機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的制約因素與策略選擇

　　〔摘要〕 隨著城鎮(zhèn)企業(yè)職工統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險制度的建立，機關事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度改革問題提上了議事日程。為此，國家要求各省、市進行試點，并出臺了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》。但目前仍存在著機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險非同步推進導致事業(yè)單位在崗職工患不均的情緒，對差額撥款的事業(yè)單位的養(yǎng)老保險繳費基數(shù)確定沒有設置過渡期，沒有明確事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金的管理體制等制約因素。為此，必須繼續(xù)參照城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險模式推進改革，允許以檔案工資作為基本養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)，劃清財政部門與社會保險部門在管理社會保險基金方面的權利義務關系，測算和合理分解機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革對財政增加的壓力，建立有別于企業(yè)年金的機關事業(yè)單位職業(yè)年金制度等。
　　〔關鍵詞〕 機關事業(yè)單位，養(yǎng)老保險制度改革，職業(yè)年金，社保中人
　　〔中圖分類號〕C913.7 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）05-0087-04
　　我國機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度是在計劃經(jīng)濟體制的基礎上建立起來的。上世紀90年代以前，機關事業(yè)單位職工與企業(yè)職工實行基本相同的退休制度，之后，國家對城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度進行了改革，到1997年7月建立了統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度。于是，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革問題隨之提到了議事日程，國家提出要建立多層次的社會保障體系，要求各省、市進行試點。2008年之前，大多數(shù)省市不同程度地開展了機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革試點，但國家一直沒有出臺統(tǒng)一的辦法。2008年3月1日國務院出臺了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點，與事業(yè)單位分類改革配套推進。可是這項改革在實踐中已經(jīng)受挫，其制約因素是什么，應進一步采取怎樣的對策，是本文重點研究的問題。
　　一、機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的制約因素
　　2008年以前機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點存在各地繳費比例不統(tǒng)一，養(yǎng)老待遇與個人繳費不掛鉤等問題。1997年7月16日國家頒布文件規(guī)定要統(tǒng)一全國各地城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險繳費比例和繳費基數(shù)，之前各地進行的機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革確定的繳費比例不一樣屬于改革探索期的問題。1997年7月16日以后各地機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險的繳費比例不一樣是設置了過渡期。至于機關事業(yè)單位離退休人員養(yǎng)老金待遇沒有與繳費掛鉤，是由多種原因造成的。第一，有些離退休職工在改革試點之前就已經(jīng)退休了；第二，繳費比例不規(guī)范，有些離退休職工繳費時間短，繳費記錄不好作為計發(fā)待遇的依據(jù)；第三，中央政府沒有出臺全國統(tǒng)一的機關事業(yè)單位養(yǎng)老金的改革方案，各地政府只好就高標準政策，不會選擇低標準政策。概言之，2008年以前各地機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革艱難且進展不一。但是，2008年國務院出臺的《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》已經(jīng)明確繳費比例和繳費基數(shù)的確定方法，明確了事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險改革的目標模式，也提出了建立職業(yè)年金配套制度，那么為何五省市事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點竟然受挫？筆者認為，主要是機關和事業(yè)單位養(yǎng)老保險的非同步推進導致事業(yè)單位在崗職工患不均的情緒、財政責任不清導致管理體制不順等制約因素造成的，具體如下：
　　（一）事業(yè)單位在崗職工患不均的情緒影響到政府改革的決心。如果事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度一直沿用20世紀50年代建立起來的制度，從沒有實行過改革，2008年選擇五省市事業(yè)單位進行機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點，那是一種進步，是一種創(chuàng)新。問題是2008年之前我國絕大部分省市已經(jīng)進行機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點，這種改革是機關單位和事業(yè)單位同時推進的。而國務院2008年選擇五省市開展事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，就等于讓公務員的養(yǎng)老保險制度改革停滯下來，因此，五省市事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點從某種意義上說是一種倒退。如果機關事業(yè)單位社保中人的視同繳費年限得不到職業(yè)年金補償?shù)脑挘敲磁c工齡相同且資歷相當?shù)墓珓諉T相比，事業(yè)單位在崗職工的未來月退休金必然會少很多。正因為如此，改革方案一提出就激起了事業(yè)單位在崗職工患不均的情緒，這種不滿情緒通過媒體發(fā)聲影響到政府改革的決心。此外，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革與事業(yè)單位分類改革配套推進，也增加了改革的復雜性。
　　（二）對差額撥款的事業(yè)單位的養(yǎng)老保險繳費基數(shù)確定沒有設置過渡期。基本養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)也是基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險的基數(shù)，甚至還是住房公積金的繳費基數(shù)。基本養(yǎng)老保險用人單位繳費比例是20%，個人繳費比例是8%；基本醫(yī)療保險用人單位繳費比例為6%，個人繳費比例為2%；失業(yè)保險用人單位繳費比例為2%，個人繳費比例為1%。這三項繳費比例之和為39%。假設財政給某地區(qū)大學講師發(fā)的工資為3000元，學校自籌工資為4000元，如果以3000元作為繳費基數(shù)，則每月要繳納三項社會保險費1170元，如果以7000元作為繳費基數(shù)，則每月要繳納三項社會保險費2730元，兩者相差1560元。如果加上工傷保險、生育保險和住房公積金，每個月增加的費用支出就超過2000元了。若沒有設置繳費基數(shù)的過渡期，改革對差額撥款的事業(yè)單位及其職工造成的費用負擔陡然加重，這種陡然增加的費用支出壓力容易轉變成改革的阻力。
　　（三）沒有明確事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金的管理體制。作為機關事業(yè)單位職工雇主的政府要承擔單位繳費部分，作為承擔公共管理責任的政府還要承擔社會保險制度的運行費用（社會保險業(yè)務經(jīng)辦人員的薪酬福利及辦公設施的購置費用等）。既然有社會保險機構，那么財政部門就會把政府作為用人單位的繳費部分和代扣繳的機關事業(yè)單位職工個人繳費部分轉交到社會保險機構。《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》規(guī)定：“事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險基金單獨建賬，與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金分別管理使用，待條件具備時，與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)一管理使用。”這一條款含混不清，沒有界定社會保險機構與財政部門管理基本養(yǎng)老保險基金的責任。機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險費到底歸社會保險機構征收，還是歸財政部門征收？已經(jīng)辦理了離退休手續(xù)的機關事業(yè)單位職工的養(yǎng)老金到底是社會保險機構發(fā)放，還是財政部門發(fā)放？這些問題在《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》中沒有給予明確規(guī)定，很可能導致財政部門與社會保險部門在機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革中互相扯皮，影響改革進程。
　　（四）沒有合理分解財政負擔增加的壓力。如果把事業(yè)單位養(yǎng)老保險轉制之前就已經(jīng)辦理了離退休人員的養(yǎng)老金發(fā)放權留在財政部門，而把事業(yè)單位在崗職工的社會保險費繳納到社會保險機構，則作為事業(yè)單位職工雇主的政府則面臨兩頭付費問題，既要為事業(yè)單位在崗職工繳納基本養(yǎng)老保險費，又要支付離退休人員的養(yǎng)老金，財政支付壓力陡增，導致有些地區(qū)不堪重負。筆者曾根據(jù)《中國勞動統(tǒng)計年鑒2004》中的數(shù)據(jù)測算，這會導致每年增加全國財政負擔892.7億元。2004年末全國企業(yè)、事業(yè)、機關人員年人均退休金分別為652.6元、1220.3元、1327.7元①；而“2009年調(diào)整后的企業(yè)退休人員人均養(yǎng)老金為1200元，不及2008年全國公務員退休金的一半。”這說明，2009年企業(yè)、機關單位職工退休金分別是2004年末的近兩倍。因此可以大致推斷的是：目前進行改革很可能導致增加全國財政負擔大約1800億元。巧婦難為無米之炊，實踐中，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革遇到的最大阻力來自財政壓力，這也是財政部門不愿意支持機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的根本原因。
　　
　　如果把事業(yè)單位在崗職工養(yǎng)老保險費的征繳權和離退休人員養(yǎng)老金的發(fā)放權都留在財政部門，則財政部門仍然承擔了機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險基金管理權，這顯然不利于基本養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一。如果把事業(yè)單位養(yǎng)老保險離退休人員和在崗職工全部納入社會保險機構管理，由于事業(yè)單位離退休人員人均月養(yǎng)老金具有剛性，而且大約是企業(yè)職工離退休人員的兩倍，導致基本養(yǎng)老保險基金的支付壓力增大，擠占基本養(yǎng)老保險個人賬戶，各地政府仍需要對事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革給予財政支持。如果財政部門不為機關事業(yè)單位職工撥付基本養(yǎng)老保險補助，則由于機關事業(yè)單位離退休職工的養(yǎng)老金待遇水平不能降低，相當于擠占了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險權益。而且由于機關事業(yè)單位的社會保險老人（轉制前就已經(jīng)辦理了離退休手續(xù)的人員）一向是由財政部門發(fā)放養(yǎng)老金，一些社保老人不愿意由社會保險機構發(fā)放養(yǎng)老金。因此，政府既要為機關事業(yè)單位在崗職工交納基本養(yǎng)老保險費，又要給予機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險財政補助，財政壓力較大。這無疑是改革受挫的又一因素。
　　（五）2008年事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革方案雖然提到建立職業(yè)年金制度，但沒有考慮到機關事業(yè)單位職工轉制前工齡的職業(yè)年金補償問題。如果目前機關事業(yè)單位職工人均月養(yǎng)老金水平與企業(yè)職工人均養(yǎng)老金水平相當，則不存在視同繳費年限的職業(yè)年金補償問題，因為機關事業(yè)單位社保中人按照新制度可以獲得過渡性養(yǎng)老金。可是，目前我國機關事業(yè)單位人均月養(yǎng)老金水平是企業(yè)職工的兩倍左右，相差懸殊。機關事業(yè)單位社保老人養(yǎng)老金水平遠高于企業(yè)職工，與企業(yè)職工相比，可視同為機關事業(yè)單位社保老人享受了豐厚的補充養(yǎng)老金，而機關事業(yè)單位社保新人有足夠時間可能參加補充養(yǎng)老保險，而只有機關事業(yè)單位社保中人即使參加補充養(yǎng)老保險，其時間也短。可見，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，對其社保中人不利，尤其是對工齡長的社保中人最不利。
　　二、推進機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的策略選擇
　　機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革并非一帆風順，不僅需要各級財政的大力支持，還要講究改革的策略和技巧。當前，推進機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的策略選擇是：
　　（一）繼續(xù)參照城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險模式推進機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。機關和事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度改革要同時推進，改革后的機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度在繳費比例、個人賬戶規(guī)模、統(tǒng)籌賬戶規(guī)模、基本養(yǎng)老金的計發(fā)辦法等方面要與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險一致。
　　（二）允許以檔案工資作為基本養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)。為了減少改革阻力，應允許改革初期以檔案工資作為繳費基數(shù)，但必須在所在統(tǒng)籌地區(qū)規(guī)定的繳費基數(shù)范圍之內(nèi)，待改革成功后再逐步規(guī)范機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)。
　　（三）劃清財政部門與社會保險部門在管理社會保險基金方面的權利義務關系，理順管理體制。明確只有社會保險機構享有機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險費的征繳權，原則上也只有社會保險機構擁有基本養(yǎng)老金的發(fā)放權。機關事業(yè)單位在崗職工退休后基本養(yǎng)老金的發(fā)放權全部歸社會保險機構；對轉制前就已經(jīng)辦理離退休手續(xù)的機關事業(yè)單位職工養(yǎng)老金的發(fā)放權作特殊處理，可以歸社會保險機構，也可以繼續(xù)留在當?shù)刎斦块T，但是同一統(tǒng)籌地區(qū)只能選擇一種方式。
　　（四）測算和合理分解機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革對財政的壓力。（1）如果機關事業(yè)單位職工轉制前就已經(jīng)辦理了離退休手續(xù)，那么其養(yǎng)老金的發(fā)放權繼續(xù)留在當?shù)刎斦块T。假設：R=機關事業(yè)單位社保老人年養(yǎng)老金總額，W=機關事業(yè)單位社保老人人數(shù)×企業(yè)離退休人員年平均養(yǎng)老金，則當?shù)厣鐣ｋU機構每年必須按照W撥付給當?shù)刎斦块T，用于發(fā)放機關事業(yè)單位轉制前已經(jīng)辦理了離退休人員的養(yǎng)老金，不足部分由當?shù)刎斦a足。C=年補助機關事業(yè)基本養(yǎng)老金的財政資金，則C=R-W。這種做法符合代際贍養(yǎng)的原則，可以大大減輕政府多頭付費的壓力。（2）如果機關事業(yè)單位社保老人的養(yǎng)老金全部由社會保險機構發(fā)放，且機關事業(yè)單位為其在崗職工繳納的基本養(yǎng)老保險部分（繳費工資的20%）總額不足以支付其社保老人的養(yǎng)老金，但加上機關事業(yè)單位在崗職工個人繳費部分（繳費工資8%）則超過其社保老人的養(yǎng)老金。筆者根據(jù)《中國勞動統(tǒng)計年鑒2004》中的數(shù)據(jù)測算，我國機關事業(yè)單位總體人口年齡結構屬于這種類型。假設：R=機關事業(yè)單位社保老人年養(yǎng)老金總額，W=機關事業(yè)單位社保老人人數(shù)×企業(yè)離退休人員年平均養(yǎng)老金，C=年補助機關事業(yè)基本養(yǎng)老金的財政資金，則C=R-W。在理論上，無論機關事業(yè)單位社保老人養(yǎng)老金發(fā)放權留在財政部門還是歸屬社會保險機構，政府的財政負擔都一樣。但在實踐中兩者是否一樣，就很難說，這取決于政府對機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險財政補助意義的理解、對改革的態(tài)度是否一樣。政府給予機關事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險財政補助，實際上是在償還其作為用人單位所欠下的機關事業(yè)單位社保老人和社保中人基本養(yǎng)老保險的隱性債務。
　　（五）建立有別于企業(yè)年金的機關事業(yè)單位職業(yè)年金制度。一些機關事業(yè)單位社保中人參加常規(guī)的職業(yè)年金時間太短。鑒于此，職業(yè)年金應該分為兩部分：一部分作為機關事業(yè)單位社保中人的過渡性調(diào)節(jié)金，這部分調(diào)節(jié)金與視同繳費年限掛鉤；另一部分，則與機關事業(yè)單位在崗職工轉制后的繳費基數(shù)、繳費比例相聯(lián)系。為了防止各地濫用財政資金，國家必須建立機關事業(yè)單位職業(yè)年金的框架，且規(guī)定各地不得突破這個框架。
　　（六）重視機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的動員工作。改革總體上在建立更加公平的制度，在實現(xiàn)公平正義，雖然短期內(nèi)會增加財政負擔，但長遠而言卻能減輕財政負擔。因此，各級政府要以大局為重，積極履行用人單位的基本養(yǎng)老保險繳費義務，積極做好財政資金安排。機關事業(yè)單位在崗職工也要正確認識養(yǎng)老保險制度的轉軌問題，以建立全國統(tǒng)一的勞動力市場的大局為重，堅決擁護改革。在改革方案實施之前，一批到了法定退休年齡正在享受柔性延期退休政策的人員可能會突擊辦理退休手續(xù)，這是可以理解的正常現(xiàn)象，但我們不能因此就誤認為改革出了大問題。我國每年培養(yǎng)大批的碩士、博士和博士后，后備的人力資源豐富，完全可以填補突擊退休人員留下的崗位空缺。對此，輿論界要加以正確引導。
　　三、結語
　　機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革首先要明確各地的管理體制，把機關事業(yè)單位在崗職工養(yǎng)老保險基金征繳權及其退休后養(yǎng)老金的發(fā)放權一律歸社會保險機構，原則上機關事業(yè)單位社會保險老人的養(yǎng)老金由財政部門發(fā)放，但當?shù)厣鐣ｋU機構每月按照所在地區(qū)企業(yè)離退休人員月平均養(yǎng)老金與機關事業(yè)單位離退休人數(shù)的乘積撥款給財政部門。財政部門還要負擔機關事業(yè)單位在崗職工的職業(yè)年金和視同繳費工齡的職業(yè)年金補償費用。如果把機關事業(yè)單位在崗職工基本養(yǎng)老保險費的收繳權和離退休職工基本養(yǎng)老金的發(fā)放權都歸屬于社會保險機構，只要厘清財政部門和社會保險部門的權利和義務關系，也是可以的。目前，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革是在較低的統(tǒng)籌層次上進行的，如果繼續(xù)推進機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，則不需要改革基礎養(yǎng)老金的計發(fā)辦法。機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革是一項重要的政治決策，需要國家堅定推行改革的政治勇氣；其更是一項重要的經(jīng)濟決策，相關部門必須做好改革的可行性分析和改革前后財政負擔變化的預測。
　　注 釋：
　　①這三個數(shù)據(jù)是筆者根據(jù)中國勞動統(tǒng)計年鑒2004年末的數(shù)據(jù)計算而得的。
　　參考文獻：
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　　〔3〕成 歡，蒲曉紅.事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革存在的爭議及思考〔J〕.經(jīng)濟體制改革，2009，（5）.
　　責任編輯 于曉媛
　　
　　〔收稿日期〕 2011-07-12
　　 〔作者簡介〕 盧馳文（1968-），男，江西余干人，上海政法學院社會學與社會工作系講師、經(jīng)濟學博士，主要研究方向為社會保障。