新時(shí)期集體林區(qū)林業(yè)改革績(jī)效評(píng)價(jià)和問(wèn)題討論

　　 [提 要] 江西是我國(guó)較早進(jìn)行新一輪林業(yè)產(chǎn)權(quán)體制改革的省份之一，本文以統(tǒng)計(jì)資料和典型調(diào)查相結(jié)合的方法，從林業(yè)資源發(fā)展、林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、林業(yè)生態(tài)環(huán)境發(fā)展、林業(yè)政策支持能力四個(gè)方面對(duì)江西林改的績(jī)效進(jìn)行了評(píng)價(jià)。并對(duì)目前的一個(gè)熱點(diǎn)——林改的公平與效率問(wèn)題進(jìn)行了討論，肯定了林業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和實(shí)施開放政策是建設(shè)現(xiàn)代林業(yè)的必由之路。
　　[關(guān)鍵詞] 林權(quán)改革；績(jī)效評(píng)價(jià)；公平與效率
　　[作者簡(jiǎn)介]楊志誠(chéng)(1964—)，男，江西省社會(huì)科學(xué)院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員，研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)；譚 巍，女，江西科技師范學(xué)院館員，研究方向?yàn)樾畔⒔M織、參考咨詢。
　　江西省社會(huì)科學(xué)十一五規(guī)劃一般項(xiàng)目：林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革績(jī)效評(píng)估研究。項(xiàng)目編號(hào)08YJ110
　　
　　新時(shí)期林業(yè)改革是指2004年開始至2006年基本結(jié)束的林業(yè)產(chǎn)權(quán)體制改革，它是繼上世紀(jì)80年代初期農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)制度改革后，又一次意義深遠(yuǎn)的農(nóng)村改革。江西是我國(guó)集體林區(qū)率先進(jìn)行林業(yè)改革的省份之一，它所涉及的林業(yè)用地是耕地的三倍多，主營(yíng)或兼營(yíng)林業(yè)的農(nóng)民達(dá)到70%以上，因此搞好林業(yè)改革對(duì)繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，建設(shè)現(xiàn)代林業(yè)，具有十分重要的意義。新時(shí)期林改基本結(jié)束已經(jīng)4年多了，本文以江西省為例，從省級(jí)層面，結(jié)合典型調(diào)查，對(duì)林改的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，并對(duì)當(dāng)前存在的熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行討論，其目的是要進(jìn)一步明確林業(yè)的發(fā)展方向。
　　
　　一、新時(shí)期林改的歷史背景、基本思路和主要成果
　　
　　改革開放以來(lái)，南方集體林區(qū)一直沒(méi)有停止對(duì)林業(yè)改革的探索，特別是上世紀(jì)80年代初期推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制取得巨大成功以后，許多地方開始將它移植到林業(yè)改革上來(lái)，林業(yè)開始進(jìn)行以“三定”(即確定林業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)、劃定責(zé)任山、劃定自留山)為主要內(nèi)容的改革，初步打破了單一的集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的形式，以后又將責(zé)任山和自留山合并在一起，實(shí)行“兩山并一山”改革，擴(kuò)大了分戶經(jīng)營(yíng)的范圍，在江西分戶經(jīng)營(yíng)的山林面積達(dá)到80%。實(shí)行“三定”的同時(shí)，還進(jìn)行了木材購(gòu)銷體制改革，取消木材統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，價(jià)格隨行就市，這雖然解決了木材價(jià)格長(zhǎng)期偏低的問(wèn)題，但在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，林業(yè)分戶經(jīng)營(yíng)和木材市場(chǎng)放開，并沒(méi)有取得調(diào)動(dòng)農(nóng)民發(fā)展林業(yè)積極性的預(yù)期效果。相反法制不健全、監(jiān)管不到位、農(nóng)民怕政策變等急功近利的思想，導(dǎo)致了大規(guī)模的亂砍濫伐。而木材市場(chǎng)放開出現(xiàn)的混亂局面，使得不法商販牟取的暴利又刺激了大量砍伐，采育比例嚴(yán)重失調(diào)，資源大量消耗。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，江西1988年的森林蓄積量下降到2.42億立方米，只有50年代初期的46%。再?gòu)慕骺慈珖?guó)，林業(yè)出現(xiàn)了全國(guó)性的資源危機(jī)和資金危困，中斷了林業(yè)資源和資金的良性循環(huán)。面對(duì)“兩危”日益加劇的局面，中央于1987年出臺(tái)了20號(hào)文件，堅(jiān)決制止了亂砍濫伐，關(guān)閉了木材自由市場(chǎng)，控制了木材市場(chǎng)混亂的局面。但黑市交易屢禁不止，林業(yè)“兩危”并沒(méi)有根本好轉(zhuǎn)。進(jìn)入90年代后，林業(yè)改革還處于不斷的探索之中，林業(yè)經(jīng)營(yíng)形式呈現(xiàn)多元化特征，主要形式有家庭經(jīng)營(yíng)、聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)、股份合作經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、林工商聯(lián)合經(jīng)營(yíng)等，取得了明顯效果，對(duì)緩解林業(yè)“兩危”起了積極的作用。但它根本的缺陷是林權(quán)不明晰，責(zé)權(quán)利不清，林農(nóng)沒(méi)有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，權(quán)益得不到保障；林業(yè)稅費(fèi)重，存在重復(fù)征稅，林農(nóng)收入低于農(nóng)區(qū)；木材市場(chǎng)關(guān)閉后又出現(xiàn)壟斷經(jīng)營(yíng)，地區(qū)封鎖，集體山林流轉(zhuǎn)受阻；林農(nóng)沒(méi)有發(fā)展林業(yè)的積極性。進(jìn)入新世紀(jì)以后，人們逐漸認(rèn)識(shí)到要進(jìn)一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力，建設(shè)現(xiàn)代林業(yè)，就要積極貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和黨中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)集體林產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，針對(duì)林業(yè)發(fā)展存在的上述問(wèn)題，提出了林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的基本思路和政策框架，就是“明晰產(chǎn)權(quán)、減輕稅費(fèi)、放活經(jīng)營(yíng)，規(guī)范流轉(zhuǎn)”的林改方案。中共江西省委省政府根據(jù)黨中央國(guó)務(wù)院指示精神，結(jié)合本省的實(shí)際情況，制定了《關(guān)于深化林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，并于2004年率先在全國(guó)7個(gè)縣試點(diǎn)，在試點(diǎn)取得成功的基礎(chǔ)上，2005年在全省全面實(shí)施林改，2006年林改的主體工作基本結(jié)束。之后還進(jìn)行了完善和配套改革工作，到2008年這一輪林改所做的主要工作和所取得的成就是：確權(quán)面積1.51億畝，占林地面積的95%；分山到戶面積1.25億畝，分山到戶率達(dá)到82.7%。發(fā)放林地使用權(quán)證613.4萬(wàn)本，發(fā)證率97.6%，配套改革進(jìn)展順利，全省組建縣(市)林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心53個(gè)，2008年交易金額21.3億元；開展林權(quán)抵押貸金額30億元，用于發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)；組建各種形式的林業(yè)合作組織1.2萬(wàn)多個(gè)；落實(shí)生態(tài)公益林面積5100萬(wàn)畝，占林地面積的1/3，生態(tài)補(bǔ)償金額每畝達(dá)到10元；在林改過(guò)程中化解了林權(quán)糾紛6.28萬(wàn)起，占全部歷史積存林權(quán)糾紛的94.4%；在林改期間，沒(méi)有發(fā)生群體性的亂砍濫伐事件，森林火災(zāi)大幅下降，促進(jìn)了林業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展及林區(qū)和諧社會(huì)建設(shè)。
　　
　　二、新時(shí)期江西林改績(jī)效評(píng)價(jià)
　　
　　評(píng)價(jià)林業(yè)改革的績(jī)效，首先要建立比較完整和科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，本文將以林業(yè)資源、林業(yè)經(jīng)濟(jì)、林業(yè)生態(tài)環(huán)境、林業(yè)政策支持能力四個(gè)方面作為一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并根據(jù)實(shí)際需要和資料的可獲得性建立若干二級(jí)指標(biāo)體系。對(duì)江西省林業(yè)改革績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)：
　　(一)林業(yè)資源發(fā)展評(píng)價(jià)
　　1.林業(yè)資源發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)。林業(yè)資源是林業(yè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)發(fā)展的基礎(chǔ)，林業(yè)改革首先要有利于林業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展，這是林業(yè)改革的底線。如果因林改而使資源遭到破壞，就意味著林改的失敗。反映林業(yè)資源數(shù)量和質(zhì)量的綜合性指標(biāo)主要有森林覆蓋率和蓄積量，更深入的分析是林種、樹種、林齡結(jié)構(gòu)。但要提高森林覆蓋率和蓄積量，必須通過(guò)長(zhǎng)期的造林綠化(包括四旁植樹)和森林撫育工作的積累，這些都是森林資源培育的主要指標(biāo)。
　　2.林業(yè)資源發(fā)展基本評(píng)價(jià)。為了反映林改對(duì)森林資源發(fā)展的積極作用，我們采取林改前后對(duì)比的方法進(jìn)行評(píng)價(jià)，現(xiàn)根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料，編制下表：
　　以2006年林改基本結(jié)束年作為臨界年，前三年(2003-2005年)為林改前，后三年(2007-2009年)為林改后，從上表可以看出：林改前三年造林面積總和32.55萬(wàn)公頃，平均每年造林10.85萬(wàn)公頃；林改后三年造林面積總和65.3萬(wàn)公頃，平均每年造林21.22萬(wàn)公頃，比林改前三年翻了一番。隨著造林綠化“一大四小”工程的實(shí)施，四旁植樹也迅速發(fā)展，林改前三年四旁植樹1.94億株，林改后三年四旁植樹4.74億株，增長(zhǎng)1.4倍；森林撫育和低產(chǎn)林改造是提高造林綠化質(zhì)量、提高覆蓋率和蓄積量的重要指標(biāo)，從表中可以看出，林改后比林改前均得到較快的發(fā)展。正是因?yàn)榱指恼{(diào)動(dòng)了廣大林農(nóng)發(fā)展林業(yè)的積極性，使森林資源的培育這一基礎(chǔ)性工作做得扎實(shí)，并得到迅速發(fā)展。第七次全國(guó)森林資源清查(2004-2008年)結(jié)果顯示，江西森林覆蓋率比第六次森林清查(1999-2003年)時(shí)提高了3個(gè)百分點(diǎn)，即由60%提高到63%(省林業(yè)廳數(shù)據(jù))，活立木蓄積量增加近一億立方米，即由3.54億立方米提高到4.50億立方米。
　　但江西林業(yè)資源也存在明顯的不足，主要是森林蓄積量不高，占全國(guó)森林蓄積的3.02%，與較高的森林覆蓋率不相稱，林分蓄積只有全國(guó)平均水平的54%，樹種、林齡結(jié)構(gòu)不合理，低效林改造力度仍然不大。
　　(二)林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展評(píng)價(jià)
　　1.林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)。林業(yè)既然是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要產(chǎn)業(yè)，那么我們必須從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的角度加以評(píng)價(jià)，因?yàn)榱謽I(yè)資源豐度與林業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力雖然有密切的關(guān)系，但林業(yè)資源豐富并不等于林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度評(píng)價(jià)林業(yè)的主要指標(biāo)有：首先是作為大農(nóng)業(yè)的林業(yè)產(chǎn)值、增長(zhǎng)率和占大農(nóng)業(yè)的比重，與林農(nóng)收入直接相關(guān)的商品林業(yè)產(chǎn)值及商品率；林業(yè)是資源性產(chǎn)業(yè)，有良好的加工性能和服務(wù)功能，并由此產(chǎn)生了林業(yè)社會(huì)產(chǎn)值(包括二、三產(chǎn)業(yè))；林業(yè)的主要產(chǎn)品是木材，但非木質(zhì)林業(yè)收入占有重要地位；林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展最終都要反映到林農(nóng)收入水平的提高。江西林業(yè)改革前后的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)如下表所示：
　　
　　2.林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本評(píng)價(jià)。林業(yè)產(chǎn)權(quán)體制改革后，促進(jìn)了江西林業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速健康發(fā)展。林改前三年，林業(yè)產(chǎn)值年均增長(zhǎng)5.3%(按可比價(jià)計(jì)算)，林改后三年，年均增長(zhǎng)率提高到7.5%；林業(yè)占大農(nóng)業(yè)的比重，由林改前3年平均7.8%，林改后提高到9.1%，增加了1.3個(gè)百分點(diǎn)。更為可喜的是，由于林業(yè)資源綜合利用水平的提高，以林業(yè)資源為基礎(chǔ)的二、三產(chǎn)業(yè)，尤其是木材加工業(yè)、林產(chǎn)化工業(yè)、森林旅游業(yè)進(jìn)入了發(fā)展的快車道，按當(dāng)年價(jià)計(jì)算，2009年林業(yè)社會(huì)總產(chǎn)值比2003年翻了兩番多，年均增長(zhǎng)27%。全省以楊樹、泡桐等為主的原料林，以油茶、板栗、雷竹、濕地松、果樹、藥材為主的經(jīng)濟(jì)林，為城鄉(xiāng)綠化美化提供苗木花卉的產(chǎn)業(yè)發(fā)展尤為迅速，油茶、雷竹產(chǎn)業(yè)已成為江西最具發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)業(yè)之一。典型調(diào)查表明，一畝雷竹的凈收入，5年后可達(dá)萬(wàn)元以上，按年收益計(jì)算，相當(dāng)于8-10畝糧田，萬(wàn)年、德興、崇義等縣把雷竹作為縣域經(jīng)濟(jì)的特色產(chǎn)業(yè)。在“十一五”期間，全省農(nóng)民人均純收入年均增長(zhǎng)12.1%，而農(nóng)民來(lái)自林業(yè)的純收入年均增長(zhǎng)20%以上，其中重點(diǎn)林區(qū)年均增長(zhǎng)30%以上。
　　但江西林業(yè)經(jīng)濟(jì)還處于快速發(fā)展的起步階段，仍然沒(méi)有擺脫林業(yè)資源大省、經(jīng)濟(jì)小省的格局，與林業(yè)經(jīng)濟(jì)大省的浙江比較起來(lái)，仍然有很大差距，特別是林業(yè)二、三產(chǎn)的發(fā)展仍顯得滯后，浙江、福建林業(yè)二產(chǎn)產(chǎn)值大于一產(chǎn)，江西是一產(chǎn)大于二產(chǎn)。此外，林改后商品林業(yè)產(chǎn)值雖然不斷增加，但商品率下降，主要原因是林改后農(nóng)村自用材大量增加，用于新農(nóng)村建設(shè)，同時(shí)限量采伐在保護(hù)生態(tài)的同時(shí)，也限制了商品率的提高。
　　(三)林業(yè)生態(tài)環(huán)境發(fā)展評(píng)價(jià)
　　1.林業(yè)生態(tài)環(huán)境發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)。森林是維護(hù)陸地生態(tài)平衡的主體，發(fā)展林業(yè)既是發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的需要，也是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的需要。評(píng)價(jià)林業(yè)生態(tài)環(huán)境發(fā)展的指標(biāo)，主要有：公益林面積占林地面積比例，這是生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展在林種結(jié)構(gòu)上的反映，合理的面積比例，依據(jù)各地的情況而定，就江西的情況來(lái)說(shuō)，許多專家認(rèn)為公益林占林地比例以40-45%為宜；自然保護(hù)區(qū)面積占國(guó)土面積比例，是一個(gè)國(guó)家或區(qū)域生態(tài)保護(hù)和生物多樣性保護(hù)的重要指標(biāo)，在生物多樣性豐富的地方，一般都必須設(shè)立自然保護(hù)區(qū)，以保護(hù)物種；水土流失率，該指標(biāo)能有效反映林地土壤的完好狀態(tài)；城鎮(zhèn)綠化率，是反映城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的重要指標(biāo)，是建設(shè)生態(tài)園林城市、宜居城市的主要指標(biāo)。
　　2.林業(yè)生態(tài)環(huán)境發(fā)展基本評(píng)價(jià)。江西林業(yè)產(chǎn)權(quán)體制改革后，尤其是實(shí)施建設(shè)鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)戰(zhàn)略以來(lái)，不但林業(yè)和林區(qū)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入發(fā)展快車道，而且大家都樹立了保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、發(fā)展生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的新理念。在林改期間，江西就核定了生態(tài)公益林面積5100萬(wàn)畝，2009年生態(tài)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到了每畝10元。為了提高生態(tài)公益林的生態(tài)保護(hù)功能，近幾年又對(duì)生態(tài)公益林的樹種進(jìn)行了改造，增加了闊葉林比例，森林生態(tài)功能逐漸修復(fù)。林改后新增設(shè)了自然保護(hù)區(qū)，自然保護(hù)區(qū)個(gè)數(shù)達(dá)到174個(gè)，保護(hù)區(qū)面積達(dá)到110.1萬(wàn)公頃，占全省國(guó)土面積的比例達(dá)到6.6%，居中部六省第二位。濕地面積99.88萬(wàn)公頃，占全省國(guó)土面積的5.99%，居中部六省之首。林改后由于森林資源得到較好的保護(hù)，對(duì)土壤的破壞逐年減輕，水土流失面積減少，強(qiáng)度有所降低。林改后由于江西實(shí)施了“一大四小”工程，城市綠化率有很大提高，2010年全省11個(gè)設(shè)區(qū)市城市建成區(qū)綠化率平均達(dá)到44.5%，比林改前的2004年提高了11個(gè)百分點(diǎn)，7個(gè)設(shè)區(qū)市被評(píng)為國(guó)家級(jí)園林城市，城市生態(tài)環(huán)境有明顯的改善。
　　存在的主要問(wèn)題是，由于江西森林資源中存在林種、樹種、林齡結(jié)構(gòu)不合理的問(wèn)題，且在短期內(nèi)難以改變，需要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的修復(fù)改造，因此目前江西森林生態(tài)系統(tǒng)功能還不強(qiáng)，森林對(duì)氣候的調(diào)節(jié)和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境的功能有待進(jìn)一步發(fā)揮。
　　(四)林業(yè)政策支持能力評(píng)價(jià)
　　1.林業(yè)政策支持能力評(píng)價(jià)指標(biāo)。林業(yè)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)要持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，必須有完善的政策支持體系，評(píng)價(jià)政策支持能力的主要指標(biāo)為：(1)林業(yè)投資政策支持，有投入才能有產(chǎn)出，投資額和年增長(zhǎng)率、投資結(jié)構(gòu)的多元化，國(guó)家投入和社會(huì)投入的比例等指標(biāo)；(2)林業(yè)稅費(fèi)政策支持，林業(yè)投資周期長(zhǎng)，林業(yè)產(chǎn)業(yè)又具有生態(tài)價(jià)值，這些特點(diǎn)決定了對(duì)林業(yè)必須實(shí)施減稅或免稅政策；(3)林業(yè)科技政策支持，科技投入占林業(yè)總投入的比重，或占林業(yè)社會(huì)產(chǎn)值的比重，科技貢獻(xiàn)率等；(4)林業(yè)市場(chǎng)支持體系，除生態(tài)公益林外，林業(yè)又是商品林業(yè)，必須有商品市場(chǎng)支持體系，如產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)個(gè)數(shù)、年交易額、抵押貸款數(shù)等；(5)林業(yè)管理制度，健全的林業(yè)管理制度是林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的制度保證，主要管理制度有林權(quán)管理制度、木材采伐管理制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、林業(yè)保險(xiǎn)制度、林業(yè)災(zāi)害防治管理等。
　　2.林業(yè)政策支持體系的基本評(píng)價(jià)。林業(yè)改革后，江西林業(yè)得到國(guó)家和各級(jí)地方政府的全方位支持，林業(yè)得到快速健康的發(fā)展。首先是林業(yè)投入力度和強(qiáng)度大大增強(qiáng)，2005年江西林業(yè)固定資產(chǎn)投資10.37億元，“十五”后三年均增長(zhǎng)率為18%，2009年增加到33.98億元，“十一五”前四年均增長(zhǎng)率為34.5%，比林改前加快16個(gè)百分點(diǎn)，形成了國(guó)家和社會(huì)投入均快速增長(zhǎng)的局面；林業(yè)稅費(fèi)明顯減輕，在林改期間就實(shí)施了“兩取消、兩調(diào)整、一規(guī)范”的稅費(fèi)減免政策，2004-2006年累計(jì)向林區(qū)讓利33.4億元，使林農(nóng)來(lái)自林業(yè)的收入以20%以上的速度遞增；林業(yè)科技投入占林業(yè)總投入的比重提高了0.8個(gè)百分點(diǎn)；重點(diǎn)林業(yè)縣普遍建立了林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，年交易額和交易量逐年增加，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的作用，林業(yè)資源價(jià)值大幅度升值，林改基本結(jié)束的2006年，全省林業(yè)資源的價(jià)值比林改前的2003年就升值48.6%，2006年后又以年均15%以上的幅度升值。林業(yè)產(chǎn)權(quán)登記管理、木材采伐指標(biāo)分配管理、林業(yè)“三防”(防火、防盜、防病蟲害)和林業(yè)保險(xiǎn)、貸款以及林權(quán)糾紛的調(diào)解走上了規(guī)范化法制化的管理軌道，林區(qū)和諧社會(huì)的構(gòu)建取得明顯進(jìn)展。
　　存在的問(wèn)題是林業(yè)政策的設(shè)計(jì)要更多地向林業(yè)生產(chǎn)者傾斜，要更有利于林農(nóng)增收。此外，基層林業(yè)機(jī)構(gòu)的管理水平有待進(jìn)一步提高。
　　
　　三、問(wèn)題討論
　　
　　我們從調(diào)查和文獻(xiàn)中看到：許多研究者和實(shí)際工作者對(duì)新一輪林改績(jī)效持肯定意見的同時(shí)，對(duì)新林改的公平和效率問(wèn)題提出了質(zhì)疑。關(guān)于公平問(wèn)題，我們沒(méi)有看到對(duì)公平定義的討論，我們認(rèn)為絕對(duì)的“公平”是不存在的，林改本身是一次利益格局的調(diào)整，一些人得到更多的利益，就認(rèn)為公平，而另一些人可能失去原來(lái)的利益就認(rèn)為不公平。在不少文獻(xiàn)中對(duì)“公平”表示擔(dān)憂的人的觀點(diǎn)，實(shí)際上涉及到林業(yè)發(fā)展的兩個(gè)基本問(wèn)題：一個(gè)是林業(yè)生產(chǎn)要不要實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，有的同志認(rèn)為實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，林業(yè)資源集中在少數(shù)人手里，廣大林農(nóng)剛分到的一小塊林地就得而復(fù)失，并據(jù)此反對(duì)林業(yè)生產(chǎn)實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)；二是林業(yè)要不要實(shí)行對(duì)外開放問(wèn)題，也就是說(shuō)，林業(yè)資金投入要不要引入社會(huì)資本或利用外資問(wèn)題。如果引入社會(huì)資本，林業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)就可能落入外來(lái)資本持有者手中，這些人可能是林改的真正受益者，有可能成為林業(yè)暴發(fā)戶，而廣大林農(nóng)則重新陷入貧困。
　　如果我們認(rèn)真地思考一下，把這兩個(gè)問(wèn)題抽象化研究就可以發(fā)現(xiàn)，這兩個(gè)問(wèn)題并不是林業(yè)改革的特有問(wèn)題，而是改革開放的基本問(wèn)題，所以沒(méi)有必要在這里展開詳細(xì)討論。我們的基本認(rèn)識(shí)是規(guī)模效益是經(jīng)濟(jì)學(xué)的普遍規(guī)律，無(wú)論農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)，規(guī)模效益是普遍存在的，而對(duì)林業(yè)這個(gè)產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)比其他產(chǎn)業(yè)就更加需要了，因?yàn)榱謽I(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)，又有一個(gè)20-30年乃至更長(zhǎng)時(shí)間的輪伐周期，這樣就需要年采伐量二、三十倍的規(guī)模才能保證林業(yè)的可持續(xù)利用，所以林業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)是實(shí)現(xiàn)林業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。
　　另一個(gè)問(wèn)題是林業(yè)投資結(jié)構(gòu)要不要多元化，說(shuō)白了就是要不要引入外國(guó)資本或私人資本來(lái)發(fā)展林業(yè)?我們的認(rèn)識(shí)也是持肯定的意見。目前我國(guó)每年引進(jìn)外資達(dá)到千億美元，私人資本的比例在許多領(lǐng)域和許多地區(qū)都超過(guò)50%以上。假如我們?nèi)匀粓?jiān)持計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期那樣的閉關(guān)鎖國(guó)政策，拒絕外國(guó)資本進(jìn)入，堅(jiān)持單一的公有制經(jīng)濟(jì)，我們能取得今天的成就嗎?林業(yè)也不例外，如果只有國(guó)家的投入，而林農(nóng)的投資能力又極其有限，林業(yè)發(fā)展就會(huì)受到資金的約束，所以林業(yè)的對(duì)外開放是大勢(shì)所趨，歷史的必然。
　　但是許多好的政策都可能是一把雙刃劍，實(shí)行林業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和引入社會(huì)資本都可能擴(kuò)大貧富差距。林改過(guò)程出現(xiàn)的不公平問(wèn)題確實(shí)需要加以解決，這首先要分析產(chǎn)生不公的原因。林改產(chǎn)生的不公，大體有三種原因：一是林改方案設(shè)計(jì)的缺陷。就江西的林改情況分析，分山到戶的林地只有80%，尚有20%左右的林地未分到戶，而且林業(yè)稅費(fèi)減免的好處，只有在林木采伐環(huán)節(jié)才能享受，而采伐指標(biāo)的分配又很難做到公平。值得注意的是，江西已經(jīng)采取措施，實(shí)行采伐計(jì)劃前置審批，雙線管理運(yùn)行(即實(shí)行指標(biāo)下達(dá)和核發(fā)采伐許可證兩條線管理)，分配兩榜公示，指標(biāo)確保到戶，使符合采伐條件的林農(nóng)真正得到指標(biāo)。二是有些不公是在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的。這里有一個(gè)管理水平和管理者的廉節(jié)公正問(wèn)題。三是由于個(gè)人的素質(zhì)、能力高低或私人資本的投資而帶來(lái)的機(jī)會(huì)不均等所造成的不公平。前兩個(gè)不公可以通過(guò)管理水平的提高和政策法規(guī)的不斷完善加以解決和糾正。而第三個(gè)不公在一定的歷史階段是難以規(guī)避的，但可以通過(guò)政策的完善和調(diào)節(jié)手段加以控制和縮小收入差距。
　　注釋：
　?、僭炝志G化“一大四小”工程指：“一大”指確保2010年江西全省森林覆蓋率達(dá)到63%這個(gè)大目標(biāo)。“四小”：一是設(shè)區(qū)市和縣城所在地綠化；二鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地綠化；三是農(nóng)村自然村綠化；四是基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)園區(qū)和礦山綠化。
　　
　　[參考文獻(xiàn)]
　　[1]林業(yè)總局：2008-2009林業(yè)發(fā)展報(bào)告；[2]江西省林業(yè)廳：2007、2008、2009江西省造林綠化報(bào)告。[3]賀東航，朱冬亮.關(guān)于當(dāng)前新集體林權(quán)制度改革若干重大問(wèn)題的探討[J].經(jīng)濟(jì)體制比較研究，2009，(2).
　　[責(zé)任編輯：李志敏]