捕，并為公訴程序、審判程序縱深改革創造條件的目的。
　　關鍵詞：逮捕；程序；正當化；改革
　　中圖分類號：DF73　文獻標識碼：A
　　
　　法律設置逮捕條件和程序的目的，在于通過逮捕的實體條件和程序防止出現錯捕和不當逮捕。近十年來我國平均接近90％的批捕率和逐年遞增的輕緩判決率表明，我國的審查逮捕程序是沒有完成防止錯捕和不當逮捕的使命的。這不但不利于保護犯罪嫌疑人的合法權益，而且增大了羈押場所的壓力，增加了刑事司法成本。并且，由于實踐中檢察機關基本上對只要有證據證明其有犯罪行為的犯罪嫌疑人都批準逮捕，偵查機關在批準逮捕之后往往沒有繼續進行實質性的偵查工作，收集原本在提請批準逮捕時就應當提供的關于逮捕刑罰條件和必要性條件的證據，致使檢察機關開展量刑建議、法院推行量刑規范化改革都因缺乏量刑證據支撐而舉步維艱。可見，審查逮捕程序既與被追訴人的人權密切相關，又是縱深推動刑事司法改革的瓶頸問題。我們必須對現行的審查逮捕程序進行改革。
　　本文首先運用近十余年的統計數據，對我國逮捕質量的狀況進行分析，指出錯捕、不當逮捕比例過高是我國逮捕質量存在的主要問題。面對這種狀況，我們可以有兩種改革進路：一是以調整批捕權的職權配置為核心的進路，二是以樹立檢察官裁判者角色為核心的進路。在文章第二部分，筆者將證明，調整批捕權的職權配置在當前的情況下暫時還不具有可行性。在文章第三部分，筆者將論證第二種方案的可行性，并提出改革我國審查逮捕程序的具體建議。
　　
　　一、我國逮捕案件質量的現狀
　　
　　我國當前的逮捕案件，有兩個明顯的特點：一是批捕率高，二是錯捕、不當逮捕比例高。
　　從表一可以看出，1998年至2010年上半年間，我國的批捕率是很高的。兩法施行以來，我國的批捕率平均達到90.21％(追捕數除外)。
　　批捕率高并不能說明逮捕案件的質量不高。逮捕案件質量的高低，關鍵要看是否嚴格按照逮捕的條件作出批捕或者不(予)批準逮捕的決定。那么，人民檢察院批準逮捕的案件是否不折不扣地執行了《刑事訴訟法》所規定的逮捕條件?《刑事訴訟法》規定了逮捕的三個條件，即罪疑條件(有證據證明有犯罪事實)、刑罰條件(有證據證明可能判處有期徒刑以上刑罰)、必要性條件(有證據證明有逮捕必要)，這三個條件缺一不可。如果逮捕以后案件的處理出現了下列情況之一，則說明不符合逮捕的罪疑條件：(1)偵查終結后撤銷案件的；(2)審查起訴后作出絕對不訴、存疑不訴決定的；(3)審查起訴或者審判階段補充偵查的；(4)審判階段宣告無罪的。如果生效裁判有下列情況之一，則說明案件不符合逮捕的刑罰條件：(1)免除處罰的；(2)判處拘役的；(3)判處管制的；(4)單處附加刑的。如果判決宣告緩刑，則說明不符合逮捕的必要性條件。如果起訴以后撤回起訴，也說明不符合逮捕罪疑條件。其中，捕后撤銷案件、絕對不訴、補充偵查、宣判無罪應當屬于錯捕，沒有判處有期徒刑以上刑罰的執行刑的，屬于不當逮捕。由于捕后撤案率、不訴率受到了嚴格控制，加之缺乏捕后撤案、不起訴、補充偵查、撤回起訴的統計資料，我們只能從宣告無罪、免除處罰、宣告緩刑、判處拘役、判處管制、單處附加刑六種情形在法院生效刑事判決中所占比例大致推斷逮捕決定的正確率。從表二可以看出，2002年至2008年間，六種情形在法院生效裁判中所占的比例還是比較大的。
　　考慮到被逮捕的人不一定被提起公訴，有一部分案件是沒有逮捕而直接提起公訴的(即所謂的直訴案件)，加之有一部分案件屬于自訴案件，且作出逮捕決定的時間、提起公訴的時間、裁判生效的時間之間存在差異，六種情形并不完全屬于錯誤逮捕或不當逮捕。但是，即便假定所有直訴案件和自訴案件都屬于六種情形，據《中國法律年鑒》的統計資料，2002年自訴案件結案42726件(假設每件1人)，加上直訴案件72810人，被逮捕的人在起訴以后判決屬于六種情形的也有大約85446人，錯捕和不當逮捕的大約占逮捕總人數的10.93％，占六種情形的42.51％。根據朱孝清副檢察長2006年8月14日在最高人民檢察院和公安部部署全國開展逮捕工作專項檢查電視電話會議上的講話，2005年全國檢察機關批準逮捕的犯罪嫌疑人中，捕后不起訴的有10184人，宣判無罪的有341人，占批捕總人數的1.22％；職務犯罪案件被逮捕的犯罪嫌疑人中，捕后不起訴的有648人，宣判無罪的有83人，占逮捕職務犯罪嫌疑人總數的4.55％。另據從2010年8月在寧夏銀川召開的“全國檢察機關偵查監督改革工作座談會”上獲得的數據，2010年上半年，全國檢察機關對公安機關提請批準逮捕的案件共批準、決定逮捕456106人，其中批捕以后撤銷案件的86人(沒有自偵案件決定逮捕后撤銷案件統計數據)，不起訴的5334人(其中自偵案件89人)，宣判無罪的有37人(其中自偵案件4人)，判輕刑(判處拘役、管制、單處附加刑、判處徒刑緩刑)有87468人(缺乏自偵案件判輕刑統計數據)，四項合計92925人，占批捕總數的20.37％。按照這種趨勢，2010年全年除自偵案件以外的其他案件，錯捕和不當逮捕的人數可能超過18萬人。雖然我們不能說法院的生效裁判百分之百都是正確的，但從上述統計數據可以看出，我國每年因不符合逮捕條件被錯捕、不當逮捕的人占有相當大的比例，逮捕質量是不容樂觀的。
　　
　　二、調整職權配置的改革進路暫不可行
　　
　　在我國，逮捕具有“綁架”起訴、審判的效果。即對被逮捕的犯罪嫌疑人，檢察機關往往不得不盡量作出起訴的決定，法院則要盡量宣告被告人有罪，并根據羈押期限決定判處的刑罰。這主要是基于以下幾個原因：首先，從觀念上看，逮捕被官方和民間視為打擊犯罪的手段，在審查起訴階段釋放被逮捕的人或者審判階段宣告被逮捕的人無罪，往往會被視為司法腐敗的表現，要受到打擊犯罪不力的責難。其次，基于考核指標的影響，檢察機關捕后放人，無異于自認逮捕質量存在問題，要承擔考核扣分的巨大壓力；法院對被逮捕的被告人宣告無罪，不但要影響檢法關系，還要面臨打擊犯罪不力的責難。最后，取保候審、監視居住難以保證犯罪嫌疑人到案，其他羈押替代措施的闕如，在客觀上也導致難以變更逮捕措施。這樣，犯罪嫌疑人在被逮捕以后，不但很難獲得釋放，而且案件證據越不充分，他被羈押的期間可能越長；被羈押的期間越長，他被定罪、被判處實刑(即拘役、有期徒刑的執行刑)的可能性也就越大。可見，錯誤逮捕、不當逮捕會增加犯罪嫌疑人、被告人被起訴、判有罪、判實刑的風險，不利于保護他們的合法權益。
　　逮捕“綁架”起訴、審判的效果，決定了目前還無法通過捕后糾錯機制及時消除錯捕、不當逮捕的弊害。我們只能從逮捕的人口即審查逮捕程序人手，爭取提高逮捕案件質量，防止錯捕、不當逮捕。對此，我們可以有兩種方案。一種方案是調整批捕權的職權配置，將其交給法院行使。另一種方案是在不調整批捕權職權配置的前提下，針對形成逮捕案件質量不高的原因進行相應的改革。
　　調整職權配置是理論界的通說。這種觀點主要是從未決羈押的正當程序的角度，認為我國審查逮捕程序正當性不足的主要表現是檢察機關的中立性不足，因此應當根據刑事司法國際準則的要求，以構建審查逮捕的正當程序為核心，對我國的審查逮捕程序進行改革。
　　筆者并不反對在條件成熟的時候把批捕權交給法院行使。但是，我國批準、決定逮捕率過高，并不是由于檢察機關中立性不足造成的，而主要是因為公安機關沒有對逮捕的刑罰條件和必要性條件承擔證明責任，犯罪嫌疑人及其律師在審查逮捕程序中基本上不可能發揮作用，導致檢察機關除了對逮捕的罪疑條件進行審查以外，難以對逮捕的刑罰條件和必要性條件進行審查，以至于構罪即捕。這必然導致不當逮捕比例過高。主張通過調整批捕權的職權配置來降低批捕率，實現審查逮捕程序的正當化，可謂不對癥。
　　退一步說，即便批捕率過高是因為檢察機關不中立造成的，法院真的就比檢察機關更中立嗎?誠然，從理想的狀態看，法院在刑事訴訟中充當的僅僅是裁判者的角色，并不擔負打擊犯罪的職責，其中立性是不容置疑的。但是，從現實情況來看，我國還處在社會轉型階段，還沒有建立起真正的現代法院制度。法院與公安機關、檢察機關一樣，同屬于政法機關，是打擊犯罪的生力軍，它們在刑事訴訟中共同承擔打擊犯罪、保障人權的任務。我國的刑事訴訟，采用的還不是糾紛解決型而是犯罪治理型模式。在公檢法三機關任務相同、目標一致的情況下，很難說法院就比檢察院更中立。在法院同時擁有審判權的情況下，如果法院做不到中立，根據現有的考核機制，法院很可能對自己批準逮捕的人都定罪判刑，這可能對犯罪嫌疑人、被告人更不公平。
　　即便法院能夠做到中立，法院行使批捕權就一定能夠達到逮捕程序改革的目的，即防止錯捕、減少不當逮捕嗎?在目前的情況下，這是值得懷疑的。眾所周知，長期以來，在我國一直主要由檢察機關行使批捕權。檢察機關在辦理批捕案件的過程中，設立了專門的組織機構，配備了專門的辦案人員，積累了豐富的辦案經驗。相對而言，法律和司法解釋規定的檢察機關審查逮捕程序、操作規程也比較完善。法院不但沒有專門的組織機構和人員，而且由于很少辦理逮捕案件，也沒有積累必要的辦案經驗。更重要的是，我國《刑事訴訟法》甚至沒有規定法院決定逮捕的程序，司法解釋對法院決定逮捕的程序之規定，也簡略得無以復加。在公安機關只要認為犯罪嫌疑人有罪就提請批準逮捕的情況下，法院以現有的人力、物力和辦案程序，能夠勝任這么繁重的辦案任務嗎?
　　當然，組織機構、辦案人員、辦案經驗，都并非不可逾越的障礙。我國的法官、檢察官任職資格相同。把檢察院擔任批捕工作的檢察官調到法院工作就可以解決這個問題。但這又不免使人擔憂：檢察官到法院工作，是否仍然會按照原有的辦案習慣，構罪即捕?
　　如果上述問題都可以得到很好的解決，接下來還有一個棘手的問題：批捕權的歸屬問題，在我國不僅僅是一個一般法律問題，還是一個憲法問題。如果要調整批捕權的配置，不但要修改《刑事訴訟法》、《人民檢察院組織法》、《人民法院組織法》等法律，還要修改《憲法》。如果《憲法》落后于現實的需要，進行修改也是理所當然的。但是，《憲法》修改的程序比一般法律的修改要嚴格，周期更長，難道在《憲法》和法律修改之前，我們就只能等待，而不能有所作為嗎?如果說我們也可以有所作為，那么，在《憲法》和法律修改之前，調整逮捕職權配置，就不是逮捕程序改革目前要解決的迫切問題。
　　可見，把批捕權交給法院行使，不但會使人對法院的中立性產生懷疑，還會使人懷疑法院在現有的人力配備、辦案能力條件下能否勝任審查逮捕工作，并且存在修改《憲法》和相關組織法的難題。這些難題在目前還難以克服。基于上述原因，檢察機關高舉《憲法》和《刑事訴訟法》、《人民檢察院組織法》的大旗，并不贊成把批捕權交給法院行使，審判機關對于把批捕權交給法院行使的理論主張也不熱心，中央關于司法改革的綱領性文件也沒有采納調整批捕權職權配置的主張，這種理論主張基本上成了學者一廂情愿的事情。因此，至少是在近期內，調整批捕權的職權配置，并非實現審查逮捕程序正當化、提高逮捕案件質量的現實選擇。
　　
　　三、當前應以樹立檢察官裁判者角色為核心推進審查逮捕程序改革
　　
　　在難以調整批捕權職權配置的情況下，我們應當如何實現審查逮捕程序正當化，保證逮捕案件質量，防止錯捕和不當逮捕?筆者認為，我們應當以樹立檢察官裁判者角色為核心，在檢察機關改善審查逮捕工作機制的前提下，檢察機關把審查逮捕的重心放在判斷提請批準逮捕的案件是否符合逮捕條件上，并通過強化公安機關等偵查機關對逮捕條件的證明責任、強化犯罪嫌疑人及其律師在審查逮捕程序中的參與，構建檢察機關對逮捕案件行使“裁判權”的訴訟機制。
　　
　　(一)根據
　　主張以樹立檢察官裁判者角色為核心實現審查逮捕程序正當化的根據有三：
　　一是承認現實。如前所述，調整批捕權職權配置在短期內是行不通的。審查逮捕工作每天都在進行。我們不能對現有審查逮捕工作機制存在的缺陷熟視無睹，等待將來調整批捕權職權配置后再完善審查逮捕程序。因此我們應當在現有的制度安排下，盡量改良我國的審查批準逮捕程序，保證逮捕案件質量。
　　二是檢察機關有改良審查批準逮捕程序的動力和條件。審查逮捕程序改革可能的參與力量，包括學者、立法者、決策者，也包括刑事訴訟中的各方，如偵查機關(部門)、檢察機關、法院、犯罪嫌疑人及其律師。學界力推調整批捕權職權配置，卻沒有被立法者和決策者所采納。偵查機關(部門)追求批準逮捕，把批捕作為完成打擊任務的指標，顯然并不會主動要求嚴把逮捕質量關。法院置身事外，且面對案件數量急劇增加的態勢，自顧不暇，也難以有推動審查逮捕程序正當化的動力。犯罪嫌疑人雖然渴求防止錯捕，減少不當逮捕，法律和法律解釋卻沒有賦予其充分的參與權，顯然難以成為推動審查逮捕程序正當化的依靠力量。律師本應對于防止錯捕和不當逮捕發揮應有的作用。但是，法律和法律解釋并沒有提供律師發揮作用的空間。律師刑事辯護業務萎縮，致使律師參與到審查逮捕程序中的極少，普遍不熟悉審查逮捕業務，使得律師也難以成為審查逮捕程序正當化的生力軍。這樣，剩下的就只有檢察機關了。
　　檢察機關推動審查逮捕程序正當化的動力來自于以下兩個方面：
　　第一是檢察機關急于證明檢察機關行使批捕權的正當性。從總體上來說，檢察機關對于調整批捕權的職權配置是不贊成的。但是，僅僅不贊成是不夠的。檢察機關還應當通過實際行動證明自己行使批捕權，在中國當前的情況下，具有相對合理性。要證明檢察機關行使批捕權具有相對合理性，僅僅通過理論分析，證明檢察機關的中立性不比法院差是不夠的，還要證明檢察機關在審查逮捕程序中確實能夠起到把關的作用，切實防止錯捕、不當逮捕。而要做到這一點，就必須改革現有的審查逮捕程序和工作機制，實現審查逮捕程序的正當化。
　　第二是改革審查逮捕程序容易形成亮點。當前，全國各級司法機關對于司法改革都傾注了極大的熱情，創新舉措層出不窮。但是，刑事司法改革走到今天，審判方式、起訴方式等項改革已經很難有創新的舉措，而審查逮捕程序改革卻還沒有引起足夠的關注。改革審查逮捕程序，抓住了刑事訴訟制度改革的上游問題，能夠形成改革的亮點，有利于推動量刑建議、量刑規范化改革縱深發展，為整個刑事訴訟制度的下游改革創造空間。從檢察機關自身來說，把住逮捕案件質量關，實際上就把住了刑事案件質量的關鍵，后續的審查起訴、出庭支持公訴、提出量刑建議工作中遇到的問題，都會迎刃而解，不會因定性不準、證據不足而形成被動局面。全國各級檢察機關只要認識到這一點，對于推進審查逮捕程序正當化改革一定會趨之若鶩。
　　檢察機關推動審查逮捕程序正當化的條件則在于，檢察機關能夠推動公安機關履行證明責任，并對保障犯罪嫌疑人及其律師的參與權發揮作用。在審查逮捕程序中，檢察機關事實上居于主導地位。公安機關等偵查機關提請批準逮捕，有求于檢察機關。檢察機關在這個階段要求公安機關補充證據材料，甚至排除非法證據，公安機關一般會積極配合。檢察機關認真聽取犯罪嫌疑人及其律師的意見，切實保障犯罪嫌疑人及其律師的參與權，對于提高逮捕案件質量有實際的好處，并且通過自身的努力就可以做到。因此，從這兩個方面來講，檢察機關也具備推動審查逮捕程序正當化的條件。
　　三是重慶市沙坪壩區人民檢察院(下稱“沙區檢察院”)試點的情況證明這種進路是可行的。自2009年3月以來，沙區檢察院在西南政法大學訴訟法與司法改革研究中心有關專家學者和重慶市沙坪壩區司法局及所屬法律援助中心、重慶市公安局沙坪壩區分局的支持和配合下，進行了未成年人刑事案件審查逮捕程序正當化改革。這項改革的主要內容是：(1)強化對逮捕條件的審查；(2)強化對未成年人權利的保障，保證每個未成年人在審查逮捕階段(2010年3月以后向前延伸到公安機關第一次訊問犯罪嫌疑人之后或者采取強制措施之日起)都獲得律師幫助，律師在偵查階段有權對未成年人的情況進行社會調查，在審查逮捕程序中有權查閱案卷掃描件，有權在檢察官訊問犯罪嫌疑人時在場，在訊問結束后有權對訊問是否合法以及是否逮捕犯罪嫌疑人提出意見。從2009年3月15日至2010年9月30日，沙區檢察院未檢科共辦理審查逮捕案件160件212人，其中犯罪嫌疑人在偵查或審查逮捕階段是未成年人的有171人，除9名犯罪嫌疑人自行委托了律師(但在辦案過程中沒有聯系上其中1人委托的律師)、1名犯罪嫌疑人拒絕援助律師的援助外，其余161名犯罪嫌疑人都獲得了法律援助中心指定的律師的幫助，加上委托律師9人，共有170人獲得律師幫助，99.42％的未成年犯罪嫌疑人從偵查或者審查逮捕階段獲得了律師幫助，其中律師在偵查階段介入的已有49人次，律師介入以后提出是否逮捕犯罪嫌疑人的167人次(有3名委托律師沒有提出意見)。這些案件中，律師的意見得到了充分的尊重和采納，調動了律師的積極性。檢察官們也更加注意從逮捕的三個要件進行全面審查，批準逮捕97人，批捕率從2007年1月未檢科成立以來至2009年3月15日的74.83％降低到現在的45.75％。批準逮捕的案件除8人公安機關尚未移送審查起訴以外，其余89人被移送審查起訴。經過審查，決定起訴80人，不起訴1人(屬于錯捕)，移送其他檢察院審查起訴8人(應當由其他法院管轄)。提起公訴的80人中，除6人法院沒有審結以外，有62人被法院判處有期徒刑、3人被判處拘役、9人被判處有期徒刑宣告緩刑，錯捕(1人)、不當逮捕大大減少，逮捕質量得到大大提高。通過改革，量刑建議也有了可靠的保障，達到了改革的預期目的。可以說，重慶市沙坪壩區人民檢察院的試點情況證明，以樹立檢察官裁判者角色為核心實現審查逮捕程序正當化的進路是切實可行的。
　　
　　(二)建議
　　要以樹立檢察官裁判者角色為核心，實現審查逮捕程序正當化，需要做好以下幾個方面的工作：
　　一是要維系審查逮捕程序的訴訟構造。審查逮捕程序正當性的基本標準是構建控、辯、審三方的訴訟構造。我國的審查批準逮捕程序以及檢察機關自偵案件的審查決定逮捕程序都具備基本的訴訟構造，檢察機關審查逮捕部門實際上是在充當裁判者角色。但是，檢察機關的追捕，則在一定程度上破壞了審查逮捕程序的訴訟構造，使三方組合成為檢察機關和犯罪嫌疑人兩方組合。要維系審查逮捕程序的訴訟構造，就應當取消鼓勵追捕的考核指標，或者把偵查監督與審查逮捕分離，由專門的人員從事偵查監督工作，審查逮捕部門則專門辦理審查逮捕案件，把包括追捕在內的偵查監督職能從審查逮捕部門剝離出來。這種內部機構設置，使偵查監督部門能夠切實履行偵查監督職責，避免偵查監督成為審查逮捕的附庸而流于形式，有助于切實強化偵查監督。更重要的是，這種檢察機關內部機構設置，使審查逮捕部門能夠集中精力辦理審查逮捕案件，成為單純的裁判者，有利于解決因案多人少、職能過多而顧此失彼的問題，并且能夠維系審查逮捕程序的訴訟構造，是值得推廣的。
　　二是要注重以裁判者的角色，對是否符合逮捕條件進行全面審查。在司法實踐中，由于逮捕必要性條件的證據缺乏，往往忽視了對逮捕必要性條件的審查。由于所有自然人犯罪都“可能判處有期徒刑以上刑罰”，逮捕的刑罰條件也被忽略不計。因此，實踐中僅僅注重對逮捕罪疑條件的審查，形成“構罪即捕”的現象。這勢必造成不符合逮捕刑罰條件或必要性條件的人也被逮捕，形成大量的不當逮捕。要樹立檢察官的裁判者角色，就是要求檢察官在審查逮捕的時候，一定要嚴格審查案件是否符合法律和相關法律解釋規定的逮捕條件，對于不符合其中任何一個條件的，都不能批準逮捕。在當前，除了注意審查逮捕的罪疑條件，并在有條件的情況下認真審查逮捕的必要性條件，進行不捕風險評估以外，最重要的是審查逮捕的刑罰條件。對于根據案件情況，不可能判處拘役、有期徒刑執行刑的，應當以不符合逮捕刑罰條件為由不予批準逮捕。對于能夠肯定判處拘役、有期徒刑執行刑，且有逮捕必要的，才予以批準逮捕。對于不可能判處拘役、有期徒刑執行刑的，無論如何都不應當批準逮捕。與此相適應，有關機關應當修改逮捕案件質量標準和考核指標，把不符合逮捕刑罰條件作為不予批準逮捕的種類之一，把不當逮捕也納入扣分的范圍，從而對檢察機關形成嚴格把關的內心強制，并給予檢察機關在不予批準逮捕時說服公安機關等偵查機關的借口。
　　三是要整合力量，發揮承辦人、部門負責人、分管檢察長的作用。檢察機關審查逮捕程序行政化，是理論界批判的對象之一。無論是理論界還是實務界，都有人主張以聽證的方式進行審查逮捕。誠然，聽證式審查逮捕方式更符合刑事訴訟的特征，且省卻了檢察機關到看守所訊問犯罪嫌疑人的麻煩，公安機關偵查人員、犯罪嫌疑人及其律師到場，更有助于保障犯罪嫌疑人及其律師的參與權，提高審查逮捕的效率，保證審查逮捕結論的質量。這應當成為未來我國審查逮捕程序立法完善的方向。但是，在當前立法沒有修改的情況下，檢察機關要單方面推行聽證式審查逮捕方式，是比較困難的。并且，即便實行這種審查逮捕方式，也并不一定就能夠保證逮捕案件的質量。因為，檢察機關的檢察官素質在近年來雖然有大幅度的提高，但是，從普遍的情況來看，檢察機關中只要是業務素質較高、能力較強的檢察官，大多被提拔到了部門負責人甚至院領導崗位，普通檢察官能夠完全獨立進行審查逮捕工作的，事實上還不多見。完全由檢察官以聽證式方式審查逮捕并獨立作出決定，在檢察機關內部缺乏合議制，并非所有檢察官都勝任獨立審查逮捕工作的情況下，逮捕案件的質量是難以得到可靠保證的。因此，在當前的情況下，還應當強化而不是削弱三級審批制。承辦人應當把好案件事實關，并提出處理意見。部門負責人則應當把好法律關。分管審查逮捕的檢察長則要從事實、法律、政策的角度進行全面把關。檢察機關應當改變現行不捕由分管院領導決定、逮捕由承辦人決定的做法，對所有案件都組織部門全體成員參與討論，以期集思廣益，保證逮捕案件質量。當然，按照這種思路，檢察機關選任合適的部門負責人和分管副檢察長就非常重要。如果部門負責人和分管領導不精通相關法律、法律解釋和政策，不注意以裁判者的角色判斷案件是否符合逮捕條件，而是一味遷就公安機關的批準逮捕請求，內部把關程序就可能打消辦案人員的積極性，并且無法起到保證案件質量的作用。
　　四是要注意創造犯罪嫌疑人及其律師發揮作用的條件。犯罪嫌疑人客體化是我國審查逮捕程序正當性不足最明顯的表現。要實現審查逮捕程序正當化，就應當修改法律，賦予犯罪嫌疑人及其律師的參與權、閱卷權、訊問時在場權、提出意見權、調查權、救濟權、提出取保候審等權利。在法律沒有修改之前，本著“法無禁止皆有權”的權利觀，檢察機關也可以通過自身的努力，賦予犯罪嫌疑人的律師在審查逮捕程序中訊問犯罪嫌疑人時的在場權、提出意見權以及閱卷權。檢察機關在訊問犯罪嫌疑人的時候，不應當僅僅以獲得犯罪嫌疑人有罪供述為己任，而應當注意聽取犯罪嫌疑人的辯解，查明犯罪嫌疑人是否有取保候審的條件。面對律師參與審查逮捕程序極少的實際情況，檢察機關還應當與法律援助中心聯手，成立法律援助律師庫，爭取有更多的律師在審查逮捕階段為犯罪嫌疑人提供法律援助。對于律師因參與機會較少而不熟悉審查逮捕業務的情況，檢察機關還應當對律師進行有針對性的培訓，提高律師辦理逮捕案件的業務能力。律師的參與機會多了，能力提高了，對案件的知情權、調查取證權得到保障了，才能夠對是否逮捕犯罪嫌疑人提出有價值的意見。律師能夠提出有價值的意見，就能夠保證檢察機關在審查逮捕時做到兼聽則明，最終作出正確的批捕或者不批捕的決定。
　　五是要加強不捕案件說理，帶動公安機關對逮捕條件履行證明責任，并防止公安機關以各種形式進行抵制。檢察機關長期以來非常理解并照顧公安機關對批捕率的不懈追求，是批捕率一直居高不下的主要原因之一。通過檢察機關樹立裁判者角色，強化對逮捕條件的審查，勢必降低批捕率，促使公安機關完成原本應當完成的證明責任。公安機關必然會通過各種形式進行抵制，包括把案件提交給政法委協調，向檢察機關施壓。面對這種情況，檢察機關一方面應當堅持原則，依法按照逮捕的條件作出決定，另一方面也應當講究工作藝術，加強不捕案件說理。這種說理，既要以書面形式，針對案件在哪些方面不符合逮捕條件，具體說明不捕的理由，在有條件時，還要盡力爭取以口頭方式與公安機關承辦人交換意見，爭取使公安機關承辦人心服口服，幫助公安機關提高提捕案件的質量，引導公安機關盡到對逮捕條件的證明責任。重慶市沙坪壩區人民檢察院在未成年人案件審查逮捕程序中，開展了這種書面說理和口頭說理相結合的不捕案件雙重說理，收到了良好的效果。迄今為止，對于不捕的未成年人案件，公安機關還沒有申請復議復核的。在實踐中，有的檢察機關還形成了與公安機關定期進行不捕案件質量分析的機制，也收到了很好的效果。這些做法都值得大力推