財(cái)政權(quán)之法理探究

　　摘要：財(cái)政權(quán)在主體上與憲法主體相耦合，其行使是一種憲法權(quán)力行為，在實(shí)現(xiàn)程度上是對(duì)憲法財(cái)政調(diào)整機(jī)制有效性的一種測(cè)量，因此，財(cái)政權(quán)的形式表征是憲政法律秩序。財(cái)政權(quán)的內(nèi)容實(shí)質(zhì)既表現(xiàn)為憲法層面的契約性經(jīng)濟(jì)權(quán)力，也表現(xiàn)為行政法層面的行政性經(jīng)濟(jì)權(quán)力，還表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)法層面的調(diào)控性經(jīng)濟(jì)權(quán)力。財(cái)政權(quán)具有經(jīng)濟(jì)人權(quán)根源，國(guó)家對(duì)財(cái)政權(quán)的行使，在某種程度上也是在履行保障經(jīng)濟(jì)人權(quán)的憲法義務(wù)。財(cái)政權(quán)的真正主體應(yīng)是全體人民，所以，經(jīng)濟(jì)人權(quán)是財(cái)政權(quán)的權(quán)源。
　　關(guān)鍵詞：財(cái)政權(quán)；憲政法律秩序；經(jīng)濟(jì)權(quán)力；經(jīng)濟(jì)人權(quán)
　　中圖分類號(hào)：DF41　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
　　
　　財(cái)政權(quán)的概念是從英國(guó)議會(huì)財(cái)政權(quán)發(fā)展起來(lái)的，如今在世界絕大多數(shù)國(guó)家憲法中財(cái)政權(quán)都有著舉足輕重的地位。而在我國(guó)，對(duì)財(cái)政權(quán)無(wú)論在理論研究上還是在立法上均沒(méi)有引起足夠的重視。在實(shí)踐中，財(cái)政權(quán)以行政權(quán)為依托并以強(qiáng)勢(shì)地位影響著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和和諧社會(huì)的形成。如4萬(wàn)億財(cái)政投入應(yīng)對(duì)金融危機(jī)、四川汶川大地震、青海玉樹(shù)大地震、甘肅舟曲泥石流和新疆的全國(guó)對(duì)口援助等，均有財(cái)政權(quán)積極干預(yù)的影子。但這種干預(yù)行為是否具有正當(dāng)性和合法性?其答案勢(shì)必取決于財(cái)政權(quán)的存在是否具有合理性以及法律上的根源，甚至憲法上的總根源。我國(guó)財(cái)政權(quán)行使的日益頻繁需要我們?yōu)槠鋵ふ业嚼碚撋系母鶕?jù)以及法律上的根源，甚至憲法上的總根源，為財(cái)政權(quán)的正當(dāng)、合法行使鋪平道路。因此，對(duì)財(cái)政權(quán)進(jìn)行法理探究就顯得尤為重要和刻不容緩。
　　
　　一、財(cái)政權(quán)的形式表征
　　
　　財(cái)政權(quán)也稱為財(cái)權(quán)或財(cái)政權(quán)力，它承載著人民對(duì)公共利益的需求。如果作為公權(quán)力的財(cái)政權(quán)被國(guó)家機(jī)關(guān)濫用，公民權(quán)利必將受到侵犯。因此，它應(yīng)受到憲法的制約，這也是西方憲政要義之所在。從形式上看，財(cái)政權(quán)表征著憲政法律秩序。
　　
　　(一)財(cái)政權(quán)主體：在憲政中與憲法主體的耦合
　　財(cái)政權(quán)與憲政有著天然的關(guān)系。從起源來(lái)看，憲政無(wú)不是從對(duì)財(cái)政權(quán)進(jìn)行規(guī)制開(kāi)始。以英國(guó)為例，憲政的產(chǎn)生源自對(duì)國(guó)王財(cái)政權(quán)的限制。1215年英國(guó)貴族會(huì)議與國(guó)王約翰簽署了著名的《大憲章》(The Magna carta)，其中最為重要的是確立了國(guó)王不可擅自征稅原則。通過(guò)該原則對(duì)國(guó)王征稅權(quán)進(jìn)行限制，以保護(hù)教會(huì)和貴族的財(cái)產(chǎn)權(quán)。盡管在《大憲章》簽訂之前英國(guó)社會(huì)已有控制國(guó)王征稅權(quán)的傳統(tǒng)，但只是作為習(xí)俗與慣例存在而已。《大憲章》的簽訂使英國(guó)第一次以法律的形式對(duì)國(guó)王財(cái)政權(quán)予以限制，開(kāi)創(chuàng)了西方憲政之先河。此后400余年間，英國(guó)議會(huì)與國(guó)王始終圍繞著財(cái)政權(quán)進(jìn)行斗爭(zhēng)，直至1689年議會(huì)通過(guò)了《權(quán)利法案》，宣布國(guó)王不再享有財(cái)政權(quán)而由議會(huì)來(lái)掌管才停止。英國(guó)這種對(duì)財(cái)政權(quán)進(jìn)行規(guī)制的變遷過(guò)程，其實(shí)質(zhì)就是憲政產(chǎn)生的過(guò)程。憲政顯然是為了適應(yīng)規(guī)制財(cái)政權(quán)的需要而產(chǎn)生，但憲政的實(shí)現(xiàn)應(yīng)以正當(dāng)性的憲法為前提。因此，將財(cái)政權(quán)在憲法中作出明確的規(guī)定并使其受到制約是憲政的應(yīng)有之義。由此看來(lái)，財(cái)政權(quán)只有在符合憲法規(guī)定時(shí)，才是正當(dāng)?shù)摹⒑戏ǖ摹＿吳咴凇墩摗分袑⒇?cái)政權(quán)稱為最高財(cái)政權(quán)，是依憲法而來(lái)的權(quán)力，可見(jiàn)，財(cái)政權(quán)是憲法規(guī)范的重要內(nèi)容。當(dāng)今世界絕大多數(shù)國(guó)家都在憲法中規(guī)定了財(cái)政權(quán)，一般將財(cái)政權(quán)賦予議會(huì)或國(guó)會(huì)，如法國(guó)、美國(guó)、日本、菲律賓、斯里蘭卡等。從財(cái)政權(quán)與國(guó)家關(guān)系的角度來(lái)看，它與國(guó)家是相伴而生的，并長(zhǎng)期互相依存。財(cái)政作為一個(gè)歷史的范疇，與國(guó)家的產(chǎn)生和發(fā)展密切相關(guān)。沒(méi)有國(guó)家也就無(wú)所謂財(cái)政，這與國(guó)家權(quán)力作為財(cái)政分配的保障不無(wú)關(guān)系，反之亦然。恩格斯在分析國(guó)家的基本特征時(shí)就指出：“為了維護(hù)這種公共權(quán)力，就需要公民繳納費(fèi)用——捐稅。”可見(jiàn)，捐稅是國(guó)家依靠政治權(quán)力強(qiáng)制征收的，它為維持國(guó)家龐大機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。誠(chéng)如馬克思主義經(jīng)典作家所言：“賦稅是政府機(jī)器的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而不是其他任何東西。”同時(shí)，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視閾來(lái)看，國(guó)家是一個(gè)非贏利組織，它本身不能創(chuàng)造利潤(rùn)，必須依靠政治權(quán)力獲取財(cái)政收入。因此，國(guó)家的存在是離不開(kāi)財(cái)政的。從實(shí)際上看，“不征收與開(kāi)支金錢(qián)任何政府都無(wú)法存在。”財(cái)政與國(guó)家相伴而生的規(guī)律，說(shuō)明了財(cái)政權(quán)的范疇必然包括著與國(guó)家之間的一定的歷史繼承性。從財(cái)政模式的歷史演變來(lái)看，迄今為止，人類社會(huì)存在的經(jīng)濟(jì)體制形態(tài)有三種，即自然經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。相應(yīng)地，財(cái)政也就形成了不同的類型，即自然經(jīng)濟(jì)狀態(tài)下的“家計(jì)財(cái)政”、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)狀態(tài)下的“國(guó)家財(cái)政”、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的“公共財(cái)政”。在不同的財(cái)政模式之下，與之相適應(yīng)的財(cái)政權(quán)是由不同的主體來(lái)行使的：“家計(jì)財(cái)政”的專制財(cái)政權(quán)由君主行使；“國(guó)家財(cái)政”的行政財(cái)政權(quán)由中央政府行使；“公共財(cái)政”的國(guó)家財(cái)政權(quán)由代議機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)共同行使。雖然這是國(guó)家與財(cái)政權(quán)的一種表征關(guān)系，但的確表明了國(guó)家是離不開(kāi)財(cái)政權(quán)的。從實(shí)質(zhì)意義上看，財(cái)政權(quán)已成為現(xiàn)代國(guó)家最為重要的權(quán)力之一。這是因?yàn)椋?cái)政權(quán)是以國(guó)家資財(cái)為內(nèi)容，是國(guó)家實(shí)力的源泉。國(guó)家政治職能的實(shí)現(xiàn)以及立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的行使，都必須以財(cái)政權(quán)作為動(dòng)力；社會(huì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)和公共產(chǎn)品的提供需要財(cái)政權(quán)的支持。財(cái)政權(quán)已成為國(guó)家權(quán)力的基礎(chǔ)。國(guó)家不擁有財(cái)政權(quán)，就意味著不能從事財(cái)政活動(dòng)，國(guó)家因此不能獲得資財(cái)支持，難以維持國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，最終會(huì)導(dǎo)致國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)和文化等方面發(fā)展的停滯。財(cái)政權(quán)的主體只能是國(guó)家，而不是獨(dú)立的個(gè)人，財(cái)政機(jī)關(guān)只是代表國(guó)家行使財(cái)政權(quán)。這與憲法主體存在著耦合。憲法主體是在憲法中享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)，并“依據(jù)憲法規(guī)定與憲法其他要素發(fā)生關(guān)系的客觀存在”，它是憲政法律秩序存在的載體。憲法作為國(guó)家根本大法，首先應(yīng)對(duì)國(guó)家權(quán)力存在的合法性以及國(guó)家與公民之間權(quán)力義務(wù)關(guān)系的實(shí)質(zhì)進(jìn)行規(guī)定。在當(dāng)代憲政國(guó)家里，憲法的一個(gè)重要作用，在于保障公民權(quán)利，對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行限制，但這種作用往往是通過(guò)憲法關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)的。憲法關(guān)系具有突出的政治性特點(diǎn)，表現(xiàn)為一種政治關(guān)系。但這種政治關(guān)系的變革必須通過(guò)對(duì)原有權(quán)利和權(quán)力的分配進(jìn)行調(diào)整才能完成。正是這種調(diào)整的作用，使憲法關(guān)系的秩序結(jié)構(gòu)體現(xiàn)出來(lái)。憲法關(guān)系的內(nèi)容主要是憲法主體之間的權(quán)力義務(wù)關(guān)系。在公民與國(guó)家之間則表現(xiàn)為權(quán)利一權(quán)力關(guān)系。但這種權(quán)利一權(quán)力關(guān)系不僅決定了憲法關(guān)系的性質(zhì)和基本結(jié)構(gòu)形式，而且體現(xiàn)了憲法關(guān)系中公民與國(guó)家的法律地位，即憲法既規(guī)定了公民權(quán)利，又規(guī)定了國(guó)家權(quán)力及其正當(dāng)行使的條件，同時(shí)還規(guī)定了公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)。由此看來(lái)，憲法主體主要是國(guó)家和公民，但國(guó)家永遠(yuǎn)是憲法關(guān)系之一方。這和財(cái)政權(quán)的主體是國(guó)家相耦合。在當(dāng)下中國(guó)，雖然現(xiàn)行《憲法》對(duì)財(cái)政權(quán)有所規(guī)定，并將財(cái)政權(quán)賦予全國(guó)人大及其常委會(huì)，但對(duì)財(cái)政權(quán)主體并未明確，《立法法》、《預(yù)算法》、《監(jiān)督法》和《稅收征收管理法》中則存在大量關(guān)于行政機(jī)關(guān)行使財(cái)政權(quán)的規(guī)定進(jìn)行規(guī)定。這表明我國(guó)財(cái)政權(quán)配置仍帶有明顯的“國(guó)家財(cái)政”權(quán)力的配置，尚未向“公共財(cái)政”權(quán)力配置模式轉(zhuǎn)變，財(cái)政權(quán)主體與憲法主體嚴(yán)重不耦合會(huì)導(dǎo)致財(cái)政權(quán)的憲法地位完全行政化，不利于通過(guò)財(cái)政權(quán)的橫向配置，以達(dá)到制衡的功效。
　　
　　(二)財(cái)政權(quán)的行使：一種憲法權(quán)力行為
　　憲法權(quán)力行為是相對(duì)于憲法權(quán)利行為而言的，它們共同構(gòu)成憲法行為，憲法權(quán)力行為是憲政法律秩序的核心。
　　從歷史上看，1215年英國(guó)《大憲章》的誕生，使憲政模式下由議會(huì)來(lái)行使財(cái)政權(quán)成為先例。可以說(shuō)，“議會(huì)因財(cái)政而產(chǎn)生，又是財(cái)政制變遷的決定因素。政府預(yù)算就是在代議制機(jī)構(gòu)監(jiān)督王權(quán)——主要是財(cái)政權(quán)的過(guò)程中產(chǎn)生的。議會(huì)最終實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政權(quán)的控制，完整的、現(xiàn)代意義上的政府預(yù)算才算確立。”代議機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)預(yù)算的控制來(lái)行使財(cái)政權(quán)，其目的有三：一是可以決定財(cái)政收支，為國(guó)家執(zhí)行社會(huì)公共職能提供財(cái)力支持；二是為建立有限兼有效的憲政政府和法治國(guó)家奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)；三是為公民權(quán)利不被國(guó)家權(quán)力侵害設(shè)置了屏障。由此，財(cái)政權(quán)因?qū)崿F(xiàn)人民當(dāng)家做主而取得了憲政地位。但它是國(guó)家通過(guò)稅收等法定形式取得的滿足國(guó)家職能需要和社會(huì)需求的一種公權(quán)力，最終以物質(zhì)財(cái)富為存在基礎(chǔ)。沒(méi)有物質(zhì)財(cái)富作后盾，財(cái)政權(quán)的存在將沒(méi)有意義。童之偉教授就認(rèn)為：“物質(zhì)財(cái)富首先是以公民勞動(dòng)成果的形式存在的，然后才由國(guó)家這個(gè)公共機(jī)構(gòu)加以提取。也就是說(shuō)，公民權(quán)利是公民勞動(dòng)成果的轉(zhuǎn)化或派生形式，國(guó)家權(quán)力則是以稅收等法定形式抽取自公民社會(huì)的物質(zhì)財(cái)富的轉(zhuǎn)化形式。”正因?yàn)樨?cái)政權(quán)是國(guó)家以稅收等法定形式抽取公民財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)化形式，因此，具有公共化財(cái)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)。財(cái)政權(quán)公共化表現(xiàn)為“國(guó)家的財(cái)政收入以稅收為主要來(lái)源，屬于全體公民所有而具公共性；國(guó)家的財(cái)政支出主要用于執(zhí)行社會(huì)公共職能，也具有公共性；更為重要的是國(guó)家在財(cái)政管理體制上的‘公共性’，民眾通過(guò)選舉的方式產(chǎn)生代議機(jī)關(guān)，代議機(jī)關(guān)通過(guò)審議、批準(zhǔn)政府預(yù)算的方式管理財(cái)政收支，形成代議機(jī)關(guān)受托于民眾、政府受托于代議機(jī)關(guān)的‘公共的’財(cái)政關(guān)系。”由此看來(lái)，財(cái)政權(quán)已不是代表私人利益的工具，而是對(duì)社會(huì)整體利益的確認(rèn)與保護(hù)，而這種社會(huì)整體利益在憲法中是通過(guò)財(cái)政權(quán)的形式外化表現(xiàn)出來(lái)的。從實(shí)質(zhì)意義上來(lái)看，財(cái)政權(quán)完全是社會(huì)整體利益的憲法表現(xiàn)，但它只不過(guò)是對(duì)這一整體利益的不同部分予以體現(xiàn)而已，在外化形式和角色功能上與其他國(guó)家權(quán)力顯然不同。財(cái)政權(quán)雖然是社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程中的產(chǎn)物，但它通常被憲法所確認(rèn)。從歷史上看，財(cái)政權(quán)往往以政治斗爭(zhēng)的方式獲取。給人的感覺(jué)似乎是，通過(guò)憲法上的政治斗爭(zhēng)可以創(chuàng)造財(cái)政權(quán)，其實(shí)這并不是獲取財(cái)政權(quán)的真正方式。財(cái)政權(quán)與物質(zhì)財(cái)富之間有著密切的關(guān)系，這種關(guān)系反復(fù)證明，在憲法上無(wú)論采取何種方式進(jìn)行斗爭(zhēng)，都是創(chuàng)造不出財(cái)政權(quán)的。憲法并不是萬(wàn)能的，它只不過(guò)能用恰當(dāng)?shù)姆绞綄?duì)財(cái)政權(quán)進(jìn)行更為合理的配置。人們說(shuō)爭(zhēng)取財(cái)政權(quán)，從根本上來(lái)看，就是對(duì)財(cái)政權(quán)配置的比例重新予以確定。一種新的財(cái)政權(quán)能否產(chǎn)生，完全是由社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)能否增殖物質(zhì)財(cái)富所決定的。可見(jiàn)，財(cái)政權(quán)與物質(zhì)財(cái)富之間有著深刻的淵源關(guān)系。物質(zhì)財(cái)富對(duì)憲法權(quán)力的淵源關(guān)系也是如此，即國(guó)家的機(jī)構(gòu)、官吏、軍隊(duì)、警察、法庭的數(shù)量、質(zhì)量和效率等體現(xiàn)憲法權(quán)力的有無(wú)和強(qiáng)弱的客觀指標(biāo)，都是同國(guó)家從社會(huì)提取的物質(zhì)財(cái)富的有無(wú)和多少相對(duì)應(yīng)的，它們只能靠這些物質(zhì)財(cái)富來(lái)維持。如果沒(méi)有物質(zhì)財(cái)富作保障，憲法賦予國(guó)家無(wú)論多少權(quán)力都毫無(wú)意義。因此，憲法權(quán)力與財(cái)政權(quán)無(wú)論在性質(zhì)上還是物質(zhì)基礎(chǔ)上都具有完全的一致性。憲法權(quán)力行為能產(chǎn)生最高的法律效力，而財(cái)政權(quán)的行使要具有憲法上的依據(jù)。這是因?yàn)閼椃ㄖ贫仁菍?duì)政治決策的方式和行為產(chǎn)生影響的根本制度，雖然政治競(jìng)爭(zhēng)不能約束政府不斷擴(kuò)張的欲望，但可以通過(guò)對(duì)財(cái)政權(quán)的行使過(guò)程施加憲法規(guī)范的約束，還可以通過(guò)憲法來(lái)防止財(cái)政權(quán)的過(guò)度擴(kuò)張，即有可能對(duì)國(guó)家的財(cái)政行為形成合理的限制。從當(dāng)前世界各國(guó)的憲法實(shí)踐來(lái)看，為了形成對(duì)財(cái)政權(quán)的合理限制，“財(cái)政法定”已經(jīng)深入人心，絕大多數(shù)國(guó)家都在憲法中確立了“財(cái)政法定原則”。如日本憲法第83條規(guī)定：“處理國(guó)家財(cái)政的權(quán)限，須根據(jù)國(guó)會(huì)決議行使之。”第84條規(guī)定：“新課租稅，或變更現(xiàn)行租稅，需有法律或法律規(guī)定之條件為依據(jù)。”第85條規(guī)定：“國(guó)家費(fèi)用的支出，或國(guó)家負(fù)擔(dān)債務(wù)，需以國(guó)會(huì)決議為依據(jù)。”西班牙憲法第133條第1款規(guī)定：“規(guī)定稅賦之原始權(quán)利為國(guó)家所專有，通過(guò)法律行使之。”第3款規(guī)定：“所有涉及國(guó)家稅賦之財(cái)政收入，均應(yīng)根據(jù)法律予以規(guī)定。”第4款規(guī)定：“公共行政部門(mén)只能按照法律承擔(dān)財(cái)政義務(wù)和進(jìn)行開(kāi)支。”澳大利亞憲法第81條規(guī)定：“聯(lián)邦政府的收入，應(yīng)為一總收入款項(xiàng)，用之于聯(lián)邦，其支用方法，應(yīng)依本憲法的規(guī)定。”第83條第1款規(guī)定：“聯(lián)邦國(guó)庫(kù)的款項(xiàng)，不得在法律所定預(yù)算之外支出”，等等。對(duì)財(cái)政權(quán)行使的憲法權(quán)力行為性質(zhì)進(jìn)行認(rèn)識(shí)，有利于從根本上扭轉(zhuǎn)我國(guó)財(cái)政實(shí)踐中濫用財(cái)政權(quán)的局面。長(zhǎng)期以來(lái)，由于憲法上權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡以及監(jiān)督滯后，財(cái)政權(quán)運(yùn)行中存在大量的違法行為，如亂罰款、亂設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目、公款濫用、超預(yù)算建設(shè)、重復(fù)建設(shè)等。如果任其發(fā)展下去，不僅會(huì)破壞正常的財(cái)政秩序，而且還會(huì)引發(fā)財(cái)政危機(jī)。盡管2004年國(guó)務(wù)院頒布了《財(cái)政違法行為處罰處分條例》，但該條例不僅效力層次低，而且只能追究行政法律責(zé)任，不足以遏制財(cái)政違法行為。因此，必須從憲法層面對(duì)財(cái)政權(quán)進(jìn)行規(guī)制，使財(cái)政權(quán)在憲法框架下運(yùn)行。當(dāng)務(wù)之急是進(jìn)行“財(cái)政立憲”，這是解決此類問(wèn)題的根本之道。
　　
　　(三)財(cái)政權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度：一種憲法財(cái)政調(diào)整機(jī)制有效性的測(cè)度
　　憲法財(cái)政調(diào)整機(jī)制是憲法調(diào)整機(jī)制中一種特殊的法律調(diào)整機(jī)制，它是以憲法中關(guān)于財(cái)政方面的規(guī)定為基石，以追求國(guó)家利益與個(gè)人利益協(xié)調(diào)、統(tǒng)一為目標(biāo)，是憲政法律秩序?qū)崿F(xiàn)的中心環(huán)節(jié)之一。財(cái)政權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度有三個(gè)指標(biāo)：第一，財(cái)政權(quán)作為國(guó)家公權(quán)力能夠得到正當(dāng)?shù)男惺埂Ｒ簿褪钦f(shuō)，財(cái)政權(quán)是通過(guò)正當(dāng)?shù)某绦騺?lái)行使的。因此，在法律中既要明確規(guī)定財(cái)政權(quán)主體行使哪些財(cái)政權(quán)，也要明確規(guī)定行使這些財(cái)政權(quán)的相應(yīng)法律程序。如果財(cái)政權(quán)是一種應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格規(guī)制的權(quán)力，而不是一種絕對(duì)權(quán)力的話，它就必須被程序化，成為程序化的權(quán)力。法律程序不僅是對(duì)權(quán)力行使的一種限制，而且是對(duì)權(quán)力實(shí)現(xiàn)的一種保障。正如有學(xué)者所認(rèn)為的，法律程序在已有的制度實(shí)踐中的作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一是對(duì)恣意的限制；其二是作為理性選擇的保證；其三是作為國(guó)家與公民個(gè)體間聯(lián)系紐帶的功能；其四是反思性整合的特性。因此，當(dāng)人們對(duì)行使財(cái)政權(quán)而產(chǎn)生的結(jié)果作為正當(dāng)?shù)臇|西加以接受時(shí)，這種權(quán)力的行使及其結(jié)果就可以稱為具有“正當(dāng)性”。第二，負(fù)有財(cái)政義務(wù)的主體正確履行財(cái)政義務(wù)，從而確保財(cái)政權(quán)的實(shí)現(xiàn)。眾所周知，要使負(fù)有財(cái)政義務(wù)的主體不折不扣、正確地履行財(cái)政義務(wù)，就必須首先在立法上對(duì)財(cái)政權(quán)進(jìn)行明確界定，使其與財(cái)政義務(wù)合理配置起來(lái)。根據(jù)我國(guó)《立法法》第8條第8款和第9條的規(guī)定，財(cái)政權(quán)由法律規(guī)定取得，因此，財(cái)政權(quán)取得的方式與途徑應(yīng)合法。嚴(yán)格法律意義上的財(cái)政權(quán)應(yīng)該是界定得非常清晰而具體的財(cái)政權(quán)。詳言之，從概念的角度來(lái)看，財(cái)政權(quán)的內(nèi)涵不僅應(yīng)該是明確的，而且外延也應(yīng)該是明晰的；從量與質(zhì)的范疇角度來(lái)看，財(cái)政權(quán)不僅要有多樣性和總體性的規(guī)定，而且要有實(shí)在性和限制性的規(guī)定。第三，作為財(cái)政權(quán)主體的國(guó)家及其代理者在違憲后所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的違憲責(zé)任。對(duì)于財(cái)政權(quán)的行使有多種制約方式，如通過(guò)司法審查或通過(guò)立法等，但違憲責(zé)任是一種十分重要的制約方式。嚴(yán)格、系統(tǒng)的特殊法律責(zé)任制度，對(duì)財(cái)政權(quán)行使既是一種有效的制約，也是一種制度保障。從世界各國(guó)的違憲責(zé)任制度來(lái)看，大多明確要求財(cái)政權(quán)主體在行使財(cái)政權(quán)時(shí)能夠?qū)τ罢{(diào)整”的財(cái)政事項(xiàng)作出科學(xué)的安排，以選擇適當(dāng)?shù)恼{(diào)整力度。調(diào)整力度，一方面要通過(guò)調(diào)整的廣度與深度來(lái)得到體現(xiàn)；另一方面，要把“有為”與“無(wú)為”有機(jī)結(jié)合起來(lái)。其核心問(wèn)題就是要努力做到“適度”，實(shí)現(xiàn)“最優(yōu)調(diào)整”。由此看來(lái)，財(cái)政權(quán)的行使過(guò)程，也就是在財(cái)政調(diào)整中進(jìn)行權(quán)衡的過(guò)程，以及通過(guò)適當(dāng)?shù)恼{(diào)整力度，追求預(yù)期效果的過(guò)程。如果財(cái)政權(quán)得到了正當(dāng)?shù)男惺埂⒇?cái)政權(quán)利得到了很好的享有、財(cái)政義務(wù)得到了實(shí)際的履行、財(cái)政責(zé)任得到了恰當(dāng)?shù)某袚?dān)，就意味著憲法財(cái)政調(diào)整機(jī)制發(fā)揮了有效作用；反之，財(cái)政法治和財(cái)政憲政將有喪失的危險(xiǎn)。財(cái)政權(quán)的實(shí)現(xiàn)不是一個(gè)靜態(tài)的過(guò)程，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程：它一方面反映了國(guó)家與公民之間的財(cái)政利益關(guān)系，另一方面反映了財(cái)政權(quán)主體之間的權(quán)力分配關(guān)系。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》對(duì)財(cái)政權(quán)的直接規(guī)定并不多，主要涉及與預(yù)算和稅收有關(guān)的條款。關(guān)于預(yù)算的規(guī)定有第62條、第67條和第89條，但僅僅明確了各級(jí)立法機(jī)關(guān)在預(yù)算方面的審批權(quán)，以及國(guó)家行政機(jī)關(guān)的預(yù)算編制權(quán)和預(yù)算執(zhí)行權(quán)，沒(méi)有突出預(yù)算的地位。涉及稅收的條款只有第56條，該條僅強(qiáng)調(diào)了國(guó)家享有征稅權(quán)和人民必須履行納稅義務(wù)，并未強(qiáng)調(diào)征稅主體應(yīng)依法征稅，沒(méi)有對(duì)稅收法定原則作出規(guī)定。同時(shí)，沒(méi)有規(guī)定國(guó)債發(fā)行權(quán)，對(duì)國(guó)債發(fā)行條件、程序、種類、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、償還等基本事項(xiàng)也未作出規(guī)定，政府發(fā)行國(guó)債在法律上無(wú)任何限制，徒增財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。此外，沒(méi)有對(duì)國(guó)庫(kù)、中央與地方財(cái)政權(quán)劃分等作出規(guī)定。可見(jiàn)，財(cái)政權(quán)的正當(dāng)性和合法性基礎(chǔ)在我國(guó)是缺失的，對(duì)它的制約并未上升到憲法層面，仍處于“軟約束”狀態(tài)。現(xiàn)實(shí)生活中，在財(cái)政領(lǐng)域“權(quán)大于法”的現(xiàn)象普遍存在，而這個(gè)問(wèn)題的解決同樣有賴于實(shí)踐“財(cái)政立憲”，將“財(cái)政法定原則”在憲法中進(jìn)行規(guī)定。
　　
　　二、財(cái)政權(quán)的內(nèi)容實(shí)質(zhì)
　　
　　從內(nèi)容來(lái)看，財(cái)政權(quán)既可以表現(xiàn)為憲法層面的契約性經(jīng)濟(jì)權(quán)力，也可以表現(xiàn)為行政法層面的行政性經(jīng)濟(jì)權(quán)力，還可以表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)法層面的調(diào)控性經(jīng)濟(jì)權(quán)力。
　　
　　(一)財(cái)政權(quán)是一種契約陛經(jīng)濟(jì)權(quán)力：基于憲法層面的認(rèn)識(shí)
　　憲政國(guó)家，尤其是實(shí)質(zhì)法治國(guó)家，本質(zhì)上必須同時(shí)為租稅國(guó)家。在西方憲政國(guó)家里，“只有死亡和納稅是不可避免的”。因此，公民把向國(guó)家納稅作為一種高尚和值得自豪的行為，并且其權(quán)利得到了廣泛認(rèn)可和憲法的保護(hù)。在這種情況下，“政府機(jī)械論”興起，人們普遍認(rèn)為“政府是一個(gè)信托機(jī)構(gòu)，政府官員則是受托人；信托機(jī)構(gòu)和受托人都是為了人民的利益而設(shè)立的。”所以，為了適應(yīng)人們價(jià)值理念的變化，政府重塑自己，以公共服務(wù)者示人，在公務(wù)活動(dòng)中“厲行節(jié)約”，成為納稅人真正的“管家”。同時(shí)，政府不僅要接受納稅人的全面監(jiān)督，而且還要以誠(chéng)實(shí)和規(guī)范化的服務(wù)，以贏得“納稅人”的信賴。因此，政府與“納稅人”之間的關(guān)系并不是統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系，而是一種特殊的交易關(guān)系。通常說(shuō)來(lái)，政府向公民提供公共產(chǎn)品，而公民需要向政府繳納“稅收”。這里的“稅收”既是政府提供公共產(chǎn)品所獲得的報(bào)酬，也是公民購(gòu)買(mǎi)政府公共產(chǎn)品的價(jià)格，兩者之間是等價(jià)有償?shù)摹?duì)此，霍布斯早就提出“稅收利益交換說(shuō)”來(lái)加以闡釋，他認(rèn)為“人民為公共事業(yè)繳納稅款，無(wú)非是為了換取和平而付出的代價(jià)。分享這一和平的福利部門(mén)，必須以貨幣或勞動(dòng)之一的形式，為公共福利做出自己的貢獻(xiàn)。”洛克發(fā)展了霍布斯的“稅收利益交換說(shuō)”，認(rèn)為“政府沒(méi)有巨大的經(jīng)費(fèi)就不能維持，凡享受保護(hù)的人都應(yīng)該從他的產(chǎn)業(yè)中支出它的一份來(lái)維持政府。”使政府與“納稅人”之間從實(shí)質(zhì)上成為一種等價(jià)交換關(guān)系。布坎南則提出“作為交換的政治”來(lái)證明這種政治上的交換無(wú)異于市場(chǎng)上的交換，所有參與者從政治行為中共享了“益處”。這種關(guān)系反映在憲法上，是對(duì)憲法契約論的證成，憲法授予國(guó)家運(yùn)用其來(lái)自人民權(quán)利的財(cái)政權(quán)力獲取財(cái)政收入，同時(shí)規(guī)定國(guó)家有向公民提供公共產(chǎn)品的法定義務(wù)。從憲法規(guī)定公民履行納稅義務(wù)所形成的稅收法律關(guān)系的角度來(lái)看，日本稅法學(xué)者金子宏認(rèn)為，稅收法律關(guān)系是國(guó)家與納稅人之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，但這種稅法上的債務(wù)關(guān)系同私法上的債務(wù)關(guān)系在性質(zhì)上是不同的。第一，稅收債務(wù)是法定債務(wù)，而私法上的債務(wù)是由當(dāng)事人的合意來(lái)決定的。第二，在現(xiàn)行法中，稅收法律關(guān)系是公法上的法律關(guān)系。第三，稅收作為滿足公共需求的手段，不僅具有很強(qiáng)的公益性，而且稅收的課賦和征收還必須公平地進(jìn)行。作為這一特征的反映，稅收債權(quán)人——國(guó)家就擁有私法債權(quán)人所沒(méi)有的種種特權(quán)。但這些特權(quán)已不是稅收法律關(guān)系本質(zhì)上的要素，超出了稅收法律關(guān)系自身。盡管如此，它們還是基于法律的規(guī)定而確定的特權(quán)。這種作為特權(quán)的經(jīng)濟(jì)權(quán)力無(wú)疑承載著實(shí)現(xiàn)憲政國(guó)家的基本經(jīng)濟(jì)價(jià)值的使命，其總的基礎(chǔ)在于：當(dāng)人民將自己所享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一部分讓渡給國(guó)家時(shí)，就賦予了國(guó)家以財(cái)政權(quán)。憲政國(guó)家的財(cái)政“取之于民”、“用之于民”的經(jīng)濟(jì)本質(zhì)已說(shuō)明了它是基于公平交換規(guī)則而產(chǎn)生的以資財(cái)為內(nèi)容的權(quán)力。所以，財(cái)政權(quán)是復(fù)雜的利益交換的產(chǎn)物，在財(cái)政權(quán)范疇之中既有公共利益也有私人利益；它不單單是純粹的國(guó)家權(quán)力，還蘊(yùn)涵著復(fù)雜的利益交換關(guān)系。因此，財(cái)政權(quán)具有契約的特性，是一種契約性經(jīng)濟(jì)權(quán)力。但我們要知道的是，國(guó)家權(quán)力是以公民的同意為基礎(chǔ)的。只有合乎公民的同意，在公民讓渡的權(quán)利范圍之內(nèi)行事，權(quán)力才具有正當(dāng)性。國(guó)家是以獨(dú)立的個(gè)體的共同利益為基礎(chǔ)的契約性組織，“它能夠維護(hù)和保障每個(gè)締約者的人身和財(cái)富”。因此，國(guó)家產(chǎn)生于人們的同意。在國(guó)家與人民的契約關(guān)系中，兩者之間的地位是平等的，國(guó)家財(cái)政機(jī)關(guān)只不過(guò)是執(zhí)行國(guó)家立法機(jī)關(guān)決定的機(jī)構(gòu)，是為人民服務(wù)的國(guó)家代理者，它們沒(méi)有權(quán)力決定財(cái)政收入的規(guī)模、種類，更不得隨意改變財(cái)政支出的范圍、方式和規(guī)模等。換言之，在憲法層面上，“財(cái)政立憲”是財(cái)政權(quán)正當(dāng)性和合法性的唯一來(lái)源。對(duì)于目前的中國(guó)來(lái)說(shuō)，積極實(shí)踐“財(cái)政立憲”是非常重要的，它可以從憲法的高度對(duì)財(cái)政權(quán)進(jìn)行限制。
　　
　　(二)財(cái)政權(quán)是一種行政性經(jīng)濟(jì)權(quán)力：基于行政法層面的認(rèn)識(shí)
　　作為一種公共經(jīng)濟(jì)，財(cái)政與私人經(jīng)濟(jì)的不同在于資財(cái)?shù)霓D(zhuǎn)移上。在公共經(jīng)濟(jì)中，國(guó)家想從私人經(jīng)濟(jì)中取得資財(cái)，就必須依據(jù)主權(quán)者地位和所有者地位，并且要采取強(qiáng)制方式。在財(cái)政分配過(guò)程中，國(guó)家居于支配地位，即分配的目的、方向、范圍、結(jié)構(gòu)、數(shù)量都服從于國(guó)家的意志和需要，圍繞著實(shí)現(xiàn)國(guó)家的職能來(lái)進(jìn)行。這些均是以公共權(quán)力為后盾的，否則難以形成以國(guó)家為主體的分配關(guān)系。對(duì)于財(cái)政權(quán)而言，在“行政國(guó)”背景下，財(cái)政行為是以行政行為伴生物的形式而存在的，這就使伴隨行政行為而發(fā)生的財(cái)政資金使用行為，無(wú)法作為獨(dú)立的國(guó)家行為存在。因此，作為財(cái)政行為權(quán)源的財(cái)政權(quán)始終以行政權(quán)的固有特質(zhì)而看待。作為公權(quán)力的財(cái)政權(quán)孕育于財(cái)政法律關(guān)系中，與財(cái)政義務(wù)形成對(duì)稱的權(quán)義關(guān)系。財(cái)政法律關(guān)系是依賴于財(cái)政權(quán)產(chǎn)生的關(guān)系，是以國(guó)家作為優(yōu)越權(quán)力主體與人民形成的關(guān)系。公民與國(guó)家之間形成了單方面的服從關(guān)系。在財(cái)政法律關(guān)系中，國(guó)家顯然是優(yōu)越的權(quán)力主體，由此表現(xiàn)出國(guó)家利益高于其他利益。財(cái)政權(quán)也因自身主體是國(guó)家而獲得了在行政法層面上的行政性經(jīng)濟(jì)權(quán)力地位。當(dāng)前的財(cái)政法理論強(qiáng)調(diào)財(cái)政法律關(guān)系是國(guó)家意志的體現(xiàn)，認(rèn)為財(cái)政法律關(guān)系是按照國(guó)家的意志建立起來(lái)的社會(huì)關(guān)系，只有在財(cái)政活動(dòng)中當(dāng)事人的行為符合財(cái)政法律中所體現(xiàn)的國(guó)家意志時(shí)，國(guó)家才確認(rèn)和保護(hù)在當(dāng)事人之間建立起來(lái)的財(cái)政法律關(guān)系，并用國(guó)家強(qiáng)制力保證財(cái)政法律關(guān)系中權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)。因此，財(cái)政法律關(guān)系在本質(zhì)上是一種公法上的法律關(guān)系，存在于其中的財(cái)政權(quán)只不過(guò)是一種經(jīng)濟(jì)權(quán)力。更為直接地說(shuō)，它應(yīng)屬于行政法上的實(shí)體性與程序性相結(jié)合的公權(quán)力，因?yàn)樨?cái)政義務(wù)主體根本沒(méi)有討價(jià)還價(jià)的余地。在當(dāng)下中國(guó)，財(cái)政權(quán)的法律淵源以財(cái)政法律為主，如《預(yù)算法》、《稅收征收管理法》、《個(gè)人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》和《政府采購(gòu)法》，因此，財(cái)政權(quán)多表現(xiàn)為一種行政性經(jīng)濟(jì)權(quán)力。由于現(xiàn)行《憲法》對(duì)財(cái)政權(quán)的規(guī)定不多，政府所享有的財(cái)政權(quán)就很容易失去憲法上的制約，這難免會(huì)導(dǎo)致政府財(cái)政權(quán)在財(cái)政法律難以約束的情況下被濫用。如在《憲法》沒(méi)有明確授權(quán)的情況下，政府部門(mén)憑借財(cái)政法律所規(guī)定的財(cái)政權(quán)，根據(jù)自身需要隨意設(shè)定收費(fèi)項(xiàng)目及規(guī)則。這種現(xiàn)象已極為普遍，不僅招致群眾的深惡痛絕，而且產(chǎn)生了新的收入分配方式，出現(xiàn)了大量預(yù)算外資金；不僅擾亂了正常的分配秩序，而且加重了公民的財(cái)政負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重侵犯了私人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。某些西方發(fā)達(dá)國(guó)家不但在憲法中規(guī)定了財(cái)政法定原則，體現(xiàn)了財(cái)政法定主義精神，甚至將規(guī)費(fèi)征收權(quán)限也寫(xiě)入了憲法。如芬蘭憲法第62條規(guī)定：“關(guān)于政府機(jī)關(guān)服務(wù)收費(fèi)和文件收費(fèi)，以及國(guó)營(yíng)的郵政、鐵路、河道、醫(yī)院及其他公用事業(yè)收費(fèi)的一般原則，由法律規(guī)定。”因此，在目前的財(cái)政法治狀況下，強(qiáng)調(diào)財(cái)政權(quán)的行政性經(jīng)濟(jì)權(quán)力屬性，有利于利用現(xiàn)有的法律資源實(shí)踐依法行政的理念，對(duì)財(cái)政權(quán)進(jìn)行有效控制，以形成良好的財(cái)政法治環(huán)境，維護(hù)國(guó)家的利益和公民個(gè)人的利益。
　　
　　(三)財(cái)政權(quán)是一種調(diào)控性經(jīng)濟(jì)權(quán)力：基于經(jīng)濟(jì)法層面的認(rèn)識(shí)
　　一般認(rèn)為，“宏觀調(diào)控是為了保持社會(huì)總需求與社會(huì)總供給的平衡、避免經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)而實(shí)施的經(jīng)濟(jì)措施，它所提供的‘公共產(chǎn)品’是能維持經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的良好外部環(huán)境。”從中外宏觀調(diào)控的歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，宏觀調(diào)控的基本功能就是克服市場(chǎng)失靈，避免經(jīng)濟(jì)危機(jī)的發(fā)生，也就是“能夠?yàn)橐粋€(gè)社會(huì)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)安全”。作為宏觀調(diào)控的重要組成部分的財(cái)政宏觀調(diào)控，是政府運(yùn)用財(cái)政政策和各種財(cái)政手段對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程實(shí)行全局性引導(dǎo)、調(diào)節(jié)和控制。在一些國(guó)家，財(cái)政宏觀調(diào)控早已成為法律的核心內(nèi)容，如20世紀(jì)30年代美國(guó)為了應(yīng)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)，在凱恩斯主義宏觀財(cái)政理論的指導(dǎo)下，就制定了《全國(guó)產(chǎn)業(yè)復(fù)興法》、《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》、《緊急銀行法》、《金融改革法》以及《就業(yè)法》等法律。到了20世紀(jì)70年代以后，西方許多國(guó)家和地區(qū)都通過(guò)立法方式充分利用財(cái)政宏觀調(diào)控手段，如日本制定了《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化資金促進(jìn)法》、《租稅特別措施法》；德國(guó)制定了《經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長(zhǎng)促進(jìn)法》；美國(guó)相繼制定了《充分就業(yè)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)平衡增長(zhǎng)法》、《稅收法》；歐盟以德國(guó)的《經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長(zhǎng)促進(jìn)法》為藍(lán)本制訂了《增長(zhǎng)與穩(wěn)定公約》(1997)。財(cái)政宏觀調(diào)控②主要是對(duì)社會(huì)總需求的調(diào)控。在財(cái)政收入方面，主要是通過(guò)稅收來(lái)調(diào)控。在財(cái)政支出方面，通過(guò)調(diào)控政府購(gòu)買(mǎi)和政府投資，以改變整個(gè)社會(huì)的需求總量。財(cái)政宏觀調(diào)控是財(cái)政權(quán)對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)。就財(cái)政宏觀調(diào)控的主要手段——財(cái)政政策而言，它“可以認(rèn)為是稅收、公共支出、舉債等各種措施的整體，通過(guò)這些手段，作為整個(gè)國(guó)家支出組成部分的公共消費(fèi)與投資在總量和配置上得以確定下來(lái)，而且私人投資的總量與配置受到直接或間接的影響。”財(cái)政政策是財(cái)政在法律上的反映，也是通過(guò)政府財(cái)政收支的波動(dòng)，影響宏觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)水平的經(jīng)濟(jì)政策。但這些政策的落實(shí)必須借助于大量財(cái)政資金的投入，因此，是否安排資金來(lái)滿足財(cái)政政策的需要、安排多大的資金量來(lái)支持財(cái)政政策的運(yùn)行，將直接決定財(cái)政調(diào)控的效果。所以，從表面上看，是國(guó)家的經(jīng)濟(jì)調(diào)制權(quán)決定經(jīng)濟(jì)生活的方向，而實(shí)質(zhì)上真正具有決定意義的是隱性的財(cái)政資源的安排與用度，也就是財(cái)政權(quán)的行使。財(cái)政政策包括稅收政策、公債政策、轉(zhuǎn)移支付政策、財(cái)政補(bǔ)貼政策和政府采購(gòu)政策等。例如，稅收是國(guó)家取得財(cái)政收入的基本手段，是調(diào)控經(jīng)濟(jì)的最有效的工具：它既可以調(diào)控社會(huì)總供給與總需求的平衡關(guān)系，也可以調(diào)控產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化資源配置，還可以調(diào)節(jié)各種收入，實(shí)現(xiàn)公平分配。稅收的這種調(diào)控作用是任何其他調(diào)節(jié)手段所不能替代的。因此，稅收政策在財(cái)政宏觀調(diào)控中發(fā)揮著重要的作用，其核心內(nèi)容就是根據(jù)宏觀調(diào)控的需要對(duì)稅目、計(jì)稅依據(jù)和稅率等進(jìn)行調(diào)整。但根據(jù)稅收法定主義原則，這些調(diào)整是要通過(guò)稅收立法才能完成的。這一決策就是作為財(cái)政權(quán)范圍的稅收宏觀調(diào)控權(quán)的運(yùn)用。又如公債是國(guó)家按照有償?shù)男庞迷瓌t籌集財(cái)政資金的一種形式，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)的一個(gè)重要財(cái)政手段。公債對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)控作用主要表現(xiàn)在4個(gè)方面：一是可以調(diào)控國(guó)民收入的使用結(jié)構(gòu)；二是可以調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；三是可以調(diào)控資金供求和貨幣流通；四是可以調(diào)節(jié)分配，籌集財(cái)政資金。當(dāng)今世界各國(guó)，無(wú)不利用公債手段籌集財(cái)政收入，以彌補(bǔ)財(cái)政資金不足或財(cái)政赤字。公債政策的決策程序是：中央政府每年的發(fā)行額度必須經(jīng)過(guò)議會(huì)或人代會(huì)審查批準(zhǔn)。如果需要增加年度公債發(fā)行額度，也應(yīng)經(jīng)過(guò)議會(huì)或人代會(huì)批準(zhǔn)方能實(shí)施。由此看來(lái)，“財(cái)政權(quán)的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵主要著眼于國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展態(tài)勢(shì)，針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)所作出相機(jī)抉擇，以國(guó)家參與國(guó)民財(cái)富的分配和國(guó)家的消費(fèi)行為來(lái)調(diào)節(jié)市場(chǎng)上的消費(fèi)量和投資量，以干預(yù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。”因此，財(cái)政權(quán)是作為一種調(diào)控性經(jīng)濟(jì)權(quán)力而存在的。在我國(guó)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)的急劇轉(zhuǎn)型，國(guó)家的財(cái)政活動(dòng)日趨活躍和多樣化，政府的收支結(jié)構(gòu)也發(fā)生了巨大的變化，財(cái)政不再停留在對(duì)中央職能實(shí)現(xiàn)需要的滿足上，而開(kāi)始在調(diào)節(jié)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、地區(qū)平衡發(fā)展、環(huán)保、新農(nóng)村建設(shè)和和諧社會(huì)的構(gòu)建上發(fā)揮作用。這需要財(cái)政權(quán)與國(guó)家的干預(yù)職能相適應(yīng)。然而，現(xiàn)實(shí)的財(cái)政權(quán)依賴于行政權(quán)，并為行政權(quán)服務(wù)，所滿足的僅僅是作為行政行為物質(zhì)基礎(chǔ)的國(guó)家資金的用度，并沒(méi)有被賦予經(jīng)濟(jì)政策的選擇和制定的權(quán)能，其宏觀調(diào)控功能并沒(méi)有得到發(fā)揮。面對(duì)當(dāng)前多重的調(diào)控任務(wù)，財(cái)政權(quán)應(yīng)擺脫對(duì)行政權(quán)的依賴，使其相對(duì)獨(dú)立化，以彰顯調(diào)控性。
　　
　　三、財(cái)政權(quán)的權(quán)源
　　
　　漢娜·阿倫特曾說(shuō)過(guò)：“一旦人們聚集在一起并共同行動(dòng)，權(quán)力就產(chǎn)生了，但是權(quán)力的合法性來(lái)源于最初的聚集而不是來(lái)源于在此后隨之而來(lái)的任何行動(dòng)。”可見(jiàn)，權(quán)力不可能來(lái)源于人以外的對(duì)象，人民是權(quán)力的唯一合法源泉和原始權(quán)威，但它是在人民一致同意下才能成立。應(yīng)該說(shuō)，權(quán)力來(lái)源的正當(dāng)性為權(quán)力的合法性打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。“只要權(quán)力是根據(jù)正當(dāng)規(guī)則獲得并行使，并且有證據(jù)表明其得到了同意，我們就稱之為正當(dāng)?shù)幕蚝戏ǖ摹！睆墓駲?quán)利和國(guó)家權(quán)力的利益屬性來(lái)看，它們歸根到底是物質(zhì)財(cái)富的轉(zhuǎn)化形式或派生形式。如前所述，公民權(quán)利是公民自己勞動(dòng)成果的轉(zhuǎn)化形式或派生形式，國(guó)家權(quán)力則是國(guó)家以合法的形式“抽取”公民物質(zhì)財(cái)富的轉(zhuǎn)化形式或派生形式。因此，國(guó)家權(quán)力來(lái)源于公民權(quán)利，它應(yīng)當(dāng)平等地服務(wù)和從屬于公民權(quán)利。我國(guó)《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”此規(guī)定包含了公民權(quán)利主導(dǎo)國(guó)家權(quán)力的全部含義。也就是說(shuō)，國(guó)家權(quán)力來(lái)源于人民權(quán)利，人民權(quán)利是國(guó)家權(quán)力的基礎(chǔ)。另一方面，該規(guī)定所確立的人民主權(quán)原則是包括財(cái)政法在內(nèi)的一切法律的依據(jù)。依據(jù)人民主權(quán)原則，國(guó)家主權(quán)源于人民主權(quán)，而人民主權(quán)與人權(quán)具有內(nèi)在統(tǒng)一性。“具體到財(cái)政權(quán)而言，它并不是一種獨(dú)立于人民權(quán)利的自在物，相反，它來(lái)源于人民主權(quán)，受制于人民主權(quán)。正因?yàn)槿绱耍?cái)政應(yīng)否支出、如何開(kāi)支，財(cái)政收入規(guī)模和種類，等等，都應(yīng)該由人民通過(guò)一定的法律程序加以決定。”由此看來(lái)，財(cái)政權(quán)來(lái)源于人民的委托與授權(quán)，財(cái)政部門(mén)只是國(guó)家財(cái)政權(quán)的行使者，作為“納稅人”的社會(huì)公眾才是財(cái)政權(quán)的真正享有者。這是因?yàn)椤凹{稅人”在與國(guó)家達(dá)成合意的前提下，讓渡自己財(cái)產(chǎn)的一部分給國(guó)家以構(gòu)成財(cái)政收入，滿足國(guó)家提供公共產(chǎn)品的需要，公民向國(guó)家繳納稅費(fèi)——讓渡其財(cái)產(chǎn)的一部分，是為了能夠更好地享有自然權(quán)利(自由、平等、財(cái)產(chǎn)、安全等權(quán)利)，在其自然權(quán)利受到侵犯時(shí)可以尋求國(guó)家的公力救濟(jì)。但“納稅人”也相應(yīng)地賦予了國(guó)家以財(cái)政權(quán)，這是國(guó)家提供公共產(chǎn)品的必要前提。從基本邏輯上看，財(cái)政權(quán)行使的最終目的不是國(guó)家對(duì)財(cái)政利益的控制和持有，而是通過(guò)向公民提供公共產(chǎn)品，使公民財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身得到更好的保護(hù)。這是人作為人對(duì)財(cái)政權(quán)的起碼要求。從憲政國(guó)家發(fā)展的歷史過(guò)程、終極目標(biāo)來(lái)看，只有人權(quán)才是財(cái)政權(quán)存在的正當(dāng)性與合理性的主要依據(jù)。每個(gè)人都應(yīng)該過(guò)著有尊嚴(yán)和體面的生活，享有自決權(quán)和追求幸福的權(quán)利。財(cái)政權(quán)的目的與價(jià)值就在于促進(jìn)公民這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。可見(jiàn)，財(cái)政權(quán)從根本上說(shuō)，來(lái)源于經(jīng)濟(jì)人權(quán)。
　　經(jīng)濟(jì)人權(quán)似乎是一個(gè)容易引起爭(zhēng)議的概念，但筆者認(rèn)為，凡是含有經(jīng)濟(jì)性內(nèi)容的人權(quán)都可以作為經(jīng)濟(jì)人權(quán)來(lái)對(duì)待，它最顯著地體現(xiàn)在財(cái)產(chǎn)權(quán)(個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)和共同財(cái)產(chǎn)權(quán))上，但并不限于財(cái)產(chǎn)權(quán)，還包括個(gè)人與企業(yè)收益權(quán)、經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、經(jīng)濟(jì)參與自主權(quán)、勞動(dòng)權(quán)和社會(huì)保障權(quán)等。從人權(quán)歷史上看，早在18世紀(jì)就已形成了經(jīng)濟(jì)人權(quán)的雛形。如1789年法國(guó)《人權(quán)宣言》在1776年美國(guó)《獨(dú)立宣言》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確宣布自由、平等、財(cái)產(chǎn)、安全和反抗壓迫等是天賦的神圣不可侵犯的人權(quán)。其中的生命權(quán)和安全權(quán)可歸于當(dāng)代人權(quán)概念中的生存權(quán)；平等權(quán)、自由權(quán)和反抗壓迫的權(quán)利可歸于公民政治權(quán)利；財(cái)產(chǎn)權(quán)、經(jīng)濟(jì)自由權(quán)和經(jīng)濟(jì)平等權(quán)可以說(shuō)是資產(chǎn)階級(jí)經(jīng)濟(jì)人權(quán)的最早形式。因?yàn)橘Y產(chǎn)階級(jí)從來(lái)不會(huì)放棄對(duì)對(duì)物質(zhì)財(cái)富的占有、支配和使用而去奢談追求幸福。可見(jiàn)，在資產(chǎn)階級(jí)革命之前，就已經(jīng)形成了生存權(quán)利、公民政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利三位一體的權(quán)利體系結(jié)構(gòu)，并在以后的立法中逐步予以確認(rèn)。在這“三位一體”的權(quán)利體系中，財(cái)產(chǎn)權(quán)具有突出的地位。這是因?yàn)樨?cái)產(chǎn)權(quán)是保持個(gè)人尊嚴(yán)和自由必不可少的條件，它既是享受一系列公民和政治權(quán)利的基礎(chǔ)，也是保障個(gè)人經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利的基礎(chǔ)。美國(guó)許多學(xué)者都認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟(jì)權(quán)利的核心，將經(jīng)濟(jì)權(quán)利定義為對(duì)財(cái)產(chǎn)的占有、使用、交換和處分。但更為關(guān)鍵的是，“因?yàn)榻?jīng)濟(jì)權(quán)利是人權(quán)，所以屬于所有人，這是出于人道的考慮。這意味著所有人都有天賦的權(quán)利去利用資源獲得最低限度的體面的生活。經(jīng)濟(jì)權(quán)利可能不僅止于最低限度的體面生活，但最少是這樣的。”任何人并非出于自愿而陷入嚴(yán)重的貧困，這都是其經(jīng)濟(jì)權(quán)利被剝奪的表現(xiàn)。所以，“如果貧困這個(gè)最嚴(yán)厲的法律迫使人民中最健康的和最眾多的那一部分放棄權(quán)利，那么法律對(duì)于權(quán)利平等的原則表示假仁假義的尊重又有什么意義呢?”由此看來(lái)，以財(cái)產(chǎn)權(quán)為核心的經(jīng)濟(jì)權(quán)利在全部人權(quán)中的地位是非常重要的。正因?yàn)槿绱耍鳛橘Y產(chǎn)階級(jí)私法經(jīng)典的1804年《法國(guó)民法典》對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行了嚴(yán)格的保護(hù)，確認(rèn)了私有財(cái)產(chǎn)權(quán)神圣不可侵犯的原則。隨后英、美等國(guó)相繼在憲法和其他法律中確認(rèn)了該原則。進(jìn)入20世紀(jì)以后，人權(quán)發(fā)生了重大變化，財(cái)產(chǎn)權(quán)首先受到限制，它不僅僅是作為權(quán)利存在，而且也是作為義務(wù)存在。如日本憲法第29條規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)權(quán)不得侵犯。財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容，應(yīng)由法律規(guī)定以期適合于公共福利。私有財(cái)產(chǎn)在正當(dāng)?shù)难a(bǔ)償之下，得將其為公共而利用。”這時(shí)，人權(quán)的本位由自由權(quán)本位向生存權(quán)本位轉(zhuǎn)變。在生存權(quán)本位時(shí)期，人權(quán)側(cè)重于保護(hù)在社會(huì)上受到自然條件、勞動(dòng)條件和其他經(jīng)濟(jì)條件制約而成為社會(huì)弱者的人，通過(guò)傾斜式保護(hù)使他們也像其他的人一樣有尊嚴(yán)地生活于社會(huì)之中。這是對(duì)實(shí)質(zhì)尊嚴(yán)和平等的追求。正如《世界人權(quán)宣言》開(kāi)宗明義宣稱的：“鑒于對(duì)人類家庭所有成員的固有尊嚴(yán)及其平等的和不移的權(quán)利的承認(rèn)，乃是世界自由、正義與和平的基礎(chǔ)。”現(xiàn)代人權(quán)觀念更加注重人的尊嚴(yán)和實(shí)質(zhì)平等。在這種情形下，人權(quán)的內(nèi)容得到了極大的豐富和擴(kuò)展，工作權(quán)、休息權(quán)、免于饑餓權(quán)、住房權(quán)、受教育權(quán)、最低限度物質(zhì)幫助權(quán)等也納入了人權(quán)的范圍。由此，經(jīng)濟(jì)人權(quán)得到了興起。應(yīng)該說(shuō)，經(jīng)濟(jì)人權(quán)是由憲法和法律所規(guī)定的作為“納稅人”的公民享有的經(jīng)濟(jì)物質(zhì)利益方面的基本權(quán)利，它是以財(cái)產(chǎn)權(quán)為核心的，包括經(jīng)濟(jì)自由權(quán)、經(jīng)濟(jì)平等權(quán)、工作權(quán)、最低限度物質(zhì)幫助權(quán)等一系列權(quán)利的總稱。這種權(quán)利既為權(quán)利主體提供了從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和獲取生活資料的可能性，也是保證勞動(dòng)力再生產(chǎn)的必要條件，它的存在實(shí)現(xiàn)了人的人性尊嚴(yán)。因此，經(jīng)濟(jì)人權(quán)是以個(gè)體性生存權(quán)為基本目標(biāo)，它的實(shí)現(xiàn)需要國(guó)家的積極作為，也就是需要國(guó)家提供便利或直接提供幫助。經(jīng)濟(jì)人權(quán)的主體不僅包括公民個(gè)人，而且包括市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)組織。但他們均是財(cái)政權(quán)的義務(wù)主體，財(cái)政權(quán)的行使不僅涉及到財(cái)政義務(wù)主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而且涉及到對(duì)財(cái)政義務(wù)主體的資源、工具、行為等征稅，同時(shí)還涉及到對(duì)其他規(guī)費(fèi)的征收、公債的發(fā)行、國(guó)有資產(chǎn)孳息的收取、財(cái)政資金的分配和使用等。正因如此，才構(gòu)成了嚴(yán)格、規(guī)范化的財(cái)政權(quán)力體系，如征稅權(quán)、規(guī)費(fèi)征收權(quán)、公債發(fā)行權(quán)、國(guó)有資產(chǎn)收益權(quán)、財(cái)政支出權(quán)等等，表明財(cái)政權(quán)是由經(jīng)濟(jì)人權(quán)派生出來(lái)的。既然財(cái)政權(quán)來(lái)源于經(jīng)濟(jì)人權(quán)，也就說(shuō)明了兩者之間有著共同的價(jià)值目標(biāo)，即為人民謀福祉。盡管國(guó)家基于公民授權(quán)而獲得的合法性與自身獨(dú)立性決定了公民與國(guó)家的關(guān)系中存在著內(nèi)在張力，但在國(guó)家與人民的契約性憲法關(guān)系中，國(guó)家的根本任務(wù)就是為人民謀取幸福。它應(yīng)該利用手中所掌握的財(cái)政權(quán)增加社會(huì)福祉。
　　經(jīng)濟(jì)人權(quán)不是抽象的權(quán)利，而是需要財(cái)政權(quán)去彰顯和在實(shí)踐中得到具體實(shí)現(xiàn)的權(quán)利，只有財(cái)政權(quán)被合法、正當(dāng)?shù)匦惺梗拍軐?shí)現(xiàn)這種目標(biāo)。從世界立憲運(yùn)動(dòng)來(lái)看，絕大多數(shù)國(guó)家把財(cái)政法定原則規(guī)定在憲法中。無(wú)論是英國(guó)的《權(quán)利法案》，還是美國(guó)的《聯(lián)邦憲法》、德國(guó)的《聯(lián)邦基本法》和法國(guó)的《憲法》，莫不如此。財(cái)政立憲已成為歐美國(guó)家憲法極為突出的特點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)看到，國(guó)家行使財(cái)政權(quán)，也是在履行保障經(jīng)濟(jì)人權(quán)的憲法義務(wù)，財(cái)政權(quán)的應(yīng)有主體是全體人民。就當(dāng)下中國(guó)來(lái)說(shuō)，必須將“財(cái)政法定原則”在憲法中作出明確的規(guī)定。目前，就財(cái)政法定原則入憲問(wèn)題學(xué)者們提出了兩種不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，可以通過(guò)憲法修正案的方式在憲法中對(duì)預(yù)算法定原則和稅收法定原則進(jìn)行規(guī)定，使財(cái)政法定原則人憲。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，首先在《憲法》第3章第1節(jié)中增加全國(guó)人大及其常委會(huì)制定財(cái)政法律的專有權(quán)力，等條件成熟之后，再在《憲法》中設(shè)置財(cái)政專章，明確規(guī)定全國(guó)人大及其常委會(huì)作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)享有的財(cái)政權(quán)事項(xiàng)，最終實(shí)現(xiàn)財(cái)政法定原則人憲。筆者認(rèn)為，修改憲法是一件嚴(yán)肅而重大的事情，在沒(méi)有充足理由的情況下，憲法是不能被隨意修改的，更不允許對(duì)體例的修改。因此，應(yīng)在現(xiàn)有憲法框架下對(duì)相關(guān)條文進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷模瑢⒇?cái)政法定原則人