1987年~2010年檔案執法實踐回顧與思考

　　從1987年《檔案法》頒布至今，24年來，檔案執法實踐工作在不斷探索，做了大量開創性工作，推動了檔案執法工作的開展。而隨著依法行政的全面實施，有必要按照依法行政的基本原則、方法程序和要求，對以往檔案執法工作的范圍、內容、方法作一下梳理分析。
　　
　　1檔案執法的演進過程
　　檔案執法工作始于1988年，同年2月21日，國家檔案局、國務院法制局聯合發出《關于對〈檔案法〉貫徹執行情況進行檢查的通知》（以下簡稱“《通知》”）。1988年11月和1989年4月至5月，全國人大法工委、國務院法制局、國家檔案局組成聯合檢查組，按照《通知》要求，第一次對29個省、自治區、直轄市及全國政協等23個中央、國家機關及軍隊實施《檔案法》的情況進行了檢查。但《通知》中，并未出現“檔案執法”的概念，使用“對《檔案法》貫徹執行情況進行檢查”的表述。這個表述有講究，因為，人大是立法機關，而非政府執法機關，沒有行政執法權。因此，這次由全國人大參加的聯合檢查，沒有使用“執法”或“執法檢查”。從這時期相關的文獻看，當時說的“檔案執法”，就是指“對《檔案法》貫徹執行情況進行檢查”。這種以“檔案執法”代指“對《檔案法》貫徹執行情況進行檢查”的用法一直延續至今。而且，將“檔案執法”、“檔案行政執法”、“檔案行政執法檢查”、“檔案行政執法監督”等概念混淆一起，隨意使用。
　　第二次，是1997年、1998年全國人大科教文衛委員會對全國部分省、自治區、直轄市貫徹實施《檔案法》情況進行執法檢查。第三次，是2002年至2005年，國家檔案局單獨對全國31個省、自治區、直轄市進行了一輪執法檢查。從這三次檔案執法檢查中，可以看出變化。第一次，是聯合檢查，筆者認為，它更多是從立法層面上的調研；第二次，由全國人大單獨進行；第三次，由國家檔案局獨立進行。這種變化，說明檔案執法檢查在國家層面上越來越規范。限于篇幅，本文對各省、自治區、直轄市的檔案執法情況不做具體敘述。
　　
　　2檔案執法的范圍
　　關于檔案執法的范圍，《通知》的表述是：“檢查的范圍：各級機關、團體、企業事業單位和其它組織的檔案工作，各級檔案行政管理部門的工作，各級各類檔案館的工作。”[1]從當年各地反映的情況看，聯合檢查組每到一地，都會對各級檔案行政管理部門、各級各類檔案館及重點機關、團體、企業事業單位和其他組織進行檢查。那次檔案執法是“手電筒”，也是“鏡子”，照別人，也照自己。應指出的是，此范圍，只是那次“檔案執法”檢查的范圍，并不是“檔案執法”的全部范圍。“檔案執法”的范圍，應是《檔案法》所規定的范圍。
　　那次全國性的檢查后，各地在檔案執法實踐中，出現了檢查范圍的“縮水”。漸漸縮小為只對所轄區域內各級機關、團體、企業事業單位和其他組織的檢查。檔案行政管理部門和國家綜合檔案館從被檢查的范圍內退出，不再是檔案執法的對象。檔案執法成了“手電筒”，只照別人，不照自己。即便是對各級機關、團體、企業事業單位和其他組織的檢查，也只限于我們所熟悉的《檔案法》、《檔案法實施辦法》、《會計法》等少數幾部法律法規。但據不完全統計，就全國而言，新中國成立以來，僅標題中涉及“檔案”的法律法規規章就有241部；而全文中涉及“檔案”的法律法規規章更是多達4621部；就河南省而言，僅標題中涉及“檔案”的法規規章有17部；而全文中涉及“檔案”的法規規章就有2249部。例如，《中華人民共和國食品安全法》第七十九條規定：“縣級以上質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門應當建立食品生產經營者食品安全信用檔案，記錄許可頒發、日常監督檢查結果、違法行為查處等情況；根據食品安全信用檔案的記錄，對有不良信用記錄的食品生產經營者增加監督檢查頻次。”
　　這只是隨手摘取的例子，如果整理一下，會看到有許多應知道的事情，我們不知道，應該做的事情，我們沒有做。根據《檔案法》賦予的管轄權，這些法律、法規、規章所涉及的與檔案相關的事務，都是檔案執法的范圍。檔案行政管理的范圍在不斷縮小是不爭的事實，直接原因一是機構改革政府部門減少，二是企業改制。但也有一些是觀念與認識上出現了偏差。比如，有種觀點認為，“企業都是私人的，檔案還不都是私人的？咱們憑什么管人家”。筆者認為，這種認識是錯誤的。因為，《檔案法》第二條規定：“本法所稱的‘檔案’，是指過去和現在的國家機構、社會組織以及個人……對國家和社會有保存價值的……歷史記錄。”并沒有對社會組織的所有制形式做任何規定。也沒有任何一個法規規定“非國有”企業形成的檔案對國家和社會沒有保存價值，那種認為只有“國有”的才“對國家和社會有保存價值”是想當然。是不是“非國有”企業的所有檔案都必須管呢？不是的，只管“對國家和社會有保存價值”的那一部分。如，企業的用工合同，這關系到工人的切身利益，單個企業無關大局，但所有企業涉及的就是社會與國家的利益。國家檔案局1992年6月9日發布施行的《企業職工檔案管理工作規定》第二條規定：“企業職工檔案是企業勞動、組織、人事等部門在招用、調配……形成的……文件材料。……是國家檔案的組成部分。”同樣，沒有規定企業的所有制形式。再如，與產品生產、銷售、質量檢驗等有關的檔案，產品關系到眾多消費者的利益，單個消費者無關大局，但整個消費者群體就是關系到國家和社會的利益。雙匯“瘦肉精”事件就是例證。
　　還有一種觀點，“非國有”企業檔案管理應該自主管理。此觀點片面、幼稚且貽害無窮。《檔案法》第三條規定：“一切國家機關、武裝力量、政黨、社會團體、企業事業單位和公民都有保護檔案的義務。”同樣，未對社會團體、企事業單位的所有制形式做出限定。對應當盡的義務不盡的，我們就有權對其進行管理。企業主是商人，唯利是圖是其本性，其在經營中有選擇地保存或不保存檔案也是正常的，但如果他們不保存對國家和社會有保存價值的檔案（如上例兩種）就屬違法，就該管。事實是，他們只保存于己有利的檔案，對國家和社會有保存價值但對他們最大限度地攫取利潤不利的檔案，指望他們自主管理是不可能的。
　　也許，有人認為，咱們就那么幾個人，管得過來嗎？筆者認為，該不該管和管得過來管不過來是兩回事。該管的不管是失職，是行政不作為；管不過來是編制配備和管理方法問題。前者是態度問題，后者是條件與能力問題，兩者不應相提并論。
　　
　　3檔案執法的內容
　　關于檔案執法的內容，《通知》的表述是：“檢查的重點是：1.《檔案法》學習、宣傳、貫徹執行的情況；2.各地區、各部門為加強檔案工作采取了哪些主要措施，解決了哪些實際問題，將檔案事業列入國民經濟和社會發展計劃或本專業發展計劃的情況；3.檔案機構的設置、人員編制、事業經費情況；4.檔案的管理、收集、整理、安全保護和破損檔案的搶救情況；5.檔案館庫的建設以及現代化和其他設施（設備）的配備情況；6.機關、團體、企事業等單位檔案的利用情況和國家檔案館向社會開放、提供利用檔案的情況；7.自《檔案法》施行后所發生的違法行為以及處理情況。”[2]從上述內容看，除第一條外，其他各條均與《檔案法》相關條款相對應。也就是說，當年檔案執法的內容與《檔案法》調整的范圍相同，《檔案法》沒有涉及的內容沒有進入檔案執法的范圍。應看到，這次檢查的重點內容是上述7項，但不是檔案執法的全部內容。
　　但基層在接下來檔案執法的實踐中，檔案執法內容開始“注水”，突破了《檔案法》所調整法律關系的范圍，開始與具體的檔案業務工作“掛鉤”，特別是與高標準的檔案業務工作“掛鉤”。最有代表性、最普遍的就是與達標升級相掛鉤。在公開發表的文獻中，就有同志說：“要以貫徹執行《檔案法》來推動企業檔案管理升級。” [3]“堅持依法治檔，加強行業管理。突出工作重點、推動檔案達標升級。”[4]持與之相近相似觀點的文獻，在“知網”中，可檢索到近2000篇，可見，檔案執法被當成推動某項高標準具體檔案業務工作的工具。這種實用主義做法，實際上，是在擴大檔案執法檢查內容的同時，更加縮小了檔案執法的范圍。對檔案法規部門來說，是“種別人的地，荒自己的田”。其一，檔案執法應該管的是“做沒做”的問題，“上等級”之類的事是解決好不好的問題，是具體業務問題，不是執法工作的范圍。其二，從“上等級”的實際情況看，能上的多數是“條”管單位。檔案行政管理部門管轄的應是本轄區內的檔案事務，應多關心“塊”上的事。其三，檔案執法要解決的是基本管理條件的問題，是在少錢、缺錢的條件下保護檔案安全的問題，不是幫有錢單位解決好了更好的問題。且任何檔案行政管理相對人，只要未違反《檔案法》中的禁止性條款，就可不“上等級”。如硬要將“上等級”與檔案執法掛鉤，對其以“檔案執法”名義進行任何處罰，就要有承擔相關法律責任的準備。
　　
　　
　　4檔案執法的方法
　　檔案執法的方法只分析兩種最常用的：一是聯合執法，二是與業務指導相結合。關于執法方法，《通知》的表述是：“1.各級機關、團體、企事業等單位和各級國家檔案館按照本《通知》規定的檢查內容進行全面自查；2.國務院有關專業主管部門和地方各級專業主管機關對本專業的檔案工作進行檢查、地方各級對本地區的檔案工作進行檢查，檢查方法可根據本專業、本地區的實際情況自行確定；3.國家檔案局、國務院法制局將在各地區、各單位自查的基礎上，對全國貫徹、執行《檔案法》的情況進行抽查。”[5]歸納起來，當年，檔案執法檢查的方法有三種：一是“自查”，二是“條查”和“塊查”，三是“聯合檢查”，從此，也開了各級人大參與“檔案執法檢查”的先河。目前，在基層的執法實踐中，運用最多的是與各級人大、行業專業主管部門、各級政府法制部門的聯合執法檢查。“自查”和“條查塊查”兩種方式運用得比較少，有些地方幾乎從來就沒有使用過，甚至，有些同志就不知道有這兩種方法。在“知網”數據庫中，1988年至2010年可檢索到與“聯合執法”相關的文獻近4000篇。聯合執法已成為檔案執法最普遍最常用的方法。
　　有人大參加的檢查稱之為“執法”，這是一個嚴重的誤讀。它并不是依法行政意義上的行政執法，因為人大沒有行政執法權。人大進行的檢查只能是一種監督行政，其檢查的對象只能是行政機關，而不是行政管理相對人。一定要注意當年那次“聯合執法”時所用的措詞是“對《檔案法》貫徹執行情況進行檢查”，并不是“檔案執法”。且在國家層面上，再也沒有進行“聯合執法”，這些細節，并未引起基層的注意。退一步說，如人大在對行政管理相對人檢查時發現了問題，要問責的是對這項工作負有管理責任的行政管理機關，而不是行政管理相對人。并不是不能和人大一起進行與檔案執法相關的活動，這里，有個“以誰為主”的問題。如果以人大為主，那檔案行政管理部門就準備接受人大的問責或質詢，而不存在對行政管理相對人進行處罰的問題。如果以我們為主，人大或是以“觀察員”的身份隨行，或是以“監督行政”的身份對我們的行政執法活動的全過程進行監督。應該說，當年的檢查及用詞都沒有問題，只是基層在采用這種形式時理解上有偏差。好在行政管理相對人對此不甚了解，如果他們對此提出異議，那就要鬧笑話了。
　　另一個方法，是與“業務指導”相結合。主要做法是：其一，“一部二責，兩部同責”。如，北京市平谷區檔案局“為解決業務指導力量不足的問題，區檔案局法制科在主管全區檔案法制和宣傳工作的同時，承擔起區直115個立檔單位的檔案業務指導工作，并將檔案執法與業務指導有機地結合起來”，“指導科負責鄉鎮的業務指導，同時協助執法”[6]。從中可看到這是明顯的“一部二責”，“兩部同責”，不同的只是管轄范圍不同。這種做法明顯是錯誤的。首先，從政府機構設置上講，不允許部門間職能重疊或交叉，既然設置了不同的部門，其職能就必須各有不同，否則，沒有必要分設。其次，按照職能法定的原則，各部門的職能不是可以隨意設定或更改的。如果需更改，則要經相應的程序報批。至少本級是無權對內設機構職能進行改動的。隨意改動是錯誤的，還要為可能產生的后果承擔相應的責任。其二，“一身雙職，一人兩面”。如，山東蒼山縣檔案局，“一方面，在執法監督過程中，通過檢查指導、業務傳授等方式克服‘法不責眾’的現象，能真正提高執法監督的效果。另一方面，業務指導要借助于法律的嚴肅性和威懾力，以執法監督為保障，消除個別基層單位對業務指導不主動、不配合的消極現象。二是堅持案件處罰與業務指導相結合。……在業務指導中發現的違背業務規范事件的苗頭和隱患，要及時給予糾正，拉入正道，以防范這些事件的繼續演變，避免檔案違法案件的發生，把違法事件消滅在萌芽狀態”[7]。這種 “一身雙職”、“一人兩面”的做法，同樣錯誤。首先，業務指導與執法不是同一個性質的工作，不能將二者混在一起做；其次，同一個人在做這兩個不同性質的工作時，不能同一時刻以兩種不同的身份出現。
　　
　　5對檔案執法工作的幾點設想
　　在解決了檔案執法范圍、內容、方法問題之后，還要解決如何做的問題。除了轉變觀念、健全隊伍、提高素質之外，應當考慮：一是從登記備案入手，掌握情況，做到心中有數，為執法做好準備。二是研究與檔案有關的所有法律法規規章，尋找與專業管理部門聯合執法的依據。將整合檔案實體資源拓展到整合檔案管理資源上。三是根據《檔案法實施辦法》的要求，在研究與檔案有關的所有法律法規規章和充分調查研究的基礎上，盡快擬定我省非國有機構對國家和社會有保存價值檔案的范圍。四是圍繞中心工作，重點推進；先易后難，逐步推進。
　　
　　參考文獻：
　　[1][2][5]國家檔案局、國務院法制局聯合發出通知今年將對《檔案法》貫徹執行情況進行檢查[J].檔