正確處理收入分配改革中的十大關(guān)系

　　摘要：我國(guó)正在進(jìn)行的收入分配體制改革至今未能取得更多的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，主要原因在于未能將適用于改革初期的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略及時(shí)地轉(zhuǎn)向均衡發(fā)展戰(zhàn)略，因此導(dǎo)致了在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與分配公平、市場(chǎng)調(diào)節(jié)與國(guó)家干預(yù)、公權(quán)行使與私權(quán)保護(hù)、資本價(jià)值與勞動(dòng)價(jià)值、藏富于民與藏富于國(guó)、強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)與弱勢(shì)群體、公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品、國(guó)有經(jīng)濟(jì)與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、城市擴(kuò)張與城鎮(zhèn)發(fā)展、政策手段與法律手段十大關(guān)系的失衡。克服這種失衡要靠政策的力量，更要靠法律的力量。
　　關(guān)鍵詞：收入分配改革；分配公平；政策與法律
　　中圖分類號(hào)：DF41　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
　　
　　最近召開的中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議，已經(jīng)把轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和改革收入分配制度作為“十二五”期間深化經(jīng)濟(jì)體制改革的兩個(gè)主要突破點(diǎn)提了出來(lái)。收入分配體制改革在“十一五”期間就已經(jīng)開始了，但是至今仍然沒(méi)有取得更多的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，收入分配不公以及由此而導(dǎo)致的貧富懸殊依然存在。為什么會(huì)出現(xiàn)分配不公，用什么手段克服分配不公，一直為黨和國(guó)家所重視，也為人民群眾所關(guān)注。現(xiàn)有的研究和同家已經(jīng)采取或者準(zhǔn)備采取的措施，在我們看來(lái)，仍然存在許多不足，需要進(jìn)一步思考。比如，在對(duì)分配不公原因的揭示方面，缺乏系統(tǒng)性的分析；在克服分配不公的手段方面，更多的是著眼于政策的力量，而忽視法律的作用。分配不公是一個(gè)長(zhǎng)期積累下來(lái)的問(wèn)題，這些問(wèn)題的存在，無(wú)不源于未能處理好經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與分配公平、市場(chǎng)調(diào)節(jié)與國(guó)家干預(yù)、公權(quán)行使與私權(quán)保護(hù)、資本價(jià)值與勞動(dòng)價(jià)值、藏富于民與藏富于國(guó)、強(qiáng)勢(shì)集剛與弱勢(shì)群體、公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品、國(guó)有經(jīng)濟(jì)與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、城市擴(kuò)張與城鎮(zhèn)發(fā)展、政策手段與法律手段十個(gè)方面的關(guān)系。如果我們進(jìn)一步分析在處理以上十大關(guān)系時(shí)為什么會(huì)出現(xiàn)失衡，又不能不歸結(jié)于我們未能將適用于改革初期的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略及時(shí)地轉(zhuǎn)向均衡發(fā)展戰(zhàn)略；與此相對(duì)應(yīng)，在克服分配不公的手段上也未能完成從主要依靠政策向主要依靠法律的轉(zhuǎn)變。為此，本文著重從法律的角度對(duì)上述十大關(guān)系的處理提出一些看法，意在表明無(wú)論是現(xiàn)在已經(jīng)著手進(jìn)行的收入分配改革措施，還是未來(lái)的收入分配改革方案的設(shè)計(jì)，都應(yīng)當(dāng)盡可能地將其納入法治化的軌道。
　　
　　一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與分配公平的關(guān)系
　　
　　　現(xiàn)在有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與分配公平是兩回事，只要經(jīng)濟(jì)上去了即便分配不公也不會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局。我們認(rèn)為，收入分配改革如果陷入這種認(rèn)識(shí)誤區(qū)是非常危險(xiǎn)的。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與分配公平的關(guān)系，形象地說(shuō)就是做大“蛋糕”和分好“蛋糕”的關(guān)系。一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的國(guó)民收入的增加可以使我們有更大的“蛋糕”可以分，這是重要前提，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不會(huì)自動(dòng)伴隨分配公平，相反，如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)不合理，分配結(jié)構(gòu)很可能也是不合理的；另一方面，分配公平所帶來(lái)的勞動(dòng)者積極性的提高可以保證“蛋糕”持續(xù)地做大，反之如果大多數(shù)勞動(dòng)者只是為別人做大“蛋糕”，沒(méi)有得到自己應(yīng)得的那份“蛋糕”，長(zhǎng)此以往，不僅會(huì)大大降低勞動(dòng)者工作的積極性和創(chuàng)造性，進(jìn)而使勞動(dòng)者喪失做大“蛋糕”的動(dòng)力，而且還可能引發(fā)劇烈的禮會(huì)沖突，形成社會(huì)穩(wěn)定的隱患，最終導(dǎo)致對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻滯。可見，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與分配公平是相互影響和相互作用的。
　　改革開放30年來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，“蛋糕”做大了，這是舉世公認(rèn)的。據(jù)測(cè)算，1978年以來(lái)，中國(guó)保持了年均9.9％的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，同時(shí)期全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度在3.3％，中圍的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平是世界平均水平的3倍。但是，收入分配不公的問(wèn)題也日益凸顯，“蛋糕”并未分好，收入差距仍在擴(kuò)大。世界銀行的報(bào)告顯示，美國(guó)是5％的人口掌握了60％的財(cái)富，而中國(guó)則是1％的家庭掌握了全國(guó)41.4％的財(cái)富，中國(guó)的財(cái)富集中度甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了美國(guó)，成為全球兩極分化最嚴(yán)重的國(guó)家。中圍的基尼系數(shù)已經(jīng)從改革開放之初的0.28上升到2009年的0.47，目前仍在繼續(xù)上升，這是收入分配嚴(yán)重不公的顯著信號(hào)。本來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與分配公平應(yīng)當(dāng)是相輔相成的，然而，我國(guó)過(guò)去更多的是重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，GDP成了一種至高無(wú)上的主義和官員惟一的政績(jī)追求，在很大程度上忽視了分配公平。盡管對(duì)于我國(guó)過(guò)去經(jīng)濟(jì)發(fā)展的GDP取向不應(yīng)當(dāng)持詆毀的態(tài)度而應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是地評(píng)價(jià)，但是分配不公的問(wèn)題不能不引起我們的高度重視。事實(shí)上，現(xiàn)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的內(nèi)需不足、投資過(guò)度、制造業(yè)萎縮等問(wèn)題，都與分配不公有直接的關(guān)系。如果我們換一個(gè)角度看，就會(huì)發(fā)現(xiàn)我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式恰恰又是形成現(xiàn)今收入分配失衡格局的經(jīng)濟(jì)根源，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，我國(guó)過(guò)度依賴出口和政府投資“雙駕馬車”拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作法，一方面導(dǎo)致了我國(guó)勞動(dòng)密集型出口企業(yè)以廉價(jià)勞動(dòng)力成本為競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的狀況得以長(zhǎng)期維持，相當(dāng)大一部分勞動(dòng)者的勞動(dòng)報(bào)酬長(zhǎng)期偏低；另一方面，為了保證政府投資資金的充裕，不斷壯大財(cái)政實(shí)力，使社會(huì)財(cái)富過(guò)度向政府集中。第二，我國(guó)上個(gè)世紀(jì)80年代以來(lái)實(shí)行的城市、工業(yè)和東部地區(qū)優(yōu)先的非均衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，導(dǎo)致了我國(guó)目前城市居民與農(nóng)村居民之間、丁業(yè)勞動(dòng)者與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者之問(wèn)、東部地區(qū)居民與中西部地區(qū)居民之間不合理的收入分配差距。面對(duì)這種情況，我們認(rèn)為，解決收入分配不公的問(wèn)題已正當(dāng)其時(shí)且刻不容緩，如果解決得好，將會(huì)有力地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展；同時(shí)，通過(guò)收入分配改革去實(shí)現(xiàn)分配公平的目標(biāo)，不能“就分配論分配”，必須消除造成分配不公的經(jīng)濟(jì)根源。
　　以上分析表明，在我國(guó)收入分配改革的過(guò)程中，要處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與分配公平的關(guān)系，必須從總體上把握以下兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中要更加注重分配公平，正如溫家寶總理所說(shuō)的，實(shí)現(xiàn)分配中的公平正義是“比陽(yáng)光還要光輝”的事情；二是要認(rèn)識(shí)到分配公平的實(shí)現(xiàn)，最終要依賴于能夠體現(xiàn)公平正義的法律來(lái)保障。
　　
　　二、市場(chǎng)調(diào)節(jié)與國(guó)家干預(yù)的關(guān)系
　　
　　收入分配改革是一個(gè)十分復(fù)雜的問(wèn)題，它關(guān)系到所有的人，涉及到方方面面的關(guān)系。這就決定了收入分配改革的深入進(jìn)行需要多方面力量的推動(dòng)，其中最主要的是市場(chǎng)力量和國(guó)家力量。現(xiàn)在，我們看到有兩種觀點(diǎn)：一種是秉承“新自由主義”的主張，認(rèn)為我國(guó)收入分配中的矛盾和沖突完全可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)作用加以解決，不主張政府介入分配關(guān)系，認(rèn)為政府介入不僅不會(huì)使問(wèn)題得到解決，反而會(huì)使問(wèn)題變得更加嚴(yán)重；另一種是遵循“國(guó)家干預(yù)主義”的主張，認(rèn)為在收入分配領(lǐng)域同樣存在市場(chǎng)失靈，而這種失靈恰恰義是市場(chǎng)放任的結(jié)果，是市場(chǎng)自身難以自我修復(fù)的，它必須依靠外力的作用即國(guó)家干預(yù)的力量才能克服。我們認(rèn)為，在收入分配領(lǐng)域，市場(chǎng)調(diào)節(jié)和同家干預(yù)都是必要的，但是，我們又不應(yīng)當(dāng)把這兩種主張推向極致，而應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持市場(chǎng)資源配置基礎(chǔ)作用的前提下，尋求收入分配領(lǐng)域中市場(chǎng)調(diào)節(jié)與國(guó)家干預(yù)的有機(jī)結(jié)合。
　　在這里，至關(guān)重要的是，一方面要看到在我同初次收入分配領(lǐng)域存在著較為嚴(yán)重的“市場(chǎng)失靈”，主要表現(xiàn)為：勞動(dòng)報(bào)酬偏低而資本收入偏高，財(cái)富過(guò)度向政府集中，灰色收入泛濫，城鄉(xiāng)、地區(qū)和行業(yè)之間收入差距懸殊，等等；另一方面又要看到我同的再分配領(lǐng)域也存在著較為嚴(yán)重的“政府失靈”，甚至產(chǎn)生了使富者愈富、窮者愈窮的“逆調(diào)節(jié)”效應(yīng)，主要表現(xiàn)為：現(xiàn)行稅收制度不能有效發(fā)揮調(diào)節(jié)收入差距的作用，具有再分配性質(zhì)的財(cái)政支出總量不足且結(jié)構(gòu)不合理，某些社會(huì)福利異化為少數(shù)人的“專利”，社會(huì)保障的范圍和水平有待提高以及教育、醫(yī)療、住房等公共產(chǎn)品的過(guò)度市場(chǎng)化，等等。這些問(wèn)題的形成，既有市場(chǎng)放任的因素，也有政府責(zé)任缺位和政府不當(dāng)干預(yù)的因素。這表明，在分配領(lǐng)域，國(guó)家干預(yù)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的關(guān)系并末理順，這也是我國(guó)分配不公問(wèn)題長(zhǎng)期未能得到很好解決的重要原因之一。從總體上看，要處理好分配領(lǐng)域市場(chǎng)調(diào)節(jié)和國(guó)家干預(yù)的關(guān)系，必須把握好以下兩個(gè)基本點(diǎn)：一是初次分配應(yīng)主要靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)，輔之以適度的國(guó)家干預(yù)；二是再分配應(yīng)主要靠政府干預(yù)，輔之以適度的市場(chǎng)調(diào)節(jié)。
　　從法律的視角看，收入分配領(lǐng)域的“雙重失靈”不能不歸結(jié)于現(xiàn)行制度的重大缺陷。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要實(shí)現(xiàn)收入分配領(lǐng)域中的市場(chǎng)調(diào)節(jié)與國(guó)家干預(yù)的有機(jī)結(jié)合，關(guān)鍵是要加大有利于促進(jìn)分配公平的法律制度供給，消除導(dǎo)致分配不公的制度根源。對(duì)此，可以從以下幾個(gè)方面入手：一是在保障企業(yè)自主分配權(quán)的前提下，加快工資法律制度的供給，如建立工資集體協(xié)商法律制度、工資增長(zhǎng)和工資支付保障制度等。這里需要特別注意的是政府在保障勞動(dòng)者工資增長(zhǎng)中的角色定位問(wèn)題，政府既不應(yīng)主宰企業(yè)職工工資的漲落或者通過(guò)一紙“行政漲薪令”強(qiáng)制性地干預(yù)企業(yè)的工資分配，也不應(yīng)對(duì)企業(yè)職工工資的漲落采取自由放任的立場(chǎng)，而是要加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)督，加大加快調(diào)節(jié)勞動(dòng)與資本、過(guò)高收入的國(guó)家壟斷行業(yè)與其他行業(yè)收入分配關(guān)系的法律制度供給，可以考慮在廢除同有企業(yè)工資總額與企業(yè)效益掛鉤的制度的同時(shí)建立科學(xué)的壟斷行業(yè)工資總量和丁資水平雙控制度、同有企業(yè)利潤(rùn)全民分享法律制度等。二是加大具有調(diào)節(jié)收入差距功能的稅收法律制度的供給，如出臺(tái)遺產(chǎn)稅、擴(kuò)大消費(fèi)稅的適用范圍等。三是加大具有規(guī)范和監(jiān)督灰色收入功能的法律制度供給，如適用于所有公務(wù)員特別是處級(jí)以上公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示法律制度等。四是加快建立全同統(tǒng)一的社會(huì)保障法律制度，改變目前城鄉(xiāng)有別、職業(yè)有別、地區(qū)有別的“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的“碎片化”的禮會(huì)保障制度。五是加大公共財(cái)政法律制度供給。近幾年來(lái)，政府的“民生責(zé)任”已經(jīng)成為媒體關(guān)注的焦點(diǎn)，很多政府機(jī)關(guān)也把民生責(zé)任納入自己的議事日程和行動(dòng)范圍，并取得了很大的成效，但政府的民生責(zé)任不能僅僅停留在口號(hào)的層面，更為具體的是要落實(shí)到財(cái)政法律制度的變遷上，重點(diǎn)是要建立和完善以民生取向?yàn)橹鞯墓藏?cái)政支出制度，以切實(shí)保障公民的教育權(quán)、醫(yī)療權(quán)、住房權(quán)和社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)等社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。以住房保障為例，為什么在中央三令五申之下，不少地區(qū)的保障性住房建設(shè)依然是“杯水車薪”，甚至只是作為“點(diǎn)綴”而存在?其中一個(gè)重要原因就在于，沒(méi)有相關(guān)法律去制約地方政府的不作為。為此，國(guó)家應(yīng)盡快制定一部《住房保障法》，將地方政府保障性住房的供給責(zé)任法定化，并建立保障性住房的資金保障、績(jī)效考核、社會(huì)監(jiān)督和地方領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)責(zé)等制度。這里需要指出的是，盡管過(guò)去在教育、醫(yī)療等公共領(lǐng)域進(jìn)行的市場(chǎng)化改革過(guò)程中出現(xiàn)了許多問(wèn)題，甚至失敗，但不能得出在這些領(lǐng)域不應(yīng)當(dāng)允許市場(chǎng)介入的結(jié)論，相反，應(yīng)當(dāng)大力提倡私人辦教育、辦醫(yī)院、辦養(yǎng)老服務(wù)等民辦社會(huì)事業(yè)，并通過(guò)制定單獨(dú)的或者綜合的法律，促進(jìn)民間社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，如制定《民辦社會(huì)事業(yè)促進(jìn)法》等，對(duì)民營(yíng)資本進(jìn)入這些領(lǐng)域的條件、程序、權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任等作出明確的規(guī)定。
　　
　　三、公權(quán)行使與私權(quán)保護(hù)的關(guān)系
　　
　　法國(guó)思想家孟德斯鳩曾經(jīng)指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”英國(guó)政治學(xué)家洛克指出，權(quán)利的最大危險(xiǎn)不是來(lái)自個(gè)人權(quán)利的濫用，而是政治權(quán)力。這兩位思想家向我們揭示了三個(gè)最基本的思想：一是公權(quán)容易被濫用；二是公權(quán)的濫用是可以被限制的；三是私權(quán)的有效保護(hù)在很大程度上取決于對(duì)公權(quán)的有效制約。在民主法治同家，公權(quán)行使的目的主要是為了保護(hù)私權(quán)，因而可以說(shuō)，公權(quán)的合法行使就是對(duì)私權(quán)的保護(hù)。盡管我國(guó)早已確立了“執(zhí)政為民”的指導(dǎo)思想，并且采取了許多措施踐行這一思想，但是為什么至今仍然普遍存在著權(quán)力向官員的親屬、幕僚、行賄商人傾斜和財(cái)富向政府、資方和壟斷行業(yè)集中的現(xiàn)象?其中最為重要的一個(gè)原因就是分配領(lǐng)域的公權(quán)缺乏有效制約。目前我國(guó)政府通過(guò)稅權(quán)和行政收費(fèi)權(quán)等參與了初次分配，再通過(guò)財(cái)政支出權(quán)在全社會(huì)范圍內(nèi)進(jìn)行再分配。此外，政府還掌握了土地、礦產(chǎn)資源、金融資源和重要能源的分配權(quán)。可見，公權(quán)廣泛地存在于不同層次的分配領(lǐng)域，對(duì)分配有著舉足輕重的影響。但是，在公權(quán)力的行使方面卻存在著諸多問(wèn)題：一是權(quán)力行使不透明，主要表現(xiàn)為公眾參與程度不高，致使有的公權(quán)行使背離公眾意愿，甚至出現(xiàn)公權(quán)的肆意行使；二是更多地強(qiáng)調(diào)來(lái)自上級(jí)的縱向監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督，忽視了國(guó)家機(jī)關(guān)之間的橫向監(jiān)督和社會(huì)的外部監(jiān)督，這就容易形成“層層護(hù)短”和“家丑不可外揚(yáng)”的狀況；三是片面強(qiáng)調(diào)公權(quán)對(duì)私權(quán)的制約，忽視私權(quán)對(duì)公權(quán)的制約；四是更多地強(qiáng)調(diào)實(shí)體公正，忽視程序公正；五是更多地強(qiáng)調(diào)對(duì)公權(quán)的賦予，忽視對(duì)公權(quán)行使不當(dāng)?shù)呢?zé)任追究。這些問(wèn)題的存在在一定程度上導(dǎo)致了“權(quán)力尋租”的泛濫，這也是我國(guó)分配領(lǐng)域諸多分配不公現(xiàn)象的癥結(jié)所在。因此，在深化分配體制改革的今天，我們?nèi)匀幻媾R一個(gè)如何有效監(jiān)督和制約公權(quán)不當(dāng)行使的問(wèn)題。
　　首先，在我國(guó)的分配領(lǐng)域，最需要加強(qiáng)制約的就是政府的財(cái)權(quán)。財(cái)權(quán)一端連著初次分配，另一端連著再分配。只有財(cái)權(quán)的行使受到有效的規(guī)范和監(jiān)督，才能從源頭上保證社會(huì)分配公平的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，社會(huì)各界和人民群眾最為關(guān)注的問(wèn)題是：取之于民的政府收入是怎么使用的、用到哪里去了以及用得是否合理?這些問(wèn)題的解決最終取決于現(xiàn)行財(cái)政法律制度的完善。盡管我國(guó)的《立法法》、《預(yù)算法》、《稅收征收管理法》、《政府采購(gòu)法》等對(duì)政府財(cái)權(quán)的行使作出了一定的規(guī)范，但是至今尚未完全實(shí)現(xiàn)稅收法定、預(yù)算公開、政府全部收支預(yù)算化管理以及政府公共投資、同債發(fā)行、政府轉(zhuǎn)移支付法定化，財(cái)權(quán)行使呈現(xiàn)出弱規(guī)范性，缺乏應(yīng)有的制約和監(jiān)督。對(duì)此，可以從以下幾個(gè)方面入手：一是可以考慮取消全國(guó)人大對(duì)國(guó)務(wù)院在稅收立法方面的概括授權(quán)，今后應(yīng)盡可能地由全國(guó)人大進(jìn)行稅收立法。二是取消預(yù)算外收入不受人大監(jiān)督的“特權(quán)”，把政府所有收支全部納入預(yù)算管理的范圍并建立和完善政府公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算制度，尤其是后三種預(yù)算制度不能僅停留在財(cái)政部的規(guī)章層次上，而應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律法規(guī)的形式加以確立，以保證政府財(cái)權(quán)行使的規(guī)范性和可監(jiān)督性。三是通過(guò)修改《預(yù)算法》，明確規(guī)定預(yù)算公開制度，保護(hù)社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。為了避免社會(huì)公眾看不到或者看不懂預(yù)算，政府預(yù)算公開的渠道應(yīng)盡可能采取網(wǎng)絡(luò)的方式，政府公開的預(yù)算須是詳細(xì)、明確和具體的，否則預(yù)算公開可能流于形式。為了防止政府所掌握的龐大財(cái)政資源被異化為公務(wù)員群體的私人利益和使用中的巨大浪費(fèi)，應(yīng)當(dāng)考慮制定專門的《財(cái)政監(jiān)督法》。四是強(qiáng)化人大對(duì)預(yù)算的審查權(quán)、調(diào)整權(quán)和執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，革除以往預(yù)算籠統(tǒng)、審查時(shí)間過(guò)短、監(jiān)督流于形式的弊端。五是加強(qiáng)對(duì)政府財(cái)政支出行為的法律責(zé)任制約，尤其是對(duì)于不按法律程序調(diào)整預(yù)算、不按預(yù)算科目使用預(yù)算收入等行為施以法律制裁。六是制定《公共投資法》、《國(guó)債法》和《轉(zhuǎn)移支付法》，規(guī)范政府的公共投資權(quán)、國(guó)債發(fā)行權(quán)和轉(zhuǎn)移支付權(quán)的行使。
　　其次，我國(guó)的公權(quán)行使多以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的形式出現(xiàn)，特別是自然資源的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，需要加強(qiáng)對(duì)政府自然資源特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的制約和監(jiān)督。可以說(shuō)，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是把“雙刃劍”，行使得當(dāng)有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，反之則會(huì)阻礙乃至破壞經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。有的人通過(guò)不當(dāng)手段取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，一夜之間就成為百萬(wàn)富翁乃至億萬(wàn)富翁。自然資源領(lǐng)域中經(jīng)常容易出現(xiàn)的“官商勾結(jié)”就是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)不當(dāng)行使的一個(gè)重要佐證。現(xiàn)在已經(jīng)揭露出來(lái)的或者埋藏得很深的許多腐敗問(wèn)題，都與特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的不當(dāng)授了和行使有著很大的關(guān)聯(lián)性。因此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)盡快制定《特許經(jīng)營(yíng)權(quán)法》，就特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的范圍、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的出讓程序、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓的公眾參與、特許經(jīng)營(yíng)合同、特許經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利義務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制、特許經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利救濟(jì)和法律責(zé)任等作出明確規(guī)定，以防止特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的濫用和對(duì)私權(quán)的侵害。此外，還要加強(qiáng)對(duì)與分配有直接關(guān)聯(lián)的其他公權(quán)的制約和監(jiān)督，諸如政府的社會(huì)保險(xiǎn)基金管理權(quán)、土地征收權(quán)、房屋強(qiáng)制拆遷權(quán)、某些重要商品和服務(wù)的政府定價(jià)權(quán)等。
　　總之，為了減少因公權(quán)行使不當(dāng)而導(dǎo)致的分配不公，在今后的分配法治實(shí)踐中，對(duì)公權(quán)的制約，必須樹立這樣一種新的法律觀念：既要靠公權(quán)又要靠私權(quán)、既要靠實(shí)體又要靠程序、既要注重權(quán)力的賦了又要注重責(zé)任的追究。
　　
　　四、資本價(jià)值與勞動(dòng)價(jià)值的關(guān)系
　　
　　在我同同民收入分配格局中，作為勞動(dòng)收入的勞動(dòng)報(bào)酬占GDP的比重在不斷下降，而作為資本收入的企業(yè)收入占GDP的比重卻在不斷上升。據(jù)測(cè)算，1993－2007年，居民的勞動(dòng)報(bào)酬占GDP的比重由49.49％降至39.74％，降幅達(dá)9.75個(gè)自分點(diǎn)，而企業(yè)的資本收益由38.83％增至45.45％，增加6.62個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)九三學(xué)引：中央的調(diào)研，作為居民收入主要渠道的工資收入，在生產(chǎn)要素中的分配比例偏低，小到企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本的10％，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家50％的水平。另?yè)?jù)全同總工會(huì)最新調(diào)查顯示，全同23.4％的職工5年術(shù)漲工資，61％的職工認(rèn)為普通勞動(dòng)者收入偏低是當(dāng)今社會(huì)最大的小公。從這些數(shù)據(jù)可以看出，我同勞動(dòng)者的勞動(dòng)報(bào)酬不僅處于較低水平，而且并沒(méi)有隨著企業(yè)盈余的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)，存在著普通勞動(dòng)者“干得多掙得少”的分配小公現(xiàn)象。
　　之所以會(huì)出現(xiàn)這種狀況，從認(rèn)識(shí)上去考察，不能不歸結(jié)于長(zhǎng)期以來(lái)形成的對(duì)勞動(dòng)價(jià)值的蔑視和對(duì)資本的崇拜，這種狀況的存在在很大程度上是由于文化認(rèn)同的差異造成的。在“藍(lán)領(lǐng)”、“白領(lǐng)”和“金領(lǐng)”對(duì)企業(yè)的貢獻(xiàn)之問(wèn)，企業(yè)的決策者們更多的是看重“金領(lǐng)”的作用。創(chuàng)造絕大多數(shù)社會(huì)財(cái)富的勞動(dòng)者小能公平地得到他們的勞動(dòng)報(bào)酬，企業(yè)高管的收入大大高于普通職工的收入，有的超過(guò)百倍乃至千倍。久而久之，我們的政策和法律義通過(guò)自己的規(guī)定強(qiáng)化了這種對(duì)資本價(jià)值過(guò)高和勞動(dòng)價(jià)值過(guò)低的認(rèn)同。要改變這種狀況，除了要改變重資輕勞的觀念之外，一個(gè)起決定性作用的因素就是要建立和完善對(duì)勞動(dòng)者勞動(dòng)報(bào)酬的法律保障機(jī)制。勞動(dòng)報(bào)酬的最終“保護(hù)神”只能是法律，而法律的真諦義在于權(quán)利的配置，權(quán)利配置失當(dāng)必然導(dǎo)致利益失衡。如果我們從法律的角度去考察，不難發(fā)現(xiàn)我同現(xiàn)有資本收入與勞動(dòng)收入的失衡不能不歸結(jié)于對(duì)勞動(dòng)者權(quán)利保障的缺失。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1.雖然我國(guó)《勞動(dòng)法》第7條規(guī)定“勞動(dòng)者有權(quán)依法參加和組織工會(huì)”，但現(xiàn)實(shí)中不少工會(huì)并不是真正意義上工人自己的組織，而是受制于企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層和依賴企業(yè)所撥經(jīng)費(fèi)而運(yùn)行的具有半官方色彩的機(jī)構(gòu)，從而大大弱化了工會(huì)維護(hù)職工權(quán)益的功能，某些工會(huì)甚至站在職工的對(duì)立面偏袒企業(yè)的利益。我國(guó)現(xiàn)行《工會(huì)法》第11條規(guī)定：“基層工會(huì)、地方各級(jí)總工會(huì)、全國(guó)或者地方產(chǎn)業(yè)工會(huì)組織的建立，必須報(bào)上一級(jí)工會(huì)批準(zhǔn)。”這一制度設(shè)置的初衷是要更好地建立工會(huì)組織，但是在實(shí)踐中又限制了勞動(dòng)者自由組織工會(huì)的權(quán)利。2.雖然我同《勞動(dòng)法》第33條規(guī)定“企業(yè)職工一方與企業(yè)可以就勞動(dòng)報(bào)酬、工作時(shí)間、休息休假、勞動(dòng)安全衛(wèi)生、保險(xiǎn)福利等事項(xiàng)，簽訂集體合同”，但現(xiàn)實(shí)中實(shí)行集體合同制度的企業(yè)依然不普遍。3.在勞資利益博弈中，普通勞動(dòng)者往往處于勢(shì)單力薄、喪失話語(yǔ)權(quán)的境地。前不久接二連三發(fā)生的富士康員工跳樓事件，從一個(gè)側(cè)面反映了我國(guó)勞動(dòng)者有組織地捍衛(wèi)自己權(quán)利的軟弱乃至缺失。面對(duì)這種狀況，可能有兩種選擇：一是通過(guò)修改《憲法》確認(rèn)罷工權(quán)，二是依靠工會(huì)的力量強(qiáng)化勞動(dòng)者的談判地位。罷工權(quán)也是一把“雙刃劍”，運(yùn)用得當(dāng)有利于維護(hù)勞動(dòng)者的利益，否則不僅會(huì)對(duì)勞動(dòng)者同時(shí)也會(huì)對(duì)社會(huì)和同家造成極大的損害。在我們看來(lái)，無(wú)論是解決政府與勞動(dòng)者還是企業(yè)與勞動(dòng)者的利益沖突，激烈的對(duì)抗絕不是出路。因此，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，目前我們并不主張通過(guò)《憲法》確認(rèn)罷工權(quán)，而主要應(yīng)當(dāng)通過(guò)相關(guān)法律制度的設(shè)置，提升勞動(dòng)收入在GDP中的比重，并且強(qiáng)化勞動(dòng)者維護(hù)自身權(quán)利的規(guī)定。為此，國(guó)家需要盡快出臺(tái)調(diào)整勞資關(guān)系的法律法規(guī)，確立和完善以下3項(xiàng)制度：
　　(一)工資集體協(xié)商制度。工資集體協(xié)商是職工代表與企業(yè)代表之間就工資問(wèn)題進(jìn)行的平等談判。這一制度在推行過(guò)程中，由于雙方代表的利益不同、代表地位的不平等和協(xié)商能力的差異等原因，其實(shí)踐效果并不理想。有鑒于此，為了提高職工代表的協(xié)商能力，目前全國(guó)總工會(huì)推行了丁資集體協(xié)商指導(dǎo)員制度。推行這一制度的初衷無(wú)疑是好的，然而從實(shí)踐來(lái)看，其所確立的指導(dǎo)員既有本企業(yè)職工又有非職工，作為非職工的指導(dǎo)員在實(shí)施指導(dǎo)時(shí)很難切實(shí)有效地代表職工一方的利益。因此，還必須建立一個(gè)獨(dú)立的、能夠真正代表職工利益的工會(huì)，這就需要對(duì)現(xiàn)行工會(huì)體制進(jìn)行改革，使工會(huì)成為職工利益的代言人。
　　(二)保障工資增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制。需要建立一個(gè)什么樣的工資增長(zhǎng)長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)此，目前主要有三種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為應(yīng)在全同范圍內(nèi)建立職工工資增長(zhǎng)與當(dāng)?shù)匚飪r(jià)水平掛鉤的制度；二是借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行“收入倍增計(jì)劃”制度；三是天津模式，將現(xiàn)行職工工資保險(xiǎn)福利待遇不定期調(diào)整改為制度化調(diào)整，建立正常調(diào)整機(jī)制，實(shí)行職工工資、社會(huì)保險(xiǎn)和福利待遇與職工平均工資掛鉤的辦法，以每年發(fā)布的全市職工和在崗職工平均工資為基數(shù)，調(diào)整相關(guān)待遇。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這三種作法各有所取，但是從制度上去考察工資的長(zhǎng)效增長(zhǎng)，必須著重考慮以下4個(gè)問(wèn)題：1.企業(yè)職工工資的增長(zhǎng)必須建立在企業(yè)效益提高的基礎(chǔ)之上，否則工資的增長(zhǎng)就會(huì)成為“無(wú)源之水”；2.切實(shí)有效地減輕企業(yè)稅負(fù)，企業(yè)和職工稅負(fù)過(guò)重，無(wú)異于企業(yè)職工工資的減少；3.嚴(yán)格控制物價(jià)變動(dòng)，使其不至于影響職工收入的變化；4.工資增長(zhǎng)的長(zhǎng)效性取決于工資集體協(xié)商制度的有效性，為此，應(yīng)徹底改變由企業(yè)經(jīng)營(yíng)層主宰工資的一貫作法。
　　(三)同工同酬制度。盡管我國(guó)《勞動(dòng)法》第46條明確規(guī)定“工資分配應(yīng)當(dāng)遵循按勞分配原則，實(shí)行同工同酬”，但現(xiàn)實(shí)中同工不同酬的現(xiàn)象不僅普遍存在，而且負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的勞動(dòng)監(jiān)管部門往往聽之任之，同工不同酬已經(jīng)成為我國(guó)初次分配領(lǐng)域中分配不公的一個(gè)重要原因。要真正落實(shí)同工同酬制度，僅僅依靠工會(huì)的作用是不夠的，因?yàn)樵谖覈?guó)現(xiàn)今的工會(huì)體制下，工會(huì)的維權(quán)意志很難與企業(yè)的侵權(quán)取向相抗衡。因此，我們還必須尋求另外的抗衡力量，建立違反同工同酬行為的懲罰制度和訴訟救濟(jì)制度等。
　　
　　五、藏富于民與藏富于國(guó)的關(guān)系
　　
　　長(zhǎng)期以來(lái)，在“大河有水小河滿”的思想指導(dǎo)下，不僅各級(jí)政府稅收收入占GDP的比重在不斷增加，政府還擁有行政收費(fèi)、罰沒(méi)收入、政府性基金和社會(huì)保險(xiǎn)基金等與預(yù)算內(nèi)收入“旗鼓相當(dāng)”的預(yù)算外收入，擁有全國(guó)的城鎮(zhèn)土地所有權(quán)和礦產(chǎn)資源所有權(quán)，并且通過(guò)國(guó)有企業(yè)控制了金融、保險(xiǎn)、電信、電力、石油、交通、能源等重要行業(yè)。由此可以看出，政府掌控了龐大的財(cái)富。以2009年為例，當(dāng)年全國(guó)財(cái)政收入68476.88億元，全國(guó)政府性基金收入18335.04億元，五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金總收入15975.2億元，政府一年的收入就超過(guò)了10萬(wàn)億元，而當(dāng)年的GDP才33.5萬(wàn)億元。也就是說(shuō)，全同人民創(chuàng)造的財(cái)富至少有三分之一集中在政府手中，其比例之高在世界上都是罕見的。藏富于同雖然在一定程度上帶來(lái)了人民生活水平的不斷提高和改善，但是卻是以人民承受日益沉重的稅負(fù)'為代價(jià)的。在美國(guó)財(cái)經(jīng)雜志《福布斯》推出的“2009年全球稅負(fù)痛苦指數(shù)排行榜”上，中同內(nèi)地排名又有上升，從2008年的全球第五躍居第二，僅排在幾乎年年位居榜首、有著過(guò)于慷慨的禮會(huì)福利制度的法同之后。一般而言，收入與消費(fèi)是成正比的，然而現(xiàn)今中同人的總體消費(fèi)水平在世界還很低，這也從一個(gè)側(cè)面表明國(guó)富并不一定能夠帶來(lái)民甯。國(guó)家掌握的財(cái)富與人民擁有的財(cái)富狀況表明，我同至今還處在一種“國(guó)富民窮”的境地。深化收入分配體制改革，必須把我們的觀念從過(guò)去的“大河有水小河滿”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶『佑兴蠛訚M”，即將藏富于國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)椴馗挥诿瘛＿@是因?yàn)椋挥薪⒃诿窀换A(chǔ)上的國(guó)富才是可持續(xù)的。從根本上講，人民群眾財(cái)富的增長(zhǎng)較之于國(guó)家財(cái)政實(shí)力的增長(zhǎng)，前者更為重要。美國(guó)、韓國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐表明，藏富于民已經(jīng)成為當(dāng)今時(shí)代發(fā)展的主流趨勢(shì)。
　　藏富于民意味著大多數(shù)人享有大部分社會(huì)財(cái)富，這里需要特別捉到的是，人民群眾對(duì)財(cái)富的取得，既可以來(lái)源于政府和國(guó)有企業(yè)，也可以來(lái)源于民營(yíng)企業(yè)。像我國(guó)這樣一個(gè)人口大國(guó)，民富不可能主要仰仗于國(guó)家的賜予，國(guó)家的財(cái)力和國(guó)有企業(yè)的“惠民”措施畢竟是有限的。那么，如何才能藏富于民?我們認(rèn)為，首先是避免政府“與民爭(zhēng)利”。從我國(guó)的情況來(lái)看，政府與民爭(zhēng)利突出地表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是“奪利”。其表現(xiàn)有三：其一，政府往往通過(guò)“低進(jìn)高出”占有了絕大部分的土地增值利益，剝奪了被征地農(nóng)民和被拆遷戶應(yīng)得的合理補(bǔ)償。根據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，2006年全國(guó)的土地出讓金約為7700億元，與土地出讓價(jià)格相比，農(nóng)民的土地補(bǔ)償金額大約只有10％，政府凈收益7000億元。其二，政府通過(guò)對(duì)金融、石油、電信、電力、航空、煙草、鹽業(yè)等壟斷行業(yè)的控制，在一定程度上限制和剝奪了民營(yíng)企業(yè)投資的權(quán)利。其三，國(guó)有壟斷企業(yè)通過(guò)壟斷價(jià)格“掠奪”同民財(cái)富，比如近來(lái)為同人所詬病的國(guó)有銀行大幅提高多項(xiàng)服務(wù)收費(fèi)、電信服務(wù)成本下降而服務(wù)價(jià)格反而上升等現(xiàn)象就是明證。二是“卸責(zé)”。在教育、醫(yī)療、住房等公共領(lǐng)域推行的市場(chǎng)化改革，其初衷無(wú)疑是好的，但是這種市場(chǎng)化改革后來(lái)競(jìng)異化成了政府逃避公共責(zé)任的堂而皇之的借口，這實(shí)際上是在推卸政府責(zé)任，由此導(dǎo)致教育的高收費(fèi)、醫(yī)療的高費(fèi)用、房?jī)r(jià)的節(jié)節(jié)攀高等現(xiàn)象。奪利、卸責(zé)的結(jié)果，同確實(shí)富了，但這種富的背后卻蘊(yùn)藏著巨大的危險(xiǎn)，解決不好，其后患是可以設(shè)想的。
　　從法律的角度來(lái)看，藏富于民的關(guān)鍵是要進(jìn)行制度創(chuàng)新和破除不合理的制度，使廣大群眾擁有聚財(cái)?shù)臋?quán)利和機(jī)會(huì)。我們可以把它形象地稱之為做好“加減法”。從“加法”來(lái)講，鑒于目前廣大人民群眾的財(cái)產(chǎn)和其他收入的獲得渠道仍然存在著諸多制度堵塞，因而需要通過(guò)制度創(chuàng)新特別是法律制度的創(chuàng)新，為人民群眾創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和有利于增加收入的環(huán)境。以不動(dòng)產(chǎn)收入為例，就農(nóng)村人口而言，土地仍然是他們生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)；就城市居民而言，其所擁有的房屋對(duì)他們來(lái)講也是至關(guān)重要的。然而目前的狀況，無(wú)論是土地征收還是房屋拆遷，補(bǔ)償仍然是非常低的。因此，需要通過(guò)修改《土地管理法》和制定《城市房屋拆遷法》等，明確規(guī)定土地征收和房屋拆遷聽證制度、按照市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償制度、農(nóng)村土地出讓金用于支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的制度以及實(shí)行農(nóng)村集體土地所有權(quán)與國(guó)有土地所有權(quán)同地同價(jià)制度等，改善我同目前農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者收入過(guò)低的狀況。義如，鑒于我國(guó)現(xiàn)有戶籍制度已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，因此需要通過(guò)制定《戶籍法》，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，取消戶籍與就業(yè)等各種社會(huì)福利掛鉤的制度，讓進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民獲得與城市工人同等的就業(yè)機(jī)會(huì)和待遇。再如，盡管黨的十七屆三中全會(huì)推動(dòng)了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，但是從法律層面仍然需要通過(guò)修改《土地承包法》，重點(diǎn)完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易信息登記發(fā)布制度、農(nóng)地價(jià)格評(píng)估制度、農(nóng)地投入補(bǔ)償制度、土地流轉(zhuǎn)合同公證制度、土地流轉(zhuǎn)激勵(lì)制度、土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁制度等，以使農(nóng)民能夠有保障地從土地中挖掘財(cái)富。這對(duì)于“藏富于民”是很重要的，但僅有農(nóng)民的富裕而沒(méi)有城市居民的富裕也是不行的。在目前的中同，不僅存在“農(nóng)民貧困”，同時(shí)也存在“居民貧困”的問(wèn)題。要解決“居民貧困”，一方面要打破國(guó)有企業(yè)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)和自然壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的行政壟斷，還權(quán)于民，真正地向民營(yíng)企業(yè)開放；另一方面要樹立國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)全民共享的理念。現(xiàn)在的情況是圍有企業(yè)尤其是壟斷性央企基于壟斷地位獲得了高額的利潤(rùn)，但其利潤(rùn)上繳的比例卻相當(dāng)?shù)汀＜幢闳绱耍@部分國(guó)企的利潤(rùn)最終又以各種財(cái)政補(bǔ)貼的方式用于國(guó)有企業(yè)。更為嚴(yán)重的是，這些留在國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)中的相當(dāng)一部分又通過(guò)各種形式轉(zhuǎn)化成了國(guó)企高管的高薪和國(guó)企職工的高福利。這種具有濃厚特權(quán)色彩的分配方式，背離了按勞分配原則和國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)全民共享的理念。為了改變這種狀況，可以考慮廢除上個(gè)世紀(jì)80年代確立的國(guó)有企業(yè)工資總額與經(jīng)濟(jì)效益掛鉤的收入分配制度，將國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)上繳比例從目前的10％提高至60％以上，對(duì)上交的國(guó)企利潤(rùn)要通過(guò)提高社會(huì)保障水平、增加各種社會(huì)福利等方式實(shí)現(xiàn)全民共享。同時(shí)，還要通過(guò)落實(shí)上市國(guó)有企業(yè)投資者的分紅權(quán)，讓廣大中小投資者能夠切實(shí)分享國(guó)企收益。
　　從“減法”來(lái)講，就是要減輕企業(yè)和中低收入階層的稅收負(fù)擔(dān)，促進(jìn)我國(guó)目前的“倒丁字型”收入結(jié)構(gòu)向“橄欖型”收入結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。要實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變必須改革我同目前旨在保證財(cái)政收入的重流轉(zhuǎn)稅輕所得稅的稅制結(jié)構(gòu)，建立起以所得稅為主的、重在發(fā)揮收入調(diào)節(jié)功能的稅制結(jié)構(gòu)。如何優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，人們提出了許多方案，對(duì)于這些方案如何取舍，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)果斷地作出決策。在我們看來(lái)，以下改革建議是積極的和可取的：出臺(tái)遺產(chǎn)稅和環(huán)境保護(hù)稅；將社保費(fèi)改成全同統(tǒng)一的社會(huì)保障稅，盡快建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系；擴(kuò)大增值稅的適用范圍，將服務(wù)業(yè)的營(yíng)業(yè)稅改為增值稅，解決服務(wù)業(yè)重復(fù)征稅和稅負(fù)過(guò)重問(wèn)題；擴(kuò)大消費(fèi)稅的征收范圍；資源稅由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，由按產(chǎn)量計(jì)征改為按儲(chǔ)量計(jì)征，提高資源稅的稅率；完善個(gè)人所得稅，將按個(gè)人征收改'為按家庭征收，在扣除費(fèi)用時(shí)應(yīng)考慮納稅人的家庭人口負(fù)擔(dān)等具體因素，將分類征收改為分類與綜合相結(jié)合的征收方式，加大對(duì)高收入群體個(gè)稅的征管力度等。對(duì)于是否征收房產(chǎn)稅，存在著不同的爭(zhēng)論。其焦點(diǎn)在于，高房?jī)r(jià)存在的原因是什么?房產(chǎn)稅的功能是什么?有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)的高房?jī)r(jià)是投資性和投機(jī)性購(gòu)房造成的，可以通過(guò)征收房產(chǎn)稅去克服；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)的高房?jī)r(jià)是由于“土地壟斷”導(dǎo)致的，征收房產(chǎn)稅的辦法是本末倒置。這兩種主張都有各自的道理，但其理解卻有局限性。在我們看來(lái)，我國(guó)房?jī)r(jià)高，除了以上兩種因素之外，還存在著人們不斷增長(zhǎng)的購(gòu)房需求與現(xiàn)有住房供給不能滿足這種需求的矛盾，從而導(dǎo)致住房供不應(yīng)求并推高房?jī)r(jià)。我國(guó)要解決高房?jī)r(jià)的問(wèn)題，單純征收房產(chǎn)稅是不夠的，還必須采取諸如貸款控制等在內(nèi)的其他措施才能奏效。這里實(shí)際上涉及到一個(gè)房產(chǎn)稅的定位問(wèn)題。一般而言，房產(chǎn)稅的主要功能是調(diào)節(jié)收入差距，其適用具有普遍性，作為一種地方稅種，其收入一般都用于當(dāng)?shù)氐慕逃推渌仓С觥Ｖ两裆袥](méi)有哪個(gè)同家基于調(diào)節(jié)房屋價(jià)格而征收房產(chǎn)稅的。如果說(shuō)房產(chǎn)稅的征收能夠?qū)Ψ績(jī)r(jià)產(chǎn)生一定的調(diào)節(jié)作用，那也是附帶的，而不是主要的。可以設(shè)想，一部基于房?jī)r(jià)宏觀調(diào)控而制定的《房產(chǎn)稅法》，其制度設(shè)計(jì)很可能對(duì)部分無(wú)房群體不利，從而帶來(lái)新的分配不公。因此，目前出臺(tái)該稅種的動(dòng)機(jī)和時(shí)機(jī)都是不恰當(dāng)?shù)模@并不意味著對(duì)房產(chǎn)稅的反對(duì)，相反，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，基于調(diào)節(jié)收入差距的考慮而出臺(tái)房產(chǎn)稅是必要的。出臺(tái)房產(chǎn)稅，必須先改革現(xiàn)有的土地壟斷和批租制度，按照調(diào)節(jié)收入差距的思路制定房產(chǎn)稅法，這樣既能保障公民有充分的居住權(quán)，又能有效遏制購(gòu)房投機(jī)。
　　
　　六、國(guó)有經(jīng)濟(jì)與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系
　　
　　近年以來(lái)，伴隨著央企對(duì)某些競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的涉足和擴(kuò)張，以及某些領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)兼并重組民營(yíng)企業(yè)，我國(guó)出現(xiàn)了被稱為“國(guó)進(jìn)民退”的現(xiàn)象，從而引發(fā)了一場(chǎng)關(guān)于“國(guó)進(jìn)民退”的爭(zhēng)論，支持者有之，反對(duì)者有之，擔(dān)憂者有之。有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)出現(xiàn)的“國(guó)進(jìn)民退”現(xiàn)象具有“資源壟斷”、“楚河漢界”和“玻璃門現(xiàn)象”三個(gè)特征。在這場(chǎng)爭(zhēng)論的背后，最本質(zhì)的東西還是如何對(duì)待發(fā)展國(guó)有經(jīng)濟(jì)與發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系問(wèn)題。改革開放以來(lái)，盡管我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)得到了很大的發(fā)展，打破了公有制經(jīng)濟(jì)一統(tǒng)天下的格局，但是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展依然面臨諸多障礙和不利因素：一是由于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在自身的發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了偷稅漏稅、不講信用、假冒偽劣、“血汗工廠”等問(wèn)題，使人們對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展質(zhì)量產(chǎn)生了懷疑；二是國(guó)家政策和法律長(zhǎng)期以來(lái)為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展設(shè)置了一些不平等的準(zhǔn)入障礙，導(dǎo)致民間資本“有錢沒(méi)處投”，只好大量涌入股市、樓市，進(jìn)而加劇了股市和樓市的泡沫，甚至最近出現(xiàn)了部分民問(wèn)資本熱衷于炒綠豆、炒大蒜、炒生姜等生活基本品的現(xiàn)象，引發(fā)了人民群眾的強(qiáng)烈不滿；三是融資機(jī)會(huì)不平等以及某些歧視政策等因素長(zhǎng)期困擾民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展，比如2008年同家為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)而撥付的救市資金和國(guó)有銀行的信貸資金主要投向了大型國(guó)有企業(yè)，特別是壟斷企業(yè)，這就使本來(lái)已經(jīng)陷入某種困境的一些民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展更加困難；四是某些非法暴富的民營(yíng)企業(yè)家擔(dān)心被追究“原罪”或者出于某種安全的考慮，紛紛將資本撤出國(guó)內(nèi)而投向國(guó)外。面對(duì)以上情況，2010年5月國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民問(wèn)投資健康發(fā)展的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱“新36條”)，進(jìn)一步放寬了民間投資的領(lǐng)域和范圍，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、市政公用事業(yè)和政策性住房建設(shè)領(lǐng)域、社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域和金融服務(wù)領(lǐng)域等。這表明國(guó)家對(duì)民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展仍然采取的是支持態(tài)度。要使“新36條”得以真正落實(shí)，不僅要從觀念上解決對(duì)民營(yíng)企業(yè)的認(rèn)識(shí)問(wèn)題，更重要的是要從法律制度上保障民營(yíng)企業(yè)的健康發(fā)展。
　　此外，當(dāng)前國(guó)家更加重視把同有企業(yè)尤其是中央企業(yè)做大做強(qiáng)，這本無(wú)可非議。然而，從促進(jìn)就業(yè)的角度講，絕不可以把廣大人民群眾的基本生存和發(fā)展的需要完全寄托于國(guó)家的財(cái)政投入、民生工程的建設(shè)以及大型企業(yè)的發(fā)展上。中小企業(yè)所能解決的就業(yè)人數(shù)肯定要大大高于大型企業(yè)。有資料表明，我國(guó)的中小企業(yè)占企業(yè)總數(shù)的99％，提供了80％的城鎮(zhèn)就業(yè)崗位。在我國(guó)中小企業(yè)一片汪洋大海的情況下，為了獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)特別是國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，需要把企業(yè)做大做強(qiáng)，這是毋庸置疑的。現(xiàn)在的問(wèn)題是，在重視企業(yè)做大做強(qiáng)的同時(shí)，卻忽視了中小企業(yè)尤其是民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展。因此，我們應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變過(guò)去那種把企業(yè)“做大做強(qiáng)”的觀念，既要扶持大企業(yè)的發(fā)展，又要扶植中小企業(yè)其中包括民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展。
　　從法律的角度來(lái)看，國(guó)有經(jīng)濟(jì)與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系主要涉及到國(guó)有企業(yè)壟斷的合法性問(wèn)題、民營(yíng)企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)問(wèn)題、私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)問(wèn)題等。要處理好國(guó)有經(jīng)濟(jì)與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，首先要對(duì)國(guó)有企業(yè)有一個(gè)準(zhǔn)確的定位，對(duì)政府公共投資的范圍要有一個(gè)明確的法律界限。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)金碚認(rèn)為，各國(guó)國(guó)有企業(yè)的設(shè)立和發(fā)展，往往同一定時(shí)期的重大特殊社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題相關(guān)。從這個(gè)角度來(lái)看，同有企業(yè)不應(yīng)當(dāng)涉足一般的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，否則難免有“與民爭(zhēng)利”之嫌，不利于藏富于民；同有企業(yè)也不應(yīng)當(dāng)壟斷自然壟斷行業(yè)中的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，這些業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)向民營(yíng)企業(yè)開放。對(duì)于政府公共投資范圍的明確限定，可以避免政府隨意擠占民間資本投資的空間。正如“新36條”所指出的，政府投資主要用于關(guān)系國(guó)家安全、市場(chǎng)不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域。我們認(rèn)為，這一界定不能僅停留在政策的層面，而應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定《政府公共投資法》加以具體規(guī)定。其次，要運(yùn)用法律手段為民營(yíng)企業(yè)創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，這一方面有賴于《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和《反壟斷法》的有效實(shí)施，另一方面也有賴于進(jìn)一步完善“新36條”的有關(guān)規(guī)定，并在具體的操作層面予以細(xì)化。基于我國(guó)的國(guó)情，有必要在憲法層面使民營(yíng)企業(yè)與國(guó)有企業(yè)享有平等的權(quán)利。當(dāng)前，至關(guān)重要的是要做到：在m場(chǎng)準(zhǔn)入方面，降低或取消法律法規(guī)禁止民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入某些行業(yè)和領(lǐng)域的門檻；清理和修改不利于民問(wèn)投資發(fā)展的法規(guī)政策規(guī)定；全面清理涉及民問(wèn)投資管理的行政審批事項(xiàng)，該取消的取消，該簡(jiǎn)化的簡(jiǎn)化；清理和規(guī)范針對(duì)民營(yíng)企業(yè)的收費(fèi)，切實(shí)減輕民營(yíng)企業(yè)的負(fù)擔(dān)。再次，盡管我同《憲法》明確規(guī)定，由于公共利益的需要可以對(duì)私人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行國(guó)有化征收，但它更多的屬于宣示性的規(guī)定，在實(shí)踐中很容易導(dǎo)致偏差。在改革實(shí)踐中，我國(guó)存在著國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)互相轉(zhuǎn)化的趨勢(shì)。在這種轉(zhuǎn)化中，又有諸多不規(guī)范的作法，其中既存在國(guó)有企業(yè)民營(yíng)化的不規(guī)范，又存在民營(yíng)企業(yè)或者私人財(cái)產(chǎn)國(guó)有化的不規(guī)范，進(jìn)而引發(fā)了社會(huì)的不和諧。因此，有必要依據(jù)憲法原則，制定《同有企業(yè)民營(yíng)化法》和《民營(yíng)企業(yè)同有化法》，分別就同有企業(yè)民營(yíng)化和民營(yíng)企業(yè)國(guó)有化的領(lǐng)域、條件、程序、限制、責(zé)任和補(bǔ)償?shù)茸鞒雒鞔_規(guī)定，使民營(yíng)企業(yè)對(duì)同有化有一個(gè)確定的預(yù)期，消除民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展顧慮。
　　
　　七、強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)與弱勢(shì)群體的關(guān)系
　　
　　在我同當(dāng)前的諸多分配領(lǐng)域，弱勢(shì)群體的權(quán)利訴求往往被忽視甚至被壓制，從而造成強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的不當(dāng)?shù)美纬刹缓侠淼姆峙浣Y(jié)果。強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)與弱勢(shì)群體是基于力量強(qiáng)弱的對(duì)比而作出的一種大致區(qū)分。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的存在是不可回避的客觀現(xiàn)實(shí)，這些強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)往往又與權(quán)力有著不同程度的聯(lián)系，相對(duì)于強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)，弱勢(shì)群體顯得力量單薄或分散。作為強(qiáng)勢(shì)者，總是力圖維持既得的利益狀況；作為弱勢(shì)者，又總是期望改變自身利益受損的狀況。面對(duì)這兩種呼聲，執(zhí)政者的正確選擇應(yīng)當(dāng)是站在公平正義的立場(chǎng)，尋求兩者之間利益的平衡。
　　從法律上講，如果一種利益由權(quán)力和資本去進(jìn)行分配，受損的只能是弱者。要改變目前強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)擁有特權(quán)而弱勢(shì)群體無(wú)權(quán)的狀況，就是要通過(guò)法律平衡強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)與弱勢(shì)群體之間不平等的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。以我國(guó)目前強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的典型——壟斷性央企為例，石油、電信、電力、煙草和金融等壟斷性央企倚靠政府權(quán)力和形式合法的壟斷地位，在獲取和近乎獨(dú)享高額壟斷利潤(rùn)的同時(shí)，還可以獲得大量的政府補(bǔ)貼、享受種種政策優(yōu)惠、享有免費(fèi)或低價(jià)同有資源的權(quán)利，甚至擁有廣泛的壟斷產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格的自主制定和調(diào)整權(quán)、不受制約和監(jiān)督的工資和福利決定權(quán)、虧損由國(guó)家財(cái)政兜底的免責(zé)權(quán)，等等。相形之下，民營(yíng)企業(yè)往往由于喪失公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)而成為弱勢(shì)群體，普通消費(fèi)者也往往由于知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)得不到保障而成為弱勢(shì)群體。以最近媒體頻頻曝光的同有銀行壟斷性高收費(fèi)問(wèn)題為例，國(guó)有銀行單方面大幅提高某些產(chǎn)品的服務(wù)價(jià)格，既末事先通知客戶也未予以公告，導(dǎo)致許多金融消費(fèi)者在不知情的情況下莫名其妙地“被漲價(jià)”。此外，一些新名目的收費(fèi)更是“無(wú)厘頭”，如點(diǎn)鈔費(fèi)、小額賬戶管理費(fèi)等。對(duì)于這樣一些合理性廣受質(zhì)疑的收費(fèi)，普通消費(fèi)者難以討個(gè)說(shuō)法。面對(duì)強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)，弱勢(shì)群體可以據(jù)之抗衡的法律制度和法律武器太少。為此，可以考慮取消或削減央企的某些特權(quán)，同時(shí)強(qiáng)化普通消費(fèi)者的分享權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，如在《價(jià)格法》中確立壟斷性產(chǎn)品或服務(wù)成本官方評(píng)估與民問(wèn)評(píng)估相結(jié)合的制度、壟斷性產(chǎn)品或服務(wù)成本的公示制度、非政府定價(jià)的壟斷性價(jià)格調(diào)整的事先告知制度、非政府定價(jià)的壟斷性價(jià)格調(diào)整的行政申訴和反壟斷訴訟制度、價(jià)格問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)制度等，同時(shí)擴(kuò)大價(jià)格聽證制度的適用范圍，使價(jià)格聽證真正成為同家定價(jià)的依據(jù)。
　　再以我國(guó)目前備受關(guān)注的被征地農(nóng)民和被拆遷戶(以下統(tǒng)稱“被征收人”)為例，根據(jù)現(xiàn)行《物權(quán)法》、《土地管理法》和《城房房屋拆遷管理?xiàng)l例》等的規(guī)定，被征收人在面對(duì)行政征收時(shí)，無(wú)權(quán)參與行政征收的決定過(guò)程，只能在事后被動(dòng)地接受征收決定。在強(qiáng)制征收過(guò)程中，被征收人的人身權(quán)和其他合法權(quán)益往往末得到應(yīng)有的尊重。在出現(xiàn)被征收人對(duì)土地征收的公共利益目的有爭(zhēng)議、征收補(bǔ)償款過(guò)低和征收補(bǔ)償款被截留、挪用、貪污、拖欠等情況時(shí)，缺乏必要的權(quán)利救濟(jì)渠道。可以說(shuō)，面對(duì)政府和房地產(chǎn)開發(fā)商這些強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)，被征收人的權(quán)利訴求確實(shí)顯得十分“蒼白而無(wú)力”。為此，可以從兩方面入手：一是修改《土地管理法》，建立集體土地征收的聽證制度，保障被征收人對(duì)土地征收的知情權(quán)和參與權(quán)，賦予被征收人對(duì)土地征收決定的訴權(quán)，同時(shí)建立健全司法審查制度，加強(qiáng)對(duì)土地征收權(quán)濫用的制約，切實(shí)保護(hù)被征收人的禮會(huì)保障權(quán)。二是廢除現(xiàn)行《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，盡快出臺(tái)《國(guó)有土地上房屋征收與拆遷補(bǔ)償法》，重點(diǎn)完善以上幾個(gè)方面的規(guī)定：第一，明確政府在房屋拆遷法律關(guān)系中的角色，既然政府是土地征收方，就應(yīng)當(dāng)作為拆遷人和補(bǔ)償方直接與被征收人打交道，而不應(yīng)由房地產(chǎn)商作為拆遷人和補(bǔ)償方，這樣可以大大減少土地征收中的橫征暴斂；第二，區(qū)分公益性拆遷和商業(yè)性拆遷，適用不同的法律規(guī)則，其中對(duì)于公共利益的界定應(yīng)采用列舉加概括的方式，盡可能地加以明確；第三，廢除不經(jīng)協(xié)商即強(qiáng)制拆遷的制度，確立房屋拆遷一般須經(jīng)屋主同意的制度，這是保護(hù)房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的必然要求；第四，確立按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償?shù)闹贫龋锤鶕?jù)被征收房屋的地段、區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定補(bǔ)償額度；第五，建立專門的土地征收爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)，為被征收人與政府之間就征收是否為了公共利益需要以及征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否合理等爭(zhēng)議提供調(diào)解或仲裁途徑。
　　總之，在處理強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)與弱勢(shì)群體的關(guān)系時(shí)，一定要運(yùn)用法治的力量，打破“官商聯(lián)盟”的格局，建立權(quán)力和權(quán)利的平衡機(jī)制，尤其是在公權(quán)介入的分配領(lǐng)域，廣泛建立社會(huì)公眾參與制度，為各分配主體的利益博弈搭建一個(gè)法制化的平臺(tái)，這樣才能最大限度地避免政府在分配問(wèn)題上唱“獨(dú)角戲”或者政府為利益集團(tuán)所“俘獲”的現(xiàn)象發(fā)生。
　　
　　八、公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的關(guān)系
　　
　　關(guān)于收入分配改革，目前人們更多的從私人產(chǎn)品的分配角度去理解，將其視為“工資性和財(cái)產(chǎn)性收入”的分配問(wèn)題。但我們認(rèn)為，收入分配改革不應(yīng)僅僅局限于“私人產(chǎn)品”的公平分配，同時(shí)還應(yīng)包括“公共產(chǎn)品”的公平分配。這里所說(shuō)的“公共產(chǎn)品”主要包括基礎(chǔ)設(shè)施、供水供電、公共安全、公共管理、公共醫(yī)療、公共衛(wèi)生、文化教育、環(huán)境保護(hù)等。因此，在衡量收入分配改革的成效時(shí)，還應(yīng)當(dāng)把公共產(chǎn)品的公平分配程度納入評(píng)價(jià)體系。就我國(guó)而言，不僅存在著私人產(chǎn)品的分配不公，同時(shí)也存在著公共產(chǎn)品分配不公的問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)公共產(chǎn)品的分配不公主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是民生領(lǐng)域公共產(chǎn)品的供給總量嚴(yán)重不足。據(jù)資料顯示，2007年中國(guó)政府在醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)福利這三項(xiàng)上的總開支約6000億元人民幣，相當(dāng)于當(dāng)年財(cái)政總支出的15％，為全年GDP的2.4％，分到13億人身上，人均461元，相當(dāng)于一個(gè)普通工人一年收入的3％。與此相對(duì)應(yīng)，有一組美國(guó)的數(shù)據(jù)，即美國(guó)同年這三項(xiàng)開支約為15000億美元，相當(dāng)于聯(lián)邦政府總開支的61％，為美國(guó)當(dāng)年GDP的11.5％，分到3億美同人身上，人均5000美元，相當(dāng)于一個(gè)普通美國(guó)人年收入的1／6。二是公共產(chǎn)品在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、行業(yè)之間的分配不公平。從總體上看，東部地區(qū)、城市居民和工業(yè)部門所享有的公共產(chǎn)品，無(wú)論是數(shù)量還是質(zhì)量，都遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)、農(nóng)村居民和農(nóng)業(yè)部門。尤其是在農(nóng)村，不僅教育資源少、教育質(zhì)量低、醫(yī)療條件落后、基礎(chǔ)設(shè)施差，而且社會(huì)保障水平非常低甚至是空白。三是公共產(chǎn)品分配存在“逆調(diào)節(jié)”的現(xiàn)象，由于部分公共產(chǎn)品的分配異化為少數(shù)權(quán)貴群體的“專利”，剝奪了其他群體應(yīng)有的分享權(quán)利，從而使得富者愈富、窮者愈窮。如在經(jīng)濟(jì)適用房、保障性住房等公共住房產(chǎn)品的分配中，一些真正符合條件的中低收入群體分不到房，而一些擁有多套住房的人卻通過(guò)不正當(dāng)?shù)年P(guān)系和手段拿到了房，再高價(jià)出租給中低收入群體。這些問(wèn)題的存在提醒我們，分配制度改革不應(yīng)當(dāng)局限于私人產(chǎn)品領(lǐng)域，還必須延伸到公共產(chǎn)品領(lǐng)域。這是因?yàn)樗饺水a(chǎn)品分配不公與公共產(chǎn)品分配不公不是兩回事，而是互相影響的，甚至可以說(shuō)公共產(chǎn)品領(lǐng)域的分配不公必然要導(dǎo)致私人產(chǎn)品領(lǐng)域的分配不公。因此，我們?cè)谠O(shè)計(jì)分配改革整體方案時(shí)，既要解決好私人產(chǎn)品領(lǐng)域的分配不公問(wèn)題，又要解決好公共產(chǎn)品領(lǐng)域的分配不公問(wèn)題。
　　從法律上看，公共產(chǎn)品的公平分配在很大程度上依賴于健全的財(cái)政支出法律制度，具體包括投資性財(cái)政支出法律制度、社會(huì)消費(fèi)性財(cái)政支出法律制度和轉(zhuǎn)移性財(cái)政支出法律制度。為此，可以考慮從以下三方面入手：一是制定專門的《公共投資法》，建立公共投資聽證制度、公共投資項(xiàng)目決策失誤責(zé)仟追究制度、項(xiàng)目工程質(zhì)量檢查驗(yàn)收制度、公共投資項(xiàng)目資金的監(jiān)管制度、公共投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度等，規(guī)范政府公共投資權(quán)的行使；建立公共投資適度向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和中西部地區(qū)傾斜的機(jī)制，逐步扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)、行業(yè)和地區(qū)之問(wèn)公共投資失衡的狀況。二是修改《預(yù)算法》，明確規(guī)定中央政府和地方政府在公共醫(yī)療、公共衛(wèi)生、文化教育、環(huán)境保護(hù)、住房保障和社會(huì)保障等民生領(lǐng)域預(yù)算支出的合理比例，對(duì)于政府的行政管理費(fèi)支出設(shè)定上限，逐步扭轉(zhuǎn)當(dāng)前行政管理費(fèi)支出偏高而社會(huì)公共服務(wù)和社會(huì)福利支出偏少的失衡狀況。三是盡快制定《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》，建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，形成財(cái)政轉(zhuǎn)移支付向農(nóng)村和落后地區(qū)傾斜的機(jī)制。
　　
　　九、城市擴(kuò)張與城鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)系
　　
　　隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，大量的農(nóng)民必然要轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘛＿@涉及到我國(guó)城鎮(zhèn)化模式的問(wèn)題：我國(guó)城市化究竟是主要依靠大城市擴(kuò)張來(lái)實(shí)現(xiàn)，還是主要依靠小城鎮(zhèn)的發(fā)展來(lái)實(shí)現(xiàn)。從過(guò)去的實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)的政策更傾向于前者。與此相適應(yīng)，各種資源更多地流向大中城市，出現(xiàn)了大中城市一片繁華的景象。相形之下，小城鎮(zhèn)所獲得的資源很少，以至于幾十年來(lái)許多小城鎮(zhèn)的發(fā)展停滯不前。據(jù)有關(guān)部門測(cè)算，“十二五”期末，我國(guó)城鎮(zhèn)人口將首次超過(guò)農(nóng)村人口，突破7億。這就必然要涉及7億城鎮(zhèn)人口怎樣分布的問(wèn)題。我們認(rèn)為，我國(guó)13億多人口有9億多是農(nóng)民，我國(guó)的城市化戰(zhàn)略不應(yīng)當(dāng)只盯著大中城市，還應(yīng)當(dāng)著眼于小城鎮(zhèn)的發(fā)展。這是因?yàn)榇蟪鞘械臄?shù)量始終有限，近年來(lái)北京、上海等地“大城市病”也日益凸顯，而小城鎮(zhèn)星羅棋布，存在著吸納進(jìn)城農(nóng)民的巨大空間。
　　從法律的角度來(lái)看，城市化進(jìn)程必然要涉及到轉(zhuǎn)戶農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)問(wèn)題以及城市合理規(guī)劃的法律問(wèn)題等。然而，我們現(xiàn)在看到的是，人們更多地強(qiáng)調(diào)城市擴(kuò)張的意義以及農(nóng)民工對(duì)城市發(fā)展的貢獻(xiàn)，而不大注意發(fā)展小城鎮(zhèn)的意義、轉(zhuǎn)戶農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)以及農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移之后給農(nóng)村造成的負(fù)面影響。現(xiàn)在人們總有一種擔(dān)心：如果我們不能正確處理好大城市擴(kuò)展和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的辨證關(guān)系，在若干年以后，就可能呈現(xiàn)“城市繁榮”而“農(nóng)村荒涼”的情景。同樣，如果我們不能正確處理好城市化進(jìn)程中涉及的分配問(wèn)題，在若干年以后，就可能出現(xiàn)許多的“城市貧民窟”，為社會(huì)安全埋下隱患。最近我們注意到，重慶市出臺(tái)了《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革意見》，對(duì)于自愿轉(zhuǎn)為城市戶口的農(nóng)村居民，建立了“3年過(guò)渡、3項(xiàng)保留和5項(xiàng)納入”的制度體系；其中3年過(guò)渡期制度是指允許轉(zhuǎn)戶的農(nóng)村居民在最長(zhǎng)3年內(nèi)繼續(xù)保留宅基地和承包地的使用權(quán)及收益權(quán)；3項(xiàng)保留制度是指保留林地使用權(quán)、保留計(jì)劃生育政策5年和保留退出承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)之前的農(nóng)村各項(xiàng)補(bǔ)貼；5項(xiàng)納入是指農(nóng)民轉(zhuǎn)戶后其就業(yè)、禮保、住房、教育和醫(yī)療均納入城鎮(zhèn)保障體系。此外，重慶市還建立了轉(zhuǎn)戶農(nóng)民“兩權(quán)一房”的合理補(bǔ)償制度。盡管重慶試驗(yàn)的效果有待實(shí)踐檢驗(yàn)，但重慶市的這一系列制度創(chuàng)新，對(duì)于保障轉(zhuǎn)戶農(nóng)村居民的權(quán)益、防止“城市貧民窟”的形成以及促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展，都具有較強(qiáng)的可操作性，具有一定的示范推廣意義。
　　此外，我們也注意到，一些已經(jīng)完成或者正在推進(jìn)城市化進(jìn)程的國(guó)家，已在呼吁限制城市的擴(kuò)張，而在我國(guó)城市擴(kuò)張的勢(shì)頭卻有增無(wú)減。我們并不一般地反對(duì)城市擴(kuò)張，特別是在我圍城市化程度并不高的情況下，城市擴(kuò)張是必要的，但是它們的發(fā)展總得有一種限制，而這種限制單靠倡導(dǎo)或理性認(rèn)知是難以奏效的，還必須依賴制度的制約。為此，一方面要完善《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，對(duì)城市的擴(kuò)張作必要的、因地制宜的限制，比如，是否可以按照中央直轄市、省會(huì)城市、較大城市、縣級(jí)市的層次對(duì)城市的規(guī)模作出合理的發(fā)展規(guī)劃，其中特別要限制特大城市的發(fā)展，促進(jìn)小城鎮(zhèn)的發(fā)展；另一方面可以考慮將促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策加以法律化，制定一部《小城鎮(zhèn)發(fā)展促進(jìn)法》，就小城鎮(zhèn)的戶籍管理、資源流動(dòng)、人口轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)平臺(tái)建立、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共服務(wù)的提供等作出規(guī)定，合理引導(dǎo)資源流向小城鎮(zhèn)，避免把小城鎮(zhèn)建設(shè)演變?yōu)楹?jiǎn)單的“造城運(yùn)動(dòng)”，使小城鎮(zhèn)的發(fā)展成為中國(guó)農(nóng)民求生存、求發(fā)展的最佳選擇。
　　
　　十、政策手段與法律手段的關(guān)系
　　
　　收入分配改革，既要靠法律手段也要靠政策手段，這是毫無(wú)疑問(wèn)的。但這里仍然涉及到一個(gè)主要用政策來(lái)調(diào)整分配關(guān)系還是主要用法律來(lái)調(diào)整分配關(guān)系的問(wèn)題。在實(shí)踐中，人們更重視政策的作用，往往忽視法律的作用。不少同志一遇到分配問(wèn)題，總是習(xí)慣于通過(guò)政策去尋求解決問(wèn)題的途徑，而不大習(xí)慣于通過(guò)法律去尋求解決問(wèn)題的方法，甚至把那些已經(jīng)上升為法律的分配關(guān)系還說(shuō)成是分配政策，這就在無(wú)形中降低了法律的作用。因此，今后在分配領(lǐng)域仍然面臨著如何正確處理政策與法律之間關(guān)系的問(wèn)題。對(duì)此我們必須認(rèn)識(shí)到，政策和法律都是調(diào)整分配關(guān)系的方式，都有各自的特殊功能，彼此都具有不可替代性。毫無(wú)疑問(wèn)，政策對(duì)分配關(guān)系的變革往往起著導(dǎo)向性的、立竿見影的和決定性的作用。我國(guó)不同領(lǐng)域的分配關(guān)系調(diào)整，主要是依靠不同時(shí)期黨和國(guó)家發(fā)布的政策來(lái)推動(dòng)的，正是這些分配政策對(duì)我國(guó)合理調(diào)整分配關(guān)系起到了明顯的促進(jìn)和保障作用。但是我們也不能不認(rèn)識(shí)到，最初我國(guó)收入分配的改革是在法律制度供給嚴(yán)重不足的情況下進(jìn)行的，在這種背景下，政策的作用必然是巨大的。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立、依法治國(guó)方略的提出和分配改革的深化，就不能再把我們的認(rèn)識(shí)僅僅停留在主要依靠政策調(diào)整分配關(guān)系的思考上，黨對(duì)分配工作的領(lǐng)導(dǎo)要逐步從“主要依靠政策”向“主要依靠法律”進(jìn)行轉(zhuǎn)變。這是因?yàn)椋哉哒{(diào)整分配關(guān)系也有其固有的缺陷，這是由政策所具有的以下特點(diǎn)所決定的：首先，政策主要是甚至完全是由原則性規(guī)定組成，它只規(guī)定行為的方向而不規(guī)定行為的具體規(guī)則；其次，除黨和國(guó)家的基本政策外，大量的具體政策必須根據(jù)形勢(shì)的變化而隨時(shí)調(diào)整，缺乏穩(wěn)定性，不能完全消除人們對(duì)“政策多變”的擔(dān)憂；再次，政策主要是依靠宣傳、政治動(dòng)員和行政手段去貫徹落實(shí)，對(duì)于僅僅違反政策的行為，只能給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分，而不能進(jìn)行法律制裁。政策的這些特點(diǎn)，決定了它不足以為社會(huì)提供最規(guī)范、最權(quán)威和最穩(wěn)定的行為規(guī)則。因此，單純以政策調(diào)整分配關(guān)系，不足以消除分配領(lǐng)域中無(wú)規(guī)則和規(guī)則不力的狀態(tài)。相對(duì)而言，法律具有其他社會(huì)規(guī)范所不具有或者不完全具有的特性，即明確性、穩(wěn)定性和權(quán)威性。這表明以法律手段調(diào)整分配關(guān)系，不僅可以為參加分配關(guān)系的主體提供明確的模式標(biāo)準(zhǔn)和合理的預(yù)期，同時(shí)還可以使涉及分配的法律更易于在社會(huì)生活中得到真正的實(shí)施。因此，需要走出“政策即法律”或者“法律即政策”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，畢竟政策與法律是兩個(gè)既有密切聯(lián)系，但又有嚴(yán)格區(qū)別的不同層面的問(wèn)題，絕不可以混為一談。
　　迄今我國(guó)所采取的收入分配改革措施大都是以政策的形式出現(xiàn)的，從實(shí)踐的情況來(lái)看，盡管這些政策對(duì)分配關(guān)系的變革發(fā)揮了引導(dǎo)的作用，但其所取得的效果并不理想。雖然我們一直都在強(qiáng)調(diào)政策的執(zhí)行力，但是客觀地說(shuō)，政策的執(zhí)行力往往要低于法律的執(zhí)行力。可以設(shè)想，如果我們能夠把那些成熟的、看準(zhǔn)了的、有利于實(shí)現(xiàn)改革發(fā)展成果公平分享的措施放在法律機(jī)制的框架內(nèi)去實(shí)踐，其效果要比放在政策框架內(nèi)去實(shí)踐好得多。
　　從我國(guó)目前正在進(jìn)行的收入分配總體改革方案的制定來(lái)看，采取的措施主要還停留在政策層面，實(shí)行的依然是政府主導(dǎo)的模式，征求意見稿只發(fā)送相關(guān)政府部門、科研院所和國(guó)有企業(yè)高層，遠(yuǎn)未形成公眾對(duì)收入分配改革方案的廣泛參與，其最終方案也將由國(guó)務(wù)院以政策文件的形式予以公布。我同對(duì)重大問(wèn)題的解決，先政策后法律的作法有其必然性，但是，我們又不能把我們的邏輯僅僅停留在這樣一個(gè)認(rèn)識(shí)階段上。直言之，我們準(zhǔn)備采取的收入分配改革措施不能都以政策的面目出現(xiàn)，對(duì)于有些必須采取法律形式才能解決的問(wèn)題，就不必繞開法律去作規(guī)定。例如，在解決壟斷同企的薪資問(wèn)題上，在壟斷國(guó)企的壟斷地位不變和壟斷國(guó)企工資缺乏法律規(guī)范的情況下，若采取在一定時(shí)期內(nèi)凍結(jié)壟斷同企薪資總額和提高壟斷國(guó)企利潤(rùn)上繳比例的政策，壟斷同企就可能通過(guò)把增加的上繳利潤(rùn)向消費(fèi)者轉(zhuǎn)嫁或?qū)嵭凶兿嗟穆毠じ＠取皩?duì)策行為”來(lái)繞開政策的制約，從而使政策的實(shí)施效果大打折扣，甚至背離初衷。鑒于收入分配總體改革方案涉及的是重大的、基本的收入分配關(guān)系調(diào)整，我同正在進(jìn)行的收入分配總體改革方案的制定和出臺(tái)應(yīng)采取全同人大主導(dǎo)、全民參與的模式，對(duì)于一些必須采取法律形式才能解決的問(wèn)題，要盡可能以法律的形式了以施行。
　　之所以要將重要的收入分配改革措施盡可能地納入法治化軌道，是因?yàn)槲覀兛吹揭恍┕賳T、司法人員、律師以及社會(huì)公眾等，在面臨種種社會(huì)壓力和錯(cuò)綜復(fù)雜的收入分配矛盾時(shí)，都在尋求解決問(wèn)題的最終底線，那么這個(gè)最終底線是什么呢?從法治同家的角度看，這個(gè)底線只能是法律，這是因?yàn)榉ㄖ螄?guó)家的行政裁決和刊法判決都是以法律為依據(jù)的。因此，我們?cè)谶M(jìn)行收入分配改革時(shí)，對(duì)于政策手段與法律手段的運(yùn)用在總體上應(yīng)把握以下三個(gè)原則：一是如果現(xiàn)行法有規(guī)定，則一定要符合現(xiàn)行法的規(guī)定；二是如果現(xiàn)行法不利于實(shí)現(xiàn)分配公平而需要改變，則應(yīng)在修改現(xiàn)行法后才可以采取行動(dòng)，只有現(xiàn)行法沒(méi)有禁止的才可以行動(dòng)；三是對(duì)重大的、基本的收入分配措施應(yīng)盡可能地通過(guò)立法的形式加以確