“資源依賴”視角下政府與NGO的合作

　　〔摘要〕 從資源依賴理論的視角來解釋，政府與NGO的合作存在著高度資源依賴的關系：政府對NGO提供公共服務的依賴，NGO對政府的政策支持和資金依賴。實踐說明，政府與NGO合作是建立在各自擁有資源相互依賴基礎上的有效合作，有助于解決社會問題，同時也促進了政府與NGO關系的良性發展。但在現實中，政府對NGO的公共服務依賴還是很有限的，是一種非對稱性的依賴，理想模式應該是平等的相互依賴關系，即政府與NGO都基于公共服務的目標，相互依賴對方的資源，滿足服務接受者的需求。
　　〔關鍵詞〕 資源依賴理論，政府，NGO
　　〔中圖分類號〕D035 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）05-0117-04
　　改革開放以來，隨著我國社會經濟的迅速發展和深刻變革，廣大民眾對于社會公共服務的需求也日趨增強。隨之大批NGO應運而生，開始在社會公共服務領域嶄露頭角，以承擔社會公共服務項目的形式活躍在政府與服務市場之間，扮演著愈來愈重要的角色，成為溝通黨和政府與人民之間的橋梁紐帶。在當前，黨和政府高度關注和重視社會組織建設和管理并賦予了NGO在社會管理和公共服務中更重要地位和更廣闊發展空間的同時，也對其建設與管理提出了更高的新要求。以此為契機，重新認識、研究NGO與政府的關系，不僅可以推動我國社會管理體制進步，促進政府與NGO的良性發展，而且可以探尋有助于NGO自身發展的有效途徑，使其更好地提供公共服務，不斷滿足人民群眾多元化的公共服務需求。為此，本文運用資源依賴理論，以南京市鼓樓區政府向“心帖心老年服務中心”購買服務為例，對政府與NGO的合作關系進行實證分析。
　　一、資源依賴理論的要義
　　20 世紀80 年代以來，隨著全球“結社革命”的興起，學術界對NGO進行了多角度探討，其中關于NGO與政府關系是重要視角之一。隨著研究的深入，資源依賴理論被一部分學者引入其中，為政府與NGO的良性合作建立了一個很好的分析框架。
　　資源依賴理論屬于組織理論的重要分支，萌芽于20世紀40年代，從70年代以來被廣泛應用于組織關系的研究，其主要觀點是費弗爾和薩蘭奇科在《組織的外部控制:一個資源依賴的視角》中提出的，其中包含四個重要假設:（1）組織最為關注的事情是生存；（2）沒有任何組織能夠完全自給自足，組織需要通過獲取環境中的資源來維持生存；（3）組織必須與其所依賴環境中的要素發生互動；（4）組織的生存建立在控制與其他組織關系的能力的基礎之上。 〔1 〕 （P258 ）由此可以看出，組織必須通過外部環境中的要素來取得生存和發展所需的關鍵資源，而環境中的這些要素往往會對組織提出要求，因此也就產生了組織的外部控制，也就是說組織對外部環境產生了依賴。
　　根據資源依賴理論，組織對外部環境要素的依賴程度，主要取決于三個因素：一是資源對組織維持運營和生存的重要性，二是持有資源的群體控制資源分配和使用的程度，三是替代資源的可得程度。組織間的依賴關系往往并不是單邊方式，更多的情況是參與方在某種程度上的一種資源相互依賴關系。如果參與方彼此之間的依賴程度不同，并且這種依賴關系的不對稱性無法經過其他的交換過程得到彌補，那么滿足依賴程度較低一方的要求，則成為了保證依賴程度較高一方生存和發展所必需的前提條件。
　　NGO與政府的具體合作正是基于這種資源的相互依賴而運作的。和其他任何組織一樣，NGO無法做到自給自足，作為一個有機的開放系統，必須從外部環境中獲取資源以維持組織的生存與發展，政府補貼和服務收費對NGO而言是必不可少的投入資源。因為服務收費和政府補貼收入在NGO的收入中占有絕大部分的比重，除此之外，NGO很難尋求到其他足夠的替代資金來源。
　　二、政府與NGO合作的成功實踐
　　“心貼心老年服務中心”前身是1998年批轉成立的南京市第一家民辦養老院“同緣康養院”，2001年11月30日，經鼓樓區民政局批準成立。“心貼心老年服務中心”自成立以來，一直與各級政府（這里主要指區政府、老齡辦等部門）保持著良好的合作關系。作為一個在與政府合作方面有著豐富經驗的NGO組織，“心貼心老年服務中心”與政府合作的模式較為穩定和成熟。本文擬以南京市鼓樓區政府向“心貼心老年服務中心”購買居家養老服務為例，具體分析在“政府失靈”、“市場失靈”的情況下，政府如何通過向NGO購買居家養老服務，通過各自特殊優勢資源的運用，成功進行雙方資源的整合，優勢互補，為社區城市獨居、空巢老人或身邊無人照料的老人解決了養老問題，實現了政府與NGO的有效合作。
　　（一）政府與NGO合作的實踐背景。自20世紀80年代末南京市成為人口老齡化城市，鼓樓區則是南京市人口老齡化程度較高、發展速度較快的地區之一。隨著人口老齡化速度的加快，老年人的養老問題已成為南京社會生活中一個不容忽視的問題。隨著家庭結構的變化，傳統的以家庭為主的養老和機構養老已無法滿足老年人的養老需求，養老問題困境凸顯，主要表現在兩個方面：
　　表現之一：政府失靈——人口老齡化進程加快，政府機構養老面臨困境。鼓樓區現有60歲以上老年人口93908人，其中，70歲以上老人有48184人，80歲以上老人有12548人，90歲以上老人有1235人，100歲以上健在老人有31人，老年人占人口總數(不含高校集體戶口)比率約為16.07％，早已進入老齡化社會。〔2 〕 （P83 ）隨著家庭規模小型化與家庭成員地理空間的分離現象增多，獨居、“空巢”老人所占比例將逐漸提高，養老問題已是政府面臨的突出問題。在老年福利事業方面，如果按照《南京市政府關于動員社會加快發展老年人社會福利機構的意見》中“各區縣每千名老人擁有福利機構床位達到22張”的要求，政府興辦的養老機構根本無法滿足日益增長的養老服務需求。此外，建造機構養老服務設施成本也相對高昂，政府養老凸顯困境。
　　表現之二：市場失靈——民營養老機構數量不足且缺乏社會信任機制。首先，民營養老機構數量少，所提供床位不能滿足養老服務的需求。2003年前，全區區屬、街道興辦民營養老機構只有十來家，共計養老床位175張，2004年增加到474張，但是供給缺口仍然很大，不能滿足養老服務的需求。其次，民營養老機構缺乏社會信任機制。受傳統體制的影響，私人被限制或很少可以辦養老機構，政府、社會公眾對民營養老機構的不信任，造成民營養老機構的運行困難。
　　在此情況下，盡管該區政府曾數次規劃，擬建大型養老機構項目，終因城市建設用地緊張等原因遲遲建不了，養老的社會難題依然很突出。由于受經濟與社會的諸多因素制約，以及養老事業的發展實踐證明，機構養老存在很大缺陷，不能成為解決養老難題的主要途徑。在此背景下，區民政局、老齡部門深入調查，重新定位老年福利事業發展戰略，作出工作重心由機構養老轉向居家養老的決定。
　　（二）政府與NGO合作的運作機制。針對老齡化進程加快而機構養老難的現實問題，2003年11月，該區在深入調查研究的基礎上，策劃、設計并實施“居家養老服務網”工程，為獨居老人家庭免費提供起居梳洗、買菜做飯、打掃居室、清洗衣被、陪同看病等生活照料服務。“居家養老服務網”以項目委托的方式委托在鼓樓區注冊的民間組織——“心貼心老年服務中心”具體運作，至2006年建成了20個左右“居家養老服務網”社區服務站，方便老年人就近尋求和實現養老照顧，為更多老年人家庭提供有償、低償和無償相結合的居家養老服務保障。在區民政、老齡部門給予全力扶持和悉心指導下，“心貼心老年服務中心”在組建服務隊伍、培訓服務人員、規范服務流程、拓展服務內容、建立社區服務站等進程中，積累了居家養老服務的寶貴經驗，形成了老年福利事業的一種新型業態。〔3 〕
　　
　　鼓樓區積極應對人口老齡化，在全國率先創建“居家養老服務網”，探索創新“政府購買服務，民間組織運作”的社會化養老服務模式，為構建以“居家養老為基礎，社區照顧為依托，機構養老為補充”的社會化養老服務體系提供了先進經驗，取得了明顯成效，破解老年人養老難題，開創適合中國國情的養老福利服務之路，取得明顯成效。更為關鍵的是，該區政府與“心貼心老年服務中心”通過服務購買的方式建立了有效的合作模式，這種模式是建立在各自擁有資源相互依賴的基礎上的有效合作。下面從資源依賴角度對這種合作模式進行理論分析。
　　三、政府與NGO合作的理論分析
　　根據資源依賴理論的觀點，從政府向社區服務中心購買居家養老服務模式中我們可以看出，當前政府與NGO存在著高度的資源相互依賴關系，其首先表現為政府對NGO公共服務的依賴。在本案中，如前所述，鼓樓區政府在面對傳統機構養老中存在“政府失靈”和“市場失靈”、面對社會公共服務需求（老年群體的養老需求）嚴重短缺的問題，只有尋求外部資源的獲取途徑以解決社會眾多公共問題的“不可治理”性。因此，政府對NGO提供公共服務的依賴就成為政府與NGO合作的行動邏輯，而NGO又天然具有提供公共服務的優勢，這也使政府與NGO合作成可能。
　　其次表現為NGO對政府的資源依賴。在現實中，NGO不是“自足的”，需要各種外部資源；NGO也不是在真空中活動，要受到各種資源的限制，所以NGO需要合作，政府就成為NGO合作的最重要對象之一。獲取政府對NGO的資源支持是其發展的關鍵要素，因此，NGO對政府存在以下資源依賴：（1）原材料，包括資金支持和人力資源；（2）信息；（3）社會和政治方面的支持，即合法性的支持。〔4 〕在本案中，NGO對政府的資源依賴主要表現在場地、資金、政策支持方面。
　　在場地依賴方面，跟其他NGO組織運作一樣，“心貼心老年服務中心”的運作也遇到關于其自身發展的基礎設施瓶頸問題，如場地和床位的匱乏。為此鼓樓區的做法是把“筑巢引鳳”改變為“租巢引鳳”，以租賃房屋場地并無償提供使用的方式，吸引民營養老機構前來共同促進社會福利事業發展。為扶持“心貼心老年人服務中心”的發展，政府以每年40萬元的租金，連續10年租下1000平方米房屋場地，無償為其建立服務基地。目前，“心貼心老年服務中心”旗下擁有兩所養老院、1所老年大學、6所社區養老服務站，已形成連鎖運營機制，發展空間不斷擴大。全區養老床位總數已從2003年的175張增至2468張，每千名老年人擁有24張養老床位，〔5 〕已超額完成“十一五”規劃“每千名老年人占有養老床位22張”的目標任務。
　　在資金依賴方面，主要有以下幾種類型：委托項目撥款、官辦基金撥付、政府政策性撥款與獎勵。目前鼓樓區政府向“心貼心老年服務中心”購買服務最主要的是通過項目委托的方式進行。該區通過“居家養老服務網”以項目委托的方式委托“心貼心老年服務中心”具體運作，區公共財政安排資金從2003年工程實施初期的15萬元增長到2009年的250萬元，在公共財政保障投資機制下，保障了“居家養老服務網”的運行和發展。此外，除直接購買支付服務資金外，該區政府還通過間接補貼的形式，對興辦社會福利機構的NGO組織給以資金支持。2005年，該區出臺的《鼓樓區資助社會力量興辦社會福利機構實施辦法》規定：“對新建的社會福利機構按每床位1萬元的標準給予項目資助；對改建的社會福利機構按每床位3千元標準資助；興辦一個社區養老服務站資助l萬元；對福利機構的床位補貼為：按實住人數，每月每張床位200元(全護理)、150元(半護理)、100元(自理)；社區養老服務站的日托老人按每月每人60元標準補貼。” 〔6 〕
　　在政策依賴方面，由于我國實行NGO“雙重管理”，很多NGO如果沒有外部資源的支持，會陷入自身發展的“孤島”。因此，NGO對政府政策的依賴成為其發展的重要條件之一，也會影響到政府與NGO關系的發展。在NGO與政府的關系上，為促進社區NGO的發展，鼓樓區通過政府購買服務以及服務外包方式培育扶持一批民間組織，大力扶持民營養老福利機構的發展。對于民間組織、民營機構的培育扶持，具體的做法是：在注冊登記方面，按照國家政策法規，把民營機構與職工醫院改辦的養老機構納入社會福利機構管理，辦理民辦非企業單位注冊登記，并與有關部門溝通、協調，為其落實優惠政策；在業務指導方面，對民營機構進行行業規范，幫助這些機構建章立制，實施人才戰略，培訓管理人員和服務人員；在促進社會公平方面，對民營機構與國有、公辦老年福利機構一視同仁，在行政管理、人員培訓、嘉獎激勵等方面同等對待，決不厚此薄彼，以調動其積極性，增強辦好養老機構的信心與決心。
　　四、結論與啟示
　　從上面的分析可以看出，政府與NGO的合作，是基于資源依賴基礎上的合作，也就是雙方之間的資源交換，而資源交換所遵循的基本原則就是“優勢互補”，即通過合作來獲取對方的優勢資源以彌補自己短缺的資源。政府與NGO之間存在著“高度資源依賴”的相互關系。具體來說，這種“高度資源依賴”性表現為：一方面是NGO對政府的政治依賴（具體是指政府對NGO的合法性認同、其他政策性支持）和經濟依賴，另一方面是政府對NGO提供公共服務方面獨特優勢的依賴。鼓樓區政府與“心貼心老年服務中心”正是基于這種高度依賴的關系上建立了良性合作關系，解決了城市機構養老的難題，同時也促進了政府與NGO關系的良性發展。
　　但是我們也應該看到，由于體制慣性和政府選擇的偏好，目前政府對NGO的公共服務依賴還是很有限的，盡管NGO在公共服務的提供中發揮著越來越大的作用，盡管有成功的案例表明NGO正積極參與到政府的公共服務項目中。但作為整體性判斷，依然可以認為，NGO與政府是兩個服務提供系統，雙方的互動機制相對脆弱，很多NGO在很大程度上依然游離于政府公共服務體系之外，因而在現實中政府與NGO的相互依賴是一種非對稱性的依賴。在資源依賴上，就如有的學者所云：“民間組織對政府存在政策法律、資金、人員等的諸多依賴，這種依賴很多不是基于公共服務的，而是民間組織為爭取自身的生存空間。而政府很少依賴民間組織來實現其公共服務的目標，政府的公共服務提供主要依賴自身的資源和事業單位。因此，政府與民間組織的資源依賴，是一種非平衡的依賴關系。而且，這種依賴關系并沒有形成如動態資源依賴理論所描述的在服務接受者、政府、民間組織的資源循環系統。目前的資源依賴依然停留于民間組織向政府尋求支持，以獲得更大生存空間的階段，而很少有基于公共服務的互動過程。” 〔7 〕也就是說，政府與NGO的互動模式是雙方各自面向服務的接受者提供服務，而缺乏共同的公共服務目標，是一種非對稱性的依賴。
　　筆者認為，政府與NGO互動合作的理想模式應該如資源依賴理論所分析的那樣。在這個模式中，政府與NGO是平等的相互依賴關系。在理想的互動模式中，NGO不是政府的附屬，而是具有自身優勢的獨立組織。政府與NGO都基于公共服務的目標，相互依賴對方的資源，滿足服務接受者的需求。因為只有兩者優勢互補，才能達到真正的有效合作，互補共贏。如同托克維爾所說的那樣：“在那些統治著人類社會的法律中，有一項法律似乎比其他法律更加精確和清晰。如果人類準備保持文明化或準備變得文明化，那么聯合的藝術必須同增進地位平等以相同的比率增長和改進。” 〔8 〕 （P85 ）
　　在當今時代，政府與NGO的互動合作已經成為不可逆轉的趨勢，政府未來的選擇應該是積極推進與NGO的有效合作，將更多NGO納入到政府合作的制度安排中，提高NGO的公共服務能力，從而構建一個政府與NGO組織互動合作的框架。從策略上來看，政府與NGO在多大程度上能夠有效合作，關鍵取決于政府有選擇地退卻，NGO有選擇地進入。只有兩者相互信任、相互支持、相互依賴，開展多種契約性、制度性的合作，充分發揮二者的優勢作用，為社會提供更為高效和更高質量的公共產品和服務，才能實現公共利益最大化和效率最優化的善治境界，也才能保持并推進人類的文明進程。
　　
　　參考文獻：
　　〔1〕 Pfef