“依法治檔”與“以法治檔”辨析

　　摘要：“依法治檔”與“以法治檔”，是檔案法制工作中經常用到的兩個詞組，而且經常混用。文章對這兩個詞組的含義進行了比較分析。
　　關鍵詞：依法治檔；以法治檔；辨析
　　
　　“依法治檔”與“以法治檔”是檔案法制工作中經常用到的兩個詞組，而且經常混用。實際上，這兩個詞組的含義是不相同的，是不可以混用的。下面，做一下辨析。
　　
　　 1問題的由來
　　“依法治檔”與“以法治檔”，源于“依法治國”與“以法治國”。是“依法治國”與“以法治國”和“依法行政”與“以法行政”在檔案行業中的提法。檔案行政管理機關作為負責檔案事務的行政執法機關，從一定意義上說，是“依法治檔”，還是“以法治檔”，直接關系到檔案工作法治化目標能否實現的問題。但檔案行政管理機關的部分領導與同志對“依法行政”與“以法行政”的內涵缺乏正確的認識，主觀地認為“以法行政”就是“依法行政”，并把這種觀念帶到檔案執法工作中，將“以法治檔”混同于“依法治檔”，甚至出現了一些與依法行政要求相背離的行為，侵犯了行政相對人的合法權益。因此，有必要全面理解和把握“依法行政”與“以法行政”的內涵，明確“依法治檔”與“以法治檔”的區別。
　　
　　2“依法行政”和“以法行政”的區別
　　“所謂‘以法行政’，就是以法律來達到行政的目的，以法律作為實施行政的一種工具。”[1] 在“以法行政”的語境下，法律是國家行政機關實現行政管理的一種手段和工具。對行政機關而言，只片面強調法律賦予的權利，而很少考慮法律規定的義務；對行政管理相對人而言，主要是強調應該履行法律規定的義務，而很少考慮應該享受法律規定的權利。
　　所謂“依法行政”，是指國家行政機關進行行政執法活動必須遵循法律規定的范圍和程序，保證法律、法規的貫徹實施，保護公民、法人和其他組織的合法權益。[2]“依法行政”，就是要求對政府的管理權限、管理范圍有法律的規定；“依法行政”，就是要求行政管理過程、管理方法、管理手段有法律的規定并嚴格按照法律規定執行；“依法行政”，就是要保證各級國家行政機關及其工作人員嚴格按照法定的權限和程序辦事，正確行使權力，防止權力濫用。“它是依法治官而非治民，是依法治權而非治事，是依法治自己而非治他人。”[3]
　　從上面的分析可以看出，“以法行政”與“依法行政”雖然只是一字之差，卻有著很大的區別。對此，全國人大法工委副主任喬曉陽在“第二次全國檔案法制工作會議”上的講話中，有過一段闡述：“依法行政是依法治國的重要組成部分，依法治國對依法行政提出更高的要求。過去，講‘以’法治國，側重點是管老百姓，片面強調強化政府管理職能，以為法治就是治人，誰犯了法，怎么治他；現在，講‘依’法治國，強調的是政府要依法行政。政府行使的權力都要有法律依據，政府的行為要受法律約束。‘以’和‘依’一字之差，含義不同，‘依’法治國，誰依法，國家機關及其工作人員行使職權要依法，要按法辦；‘有法必依，執法必嚴’，誰執法，明顯是針對國家機關及其工作人員提出的要求。”[4]
　　如果仔細品讀，就可以從法律發揮的作用、管理約束的對象和行使行政權力的原則三個方面對“以法行政”和“依法行政”進行區別。從法律發揮的作用看。“以法行政”的“法”，主要是一種行使行政權力的工具；而“依法行政”的“法”，則體現了一種法治的要求。從管理約束的對象看。“以法行政”，主要是約束行政管理相對人，對行政管理機關及其工作人員的約束是次要的；“依法行政”，既約束行政管理機關又約束行政管理相對人，但其重心是約束行政管理機關及其工作人員。從行使行政權力的原則看。“以法行政”，只要求在不違反法律明文規定的情況下，只要能夠達到行政管理的目的，可以不計較手段與方法；“依法行政”，則要求在行使行政管理權時，不僅要求合法，還要求合理、科學。“總而言之，‘以法行政’雖然從表面上看，好像也是依法行政，因為，它往往披著依法行政的面紗，帶有很強的隱蔽性，但從實質上看，它與依法行政的本質和內涵是背道而馳的。”[5]
　　從這上面的分析推知，“以法治檔”與“依法治檔”是完全不同的。“以法治檔”，是檔案行政管理部門以法律條文為工具管理他人，而“依法治檔”，則是檔案行政管理部門以法律條文為準則管理他人的同時，嚴格約束自己的行政行為。
　　
　　3 “以法行政”“以法治檔”對檔案工作造成的影響
　　“以法行政”、“以法治檔”錯誤觀點，對檔案工作造成的負面影響主要表現在以下幾個方面：
　　3.1影響面大，持續時間長久。“以法治檔”的觀念，在檔案行政管理部門是存在的，而且，影響面大，持續時間長久。據對“知網”期刊數據庫的檢索，1985年到2010年間，就有996篇文獻，在文中，提到了“以法治檔”。而且，26年來，每年都有。平均每年超過38篇，最多時，一年有87篇之多。在569篇署名單位的文獻中，檔案局150篇，占26.36%；檔案館107篇，占18.80%；檔案室18篇，占3.16%；大學80篇，占14.06%；學院74篇，占13.01%；編輯部3篇，占0.53%；其他單位137篇，占24.08%。
　　3.2錯把“以法治檔”當做“依法治檔”。在執法理念上，由于沒有厘清“以法行政”與“依法行政”的區別，因此，在檔案工作實踐中，許多同志把“以法治檔”與“依法治檔”混為一談。據對“知網”期刊數據庫的檢索，1985年到2010年間，就有255篇文獻在提及“依法治檔”的同時，也使用了“以法治檔”。 在185篇署名單位的文獻中，檔案局42篇，占22.70%；檔案館40篇，占21.62%；檔案室5篇，占2.70%；大學21篇，占11.35%；學院24篇，占12.97%；其他單位53篇，占28.65%。有的甚至錯把“以法治檔”當做“依法治檔”，在表面不違法的情形下造成實質意義上的違法。
　　3.3在法律法規的理解與選擇上以利己為原則。一方面，由于檔案執法涉及社會生活的方方面面，許多檔案行政管理職權范圍內的事項，法律都沒有非常明確的規定，需要檔案行政管理機關正確理解和把握。在現實執法中，當法律規定還不明確的時候，持“以法行政”的人，就會受功利主義的影響，往往會從主觀上選擇有利于實現自我行政管理或執法目的的解釋，而很少選擇有利于維護行政管理相對人合法權益的解釋。往往考慮自己多，考慮相對人利益少。另一方面，在檔案行政管理過程中，持“以法行政”、“以法治檔”觀點的人，往往只會從行政管理的目的出發，從自己的主觀愿望出發，選擇最利于達到行政管理目的的法律或法規、規章或規定，很少甚至根本就不從行政管理相對人的利益來考慮問題，不去選擇有利于維護當事人合法權益的法律規定。這種做法，實際上，已經無形中侵害了行政管理相對人的合法權益。
　　3.4在行政管理中，只要職權，不履職責。職權與職責統一，這是行政機關行使職權的一個重要原則。法律授予行政機關的職權，實際上，也就是賦予行政機關以義務和責任，行政機關必須盡一切力量去保證完成。持“以法行政”、“以法治檔”觀點的人，由于把法律作為行政的工具，往往只注重法律賦予的職權，把職權作為自己的權力，愿意行使時就行使，不愿行使時就不行使，造成了事實上的“行政不作為”。到期檔案不開放，也不說明原因，就是最普遍、最典型的例子。嚴肅地講，只要職權，不履行職責；或者不依法行使職權，其實，就是不履行義務，就是失職，就應該追究法律責任。
　　今天，在“依法治國”“依法行政”的大環境下，我們必須搞清楚“依法治檔”與“以法治檔”的區別，擯棄“以法治檔”的思想觀念，在檔案行政管理與檔案執法實踐中，認真依法行政、依法辦事，只有這樣，才能實現“依法治檔”的理想與愿望。如果把“依法行政”、“依法治檔”，“搞成了僅僅是用法律治理老百姓，不說與依法治國、依法行政之本意南轅北轍、背道而馳，至少也是名不副實、本末倒置”。
　　
　　參考文獻：
　　[1] 郭寶平. 依法行政還是“以法行政”?[J]. 中國行政管理，2002(11).
　　[2]王銀. 論依法行政[J]. 西北第二民族學院學報(哲學社會科學版)，1991(2).
　　[3] 趙永偉. 走向現代法治政府——略論公務員依法行政觀念的樹立[J]. 陜西省行政學院.陜西省經濟管理干部學院學報，2003 (1).
　　[4] 依法行政 促進檔案的管理和利用──全國人大法工委副主任喬曉陽在第二次全國檔案法制工作會議上的講話[J]. 中國檔案，1996(9).
　　[5] 嚴茂豐. 從依法行政與“以法行政”的區別談公安當前的執法誤區[J]. 公安學刊.浙江公安高等專科學校學報，2004(1).
　　（劉東斌組稿，作者單位：開封市公路局來稿日期：2011-04-19）