對檔案執法的幾點認識

　　摘要：對常用的檔案執法術語及檔案業務指導與檔案執法、依法治檔與檔案執法的關系從行政法學的角度進行了分析，明確界定了一些檔案執法術語，理清了檔案業務指導、依法治檔和檔案執法的關系。
　　
　　關鍵詞：檔案執法；依法行政；術語；業務指導
　　
　　 從1999年到2008年，國務院就依法行政工作發布了三個文件，大力推進依法行政。市、縣檔案行政管理部門作為基層依法行政執行者，執法的目標是：正確執行檔案法律、法規和規章，依法規范和調整各種與檔案有關的社會關系，推動檔案事業發展。但從檔案執法的現狀看，與這個目標還是有相當差距，具體表現在：（一）執法不力，對檔案事業發展中出現的問題不能或不敢依法辦理。（二）執法理論研究落后，不能及時吸收行政執法理論的成果。檔案執法滯后的原因，一些人認為是規定模糊、法規配套不完善等；筆者認為，除這些原因外，與檔案部門的一些錯誤認識和執法術語不規范有關。
　　
　　1檔案執法術語不規范
　　 執法術語是執法人員交流的基礎和平臺，如果執法術語不規范，溝通就很難進行。在檔案執法領域，術語界定不清、使用混亂比較普遍。檔案部門有的習慣把對機關團體、企事業單位的檢查，稱為“檔案執法檢查”。如，天津市塘沽區在《關于做好2008年檔案行政執法檢查工作的通知》中，就把對“區屬機關、群眾團體和事業單位、鄉鎮、街道辦事處”的檢查，稱為“檔案執法檢查”；有的把行政監督檢查、行政處罰稱為“檔案行政執法檢查”。如《廣東省檔案行政執法檢查辦法》就稱“本辦法所稱檔案行政執法檢查是指各級檔案行政管理部門依法實施的行政監督檢查、行政處罰的行為”；還有的是把行政監督檢查、行政處罰、行政許可等行為統稱為“檔案行政執法監督檢查”。如，國家檔案局發布的《檔案執法監督檢查工作暫行規定》就稱“本規定所稱檔案執法監督檢查，是指各級檔案行政管理部門依法實施的監督檢查以及依法對違反檔案法規行為的查處”。
　　 檔案部門對檔案執法術語使用的隨意，在一定程度上影響了檔案執法的開展。為規范檔案行政執法行為，有必要按照行政執法的有關概念對檔案執法中的一些術語進行明確。按照河南省法制辦編著的《行政執法人員培訓教材》（2005年版，中國法制出版社）的界定：行政執法，是指由具行政執法權的機關或法律、法規授權的組織，依照法律、法規、規章規定的職責、權限和程序，對特定的行政相對人和特定的事項進行處理并直接影響行政相對人的權利義務的行為。需要明確《培訓教材》中的此定義，采用的是行政執法的狹義定義。廣義的行政執法，是行政主體為貫徹、執行法規而采取的一切行政行為，既包括行政主體為貫徹、執行法規，而制定的不針對具體人和事的具有普遍約束力的規范性文件的行為，即抽象行政行為，也包括行政主體依法針對特定的人和事，而直接采取的削弱權利、加重義務的行政處理行為，即具體行政行為，還包括行政指導、行政獎勵等非強制性行政行為。
　　 行政監督檢查，是指行政執法機關和法定的組織針對公民、法人和其他組織是否遵守法律法規和規章的情況進行的檢查，是行政執法機關對外行使職權的一種形式。行政監督檢查的目的主要在于保障法律、法規、規章的實施和行政目標的實現。行政監督檢查是具體行政行為，屬行政執法，要按一定的程序進行。
　　 行政執法檢查，是指居于監督地位的行政機關和法定的組織，對居于被監督地位的行政機關、法定的組織及其行政執法人員的執法活動進行的檢查。行政執法檢查不同于行政監督檢查，行政執法檢查是居于監督地位的行政機關對處于被監督地位的行政執法機關和行政執法人員的執法活動進行的檢查，是行政系統內部的層級監督活動；而行政監督檢查則是行政執法機關和法定的組織針對公民、法人和其他組織是否遵照法律、法規和規章的情況進行的檢查，它是行政執法機關對外行使職權的一種形式。實施監督檢查行為，有時是行政處罰中的一個步驟，有時是為了了解法律、法規的執行情況；不少情況下，監督檢查并不是一個獨立的行政執法行為。
　　 行政執法監督，是指上級行政機關對下級行政機關的執法行為進行的監督。它是行政系統內部的監督，不同于黨委、人大、政協、司法、社會、輿論等外部監督。由于行政主體的這種內部監督是基于領導權或者指導權而產生的，因此，監督內容比較廣泛，既可以是對具體行政行為的監督，也可以是對抽象行政行為的監督。監督的形式也比較靈活，對下級的一些不當或違法行為，既可責令下級行政機關自己糾正，也可直接予以撤銷并對有關人員追究責任。行政執法監督與行政執法不同，前者屬于監督，后者屬于執法。檔案部門與人大經常開展的所謂“檔案執法檢查”，從行政執法的概念來看，由于人大、法制辦不是檔案的法定執法主體，不能作出影響行政相對人的權利義務的行為，這種所謂的“檔案聯合執法”不是行政執法。從行政執法監督的概念來看，由于人大是權力機關，不屬于行政系統，不是被檢查的檔案部門的上級，這種所謂的“聯合執法”也不屬于嚴格意義上的檔案行政執法監督。
　　檔案執法作為行政執法的一種，在執法術語使用方面理應做到與行政執法術語保持一致。既可以避免檔案執法術語的使用與其上位學科——行政執法相矛盾，也可通過借鑒較為成熟的行政執法術語，完備檔案的執法術語體系，使之既界限清楚，又相互關聯，形成一個嚴密的立體性術語網絡，更好地解釋檔案執法現象。照此理解，檔案部門通常所說的“檔案執法檢查”，實際上，應是檔案行政監督檢查，國家檔案局《檔案執法監督檢查工作暫行規定》與《廣東省檔案行政執法檢查辦法》中的“檔案執法監督檢查”、“檔案行政執法檢查”實際上是涵蓋檔案行政檢查、檔案執法、檔案執法檢查、檔案執法監督這些概念的一個集成用語，在指導執法這樣重要的規章中，使用這樣一個包含多種意思的集成用語，是不合適的。
　　
　　2依法治檔與檔案執法的關系
　　 在檔案部門有人認為依法治檔，就是依法執法，這種理解應該說是片面的。依法治檔和檔案部門的依法執法是兩個不同層次的問題，依法治檔是依法治國理念的延續，依法執法是依法行政的必然要求。依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作依法進行，逐步實行社會主義民主制度化、法律化，使這項制度不因領導人的改變而改變，不因領導人的注意力改變而改變（“黨的十五大報告”）。簡單說，依法治國就是依法對國家權力進行規范、約束和限制，以防止國家權力的濫用，防止國家權力對人民群眾或者行政相對人合法權益的損害或侵害。在對國家權力的制約規范中，最重要的是對行政權力的規范，因為，行政權相對立法權、司法權而言，具有直接性、主動性、廣泛性的特點，最容易給相對人造成損害。所以，依法治國必然要求依法行政。那么，什么是依法行政呢？依法行政就是指行政機關根據法律、法規的規定取得、行使行政權力，并對行政行為的后果承擔相應的責任。通俗講，就是“依法辦事”。依法行政的本質是依法規范社會行為，但更主要的是依法規范、約束行政權力，即依法治權、依法治官。按照依法治國的概念，我認為，依法治檔，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理檔案事務，保證各項檔案工作都能依法進行，逐步實現檔案事務的制度化、法律化。簡單說，依法治檔就是依法管理檔案的各項事務，依法控制檔案行政管理部門的權力，防止其權力的濫用。
　　
　　 不管是依法治檔還是檔案執法，都要按法而行。在依法治檔方面的按法而行，就是指檔案行政管理部門在行使行政立法、行政執法、行政監督等職權時，都要按照法律、法規和規章的精神來行事，依法不僅要法別人，還要法自己，依法主要應法自己，關鍵是規范和約束自己的權力。在檔案執法方面按法而行，就是檔案行政管理部門在對外執法時，要按照法律、法規、規章要求的內容、程序、方式、時限等規定進行處理，更多的是法別人。檔案執法所依之法： 一是行政法律，二是行政法規，三是地方性法規，四是行政規章，五是法規、規章之外的其他規范性文件。
　　
　　3檔案業務指導與檔案執法的關系
　　 檔案部門現在的業務指導屬于行政指導的范疇。《行政執法人員培訓教材》給行政指導行為的定義是：行政指導是通過示范、勸導、建議、發布信息等方式引導行政相對人從事某一方面的活動，而不是采取強制方法來達到行政管理目的的行為。行政指導沒有法律約束力，當老百姓不聽指導時，行政機關不得采取強制辦法。
　　 行政執法與行政指導不同，行政執法是執法主體以國家的名義實施行政管理，并以國家強制力保證其職權行使的行為，行政執法行為的作出及變更，不少情況下無須征得行政相對人的同意。行政指導與行政執法是截然不同的兩個工作。
　　 把檔案業務指導與檔案行政執法結合起來，讓檔案業務指導人員或檔案行政執法人員一身二任，在一些地方，尤其是縣級檔案行政管理部門比較普遍存在著。但從法治的角度來看，這種做法，似乎存在一些問題：檔案業務指導不具有強制性，業務指導的主體、程序和方式都比較靈活。而檔案執法則不同，由于檔案執法是檔案行政管理部門代表國家貫徹落實法規的一種行為，所以，檔案執法具有強制性，相對人必須服從。法律、法規對執法主體、執法內容、執法程序也都有嚴格的要求。如果硬性地把檔案執法與指導結合起來，就很難保證被指導單位是否聽取指導意見的自主權。有人甚至認為，檔案業務指導與檔案執法不僅應結合，還應先進行檔案業務指導，后進行檔案行政執法。這種先以服務開道，以指導面目出現，發現問題，馬上轉為以“執法者”形象示人的做法，在取證程序上有“誘供”的嫌疑，證據的取得是有問題的，這種做法，與輿論曾經熱炒的“釣魚執法”在取證思路上是相同的，是有違執法公開制度要求的。
　　
　　注：本文為2007年國家社會科學基金項目《檔案法立法思想與立法原則研究》的階段性成果，項目批準號為07BTQ027
　　
　　（作者單位：濮陽市檔案局來稿日期：2011-01-18）