體制之

　　 王杰同志在《檔案管理》2010年第3期《業務指導工作定位》一文中，將過去的檔案業務指導工作歸納為“一口對外”，將現在的檔案業務指導工作描述為“眾口對外”，將今后的檔案業務指導工作定位為“眾口一致對外”。生動描述了檔案業務指導工作的昨天、今天和明天。但文章并沒有提到為何過去“一口對外”就行之有效，而現在卻效果不佳，今后又如何作深入分析。筆者就此話題談談個人的粗淺認識。
　　
　　1“一口對外”的效果來自計劃經濟時期指令性的“指導”
　　 在計劃經濟時期及《檔案法》頒布前，檔案行政管理工作完全是通過各級檔案行政管理機關的業務指導部門“一口對外”的，在那時，雖然，稱之為“業務指導”，但這種“指導”，是帶有“指令”性的。是有行政強制性，不容置疑，更不能置之不理的。在某種程度上，就是“法”，就是命令，必須堅決執行。這并不是檔案行政管理部門獨有的特征，而是計劃經濟時期，一切行政機關共有的行政特征。這與檔案業務指導部門的工作并無太大的關系，是當時計劃經濟體制下行政體制與行政方式的必然結果。在當時，業務指導幾乎就等于檔案行政管理工作的全部，檔案業務指導自然就成為檔案行政管理機關最重要、最核心的工作，業務指導部門“一口對外”也就成為必然。
　　
　　2“眾口對外”的效果不佳，并非體制之弊，而是理念之差
　　 隨著改革開放與市場經濟的發展，政府行政管理的方式發生了改變，“指令”性的管理模式漸漸地退出了行政管理的一線。對于這種變化，檔案人并不遲鈍。在政府由“指令”性管理向依法行政轉變的初期，就制定頒布了《檔案法》。為檔案行政管理工作由計劃經濟時期的“指令”性業務指導，向依法開展檔案行政管理工作的轉變奠定了基礎。使檔案行政管理工作在社會主義市場經濟條件下有法可依。為了更好地貫徹執行《檔案法》，使檔案工作不僅有法可依，還要有法必依，執法必嚴，違法必究，在各級檔案行政管理機關增設了專門的法制部門（法規司、法規處、法規科、法規股），并在全社會開展了檔案行政執法活動。隨著檔案行政管理體制及行政管理機關內設部門職能的改變，檔案行政管理工作也由業務指導部門的“一口對外”變成了多部門的“眾口對外”。但效果并不理想。是檔案行政管理體制之弊，還是內部職能劃分之誤？筆者認為都不是。之所以在新形勢下效果不佳，是現在的管理理念有偏差，沒有跟上形勢的變化與社會的發展，是仍習慣于用計劃經濟時期的“指令”性業務指導方式來從事檔案行政管理工作。雖然，《檔案法》賦予檔案行政管理部門指導檔案工作的職能，但這種“指導”是行政指導，與計劃經濟時期的“指令”性指導有著根本上的區別。“檔案行政指導是檔案行政主體在職責范圍內運用非強制手段，獲得相對人的同意或支持，進而實現一定檔案行政目標的具體檔案行政行為。”[1]檔案行政指導在檔案行政管理工作中存在已久，至今還在廣泛運用，但一般均將其當做“業務指導”，而沒有用行政法的觀點從行政管理的角度來看待、理解這一行政行為。
　　 行政指導這種非強制性的行政行為，通常適用于那些行政主體不宜直接插手或過多干預的管理領域，但又不能對其采取放任自由的態度。許多檔案事務，只適宜由檔案行政管理部門從宏觀、整體、全局上拿出辦法和思路，至于具體的運作方式，則由行政相對人因地、因時、因事而靈活處置。比如，對于私營、合作、集體組織的檔案管理，行政相對人對于推薦性標準的具體采納等。因為檔案事務，有不少難于采取硬性的羈束性措施進行管理，采用靈活性、協調性較強的檔案行政指導，更有利于檔案行政目標的實現。
　　 檔案行政指導是非強制性行政行為，對不聽從檔案行政指導的行政相對人，檔案行政主體一般不采用行政處罰或行政強制等處理手段，而是采取說明、教育、示范、勸告、建議、協商、幫助等辦法。檔案行政指導的單方面性是建立在行政相對人認同的基礎之上的。當然，檔案行政指導只能由檔案行政主體在其職責范圍內依法實施，作為一種相對靈活性的彈性管理，其靈活性是以尊重法律為前提的。
　　 時至今日，我們還不習慣用法律手段來管理檔案行政事務，還不會依靠法律來處理檔案事務，還不善于用法律武器來推動檔案事業的發展。運用法律手段來管理檔案事務，仍然是一種行使行政權的行為。“這類行為，行政權直接作用于相對人，在檔案行政主體與行政相對人之間，形成一種以‘命令——服從’為特征的不平等關系。”[2]包括檔案行政檢查、檔案行政強制、檔案行政獎勵和檔案行政處罰。
　　 檔案行政檢查，是檔案行政主體依法對行政相對人遵守法律、法規、規章，執行國家計劃、決定、命令的情況進行了解的具體檔案行政行為。檔案行政檢查的主體只能是檔案行政管理部門，檢查的方式一般是在行政相對人自覺配合下實施，但也不排除行政相對人拒不提供有關資料、情況時，或者在情況緊急時，由檔案行政管理部門強行了解。
　　 檔案行政強制，是檔案行政主體為實現法律規定的狀態或防止危害社會的行為而對義務人所采取的迫使其履行義務的具體檔案行政行為。目前，檔案行政強制是財物強制（特定的行政主體對行政相對人的財物所采取的強制措施），表現為：集體所有的和個人所有的對國家和社會具有保存價值或者應當保密的檔案，檔案所有者應當妥善保管。對于保管條件惡劣或者其他原因被認為可能導致檔案嚴重損毀和不安全的，國家檔案行政管理部門有權采取代為保管等確保檔案完整和安全的措施，必要時，可以收購或者征購。何種行政主體擁有行政強制職能以及擁有何種行政強制職能，必須由法律、法規明確規定。檔案行政強制的主體是特定的，即檔案行政管理部門，檔案行政強制的目的是實現法律規定的狀態或防止危害社會的行為，具有緊迫性和即時性。檔案行政強制的對象是一定的行政相對人。檔案行政強制具有單方面性和可訴訟性，它只需檔案行政管理部門單方面表示就可成立，無需征求行政相對人的意見，更不必取得行政相對人的認可，行政相對人若不服檔案行政強制，可以依法向人民法院提起行政訴訟。
　　檔案行政獎勵，是行政主體為鼓勵先進、鞭策落后，依法對那些為國家檔案事業作出重大貢獻的單位和個人，給予物質或精神鼓勵的具體檔案行政行為。檔案行政獎勵主體是行政主體，不可能是普通的企事業單位，企事業單位的內部檔案獎勵也不是檔案行政獎勵；檔案行政獎勵的對象是單位和個人；內容是給受獎者以物質和精神利益。形式多樣，包括發獎金或獎品、通報表揚、通令嘉獎、記功、授予榮譽稱號等。
　　 檔案行政處罰，是檔案行政主體依法對違反檔案行政法規范尚未構成犯罪的行政相對人所實施的制裁。檔案行政處罰的主體只能是檔案行政主管部門，其對象是外部行政相對人，即公民、法人或其他組織，前提是行政相對人的行為違反了檔案行政法規范，但又不構成犯罪，目的是通過對行政相對人的制裁，促使行政相對人認識錯誤，改正錯誤，制裁或懲罰不是目的，只是手段。檔案行政處罰遵循處罰法定、公正公開、處罰與教育相結合、保障當事人權利的原則。目前，檔案行政處罰主要有財產罰和申誡罰。
　　
　　3“眾口一致對外”的前提是檔案行政管理機關嚴格依法行政
　　 如何才能提高檔案業務指導的效果，推動檔案事業的健康有序發展？首先，必須樹立一個觀點：依法行政是檔案行政管理工作的核心，而檔案業務指導不再是檔案行政管理機關最重要、最核心的工作。這一觀點的提出，必然會受到質疑、批評、反對。可以理解，失去核心位置，讓長年從事業務指導工作的同志難以接受。但如果各級檔案行政管理機關的領導同志對此也無法接受就令人擔憂了。要實現“眾口一致對外”就必須嚴格依法行政。依法行政就是有法必依，執法必嚴，違法必究。這其中，包括對行政管理行政相對人的嚴格執法，也包括檔案管理機關自身的嚴格依法辦事。“檔案行政管理部門必須牢固樹立法大于權的信念，具有捍衛法律尊嚴的精神，切實履行監督職能，既要監督下級檔案部門，又要監督社會公民守法；既要監督同級有關部門，又要監督領導執法。凡是有法不依、各行其是的，要依法加以堅決糾正，甚至提起訴訟，以保證法規的權威性和有效落實。”[3]
　　 除了加強執法監督外，在依法行政過程中，一要多部門聯動。必須清楚，這是整個檔案行政管理機關的事。二要多種手段齊上。早在1988年，《檔案工作》就以評論員文章的形式，在《建立依法治檔的新秩序》一文中指出：“要建立依法治檔的新秩序，還必須進一步加強檔案法制建設……在主要運用法律手段的同時，還要強化行政手段、宣傳教育手段、經濟手段等，幾種手段齊下并用……”[4]三要遵循各種法律、法規、規章和地方法規。必須明白：“依法治檔”就是運用法律、法規治理檔案事業。“其中的‘法’，應包含三個層次：法律，行政法規和規章，地方法規。而且，在每一層次中，不能僅指檔案法和檔案工作法規，還應包括有關的政治、經濟、科技等一切法律和法規。所謂‘治檔’，則應包括檔案的收集、管理和開發利用，以及對檔案工作機構及其職責和權力的確認和保障。一句話，‘依法治檔’應當是在一切檔案工作領域中依據和運用一切有關的法律和法規。”[5]
　　 總之，只有我們在檔案行政管理中，嚴格依法行政，依法辦事，就一定能實現“眾口一致對外”，推動檔案事業的健康發展。
　　
　　參考文獻：
　　[1][2]李建芳. 具體檔案行政行為:依法治檔的中心環節[J]. 檔案與建設，1999(12).
　　[3]楊廣濤、胡靜山.檔案行政管理部門在建立依法治檔新秩序中的作用[J]. 檔案，1990(1).
　　[4]建立依法治檔的新秩序[J]. 檔案工作，1988(12).
　　[5]陳作明.“依法治檔”的內涵[J]. 檔案工作，1993
　　(6).
　　（作者單位：廣東韶關學院檔案館來稿日期：2011-01-17）