行業極端管制的思考

三、四年前，筆者曾撰文評論的、一度引起行業熱議的旅游客運管理之海南模式一度沉寂之后，經 過三年改良，再度浮出水面。所謂的“海南模式”，就是全省旅游客車“統一調度、集中經營”。全省約2000輛歸屬許多主體的旅游客車實現大一統經營，這堪稱為道路客運行業的一大奇跡。這引起了筆者對旅游客運乃至整個道路客運的一些思考。

放開還是管制

從八十年代初以來，關于道路客運市場運行體制，走過了一條先放開后管制的路徑。理由十分簡單，放開是為了適應經濟發展后對道路客運服務供給快速增長的需要，而管制是為了控制市場放開后的無序競爭所帶來的服務質量的下降和秩序的混亂。但是，在后期，特別是進入二十一世紀以來，道路客運行業在進行結構調整、推行集約化經營、對資源進行有控制配置的過程中，卻在無形中助長了小壟斷的形成，且被動地成為小壟斷經營的保護者——這種無奈之舉源自于壓倒一切的被無限強化的“維穩”要求。實際上，目前，行業管理部門似乎以一種十分矛盾的心態在放開與管制之間搖擺著，一方面希冀通過放開沖擊“小壟斷”，另一方面又擔心因此產生矛盾及安全問題而又謹慎地管制著。這種在管制與放開之間振蕩的局面，是當今社會經濟發展水平中的必然現象，而對于放開和管制的兩種極端方式會有什么好處和后果，是一個值得深入研究的課題。把道路客運經營的管制放在市場經濟環境下考量，行業管理部門常會拷問著自己，這樣做是否符合市場經濟的要求?

但是，在今天的海南，以一種特別的高度管制模式實施行業管理的做法及其效果，似乎在堅定的告訴我們，管制模式沒有錯!但筆者認為，這或許僅僅適用于海南，放在全國范圍內看，放開與管制都不是一個簡單的選項。

海南模式的性質

人們對于道路客運行業的管制模式的困惑源于市場經 濟法則的評判。那么，海南模式是否屬于市場經濟的性質?根據經濟學教科書定義:市場在資源配置中起基礎性作用的經濟就是市場經濟。據此判斷，海南旅游客運服務資源諸如車輛、駕駛員及經營設施也是按市場需求配置，其服務也按照市場需求調節著，其本質仍屬于市場經濟。但是，隨著社會經濟的發展，市場經濟的特征趨勢于細致，我們撇開繁瑣的“16條特征”，用“自主性、平等性、競爭性、法制性、開放性”五個基本特征來研判，海南模式又不屬于完全的市場經濟。且看以下分析:

自主性。即市場主體(商品和服務的提供者)能夠自由支配自己的產權，按照自己的意志參與經濟活動，但海南的旅游客運車輛車主，只能被動接受“點菜式”服務，沒有放棄交易的權利。

平等性。市場的平等性不僅體現在市場主體之間，還體現在買賣雙方之間。海南模式通過一體化機制(包括規則和信息系統)確保了市場經營主體之間充分的平等，但是，在買賣雙方之間的不平等在市場淡季和旺季之間消長，但總體上捍衛了賣方——旅游客車經 營者集體強勢地位。

競爭性。競爭性是市場的靈魂。市場主體之間以逐利為目的展開競爭，在客觀上達到優勝劣汰，確保了社會資源的最合理配置和消費者權益的最大保障。從所制訂的規則和所建立的經 營機制、服務體制來看，海南模式的出發點是鼓勵旅游車經 營者提供優質服務的(服務優者易被點單)，但是，總體而言，由于車輛投放始終維持在適量的水平，自由價格機制對服務的引導機制失效，海南模式可以被視為一種旅游客運的利益共同體，只要不違反規則，經營者的效益便得到保障，在一定程度上降低的經營風險，但也限制了經營者的競爭欲望。另一方面，作為服務購買者的另一方，旅游服務機構未能充分享受到充分競爭帶來的價格和服務的最優化。

開放性。經 營的非開放性，或者說封閉性是目前道路客運行業難以破解的問題。正是這種封閉性，造成了道路客運的小壟斷局面。這種封閉性表現在班車客運方面，班線被先入者獨占，對其他經營者基本限制。出租車客運基本按行政區域劃界保護。旅游客運被限制異地接團，只在春運等高峰期經特許有所開放。但是，就旅游客運而言，由于經 營者采用游擊戰術，行政邊界藩籬經常被拆破，這種非常態的開放性，在某種程度上使得一些地區的旅游車價格聯盟無法建立。而海南獨特孤島環境，使得海南旅游客運強化了封閉性，造就了海南旅游客運經營與管理的“海南模式”，當然，也是海南旅游客運形成非完全市場經濟性質的基本前提。

法制性。誠然，海南模式被強化后，其在國家《道路運輸條例》的框架下，又制定了自己的旅游車輛管理規則，使得該省旅游客運市場高度法制化，在客觀上，維護了市場經營正常秩序，保護了經營者和消費者雙方的權益，這是海南模式的最大亮點。

綜上所述，筆者認為海南模式是一種非完全市場經濟模式，但這不據以判斷該模式的優劣。如同中國的市場經 濟是中國特色的社會主義市場經濟，海南旅游客運經 營管理模式，是基于海南特殊條件形成的。客觀上講，對于一度亂象橫生、且十分容易陷入亂象的海南旅游市場而言，探索出這種模式對于海南國際旅游島建設必定利大于弊。或者說，對于痛定思痛的海南旅游業者，與其享受“完全市場經濟”下的旅游客運帶來的價格實惠同時又可能要忍受秩序混亂，還不如管制模式下的非最低價格但十分安定這樣的局面更好。

海南模式的不可復制性

海南模式在2006年已基本形成。2006年筆者專程考察了海南，之后在《運輸經 理世界》2006年第11期上發表了《海南模式及其對旅游客運集約化的影響》，文中樂觀地認為海南模式可以星火燎原 ，各地受海南模式啟發，將陸續出現富有自己特色的集約化經營模式。時至今天，筆者曾經 在溫州的改革已半途而廢，其他地方模式創新嘗試大多失敗了，獨有海南模式在蛻變后新生。

海南模式之所以具有不可復制性，可以從以下幾方面解釋:

首先，“孤島條件”具有獨特的地理優勢，這是內地任何地區無法可比的，也是海南模式成功的最主要原 因。可以肯定，如果沒有瓊州海峽阻隔，島內旅游機構必定從大陸上調車，以打破島內旅游車的價格聯盟。因為大海阻隔，島外大陸上旅游車的跨海高成本，使其失去了競爭優勢。另一方面，管理部門只要在碼頭設卡，輕而易舉就能堵住外來車輛。

其次、旅游團隊進出海南的交通以民航為主，這不同于內地旅游。這種交通方式，基本排除了島外旅游客車進入海南的理由，而內地實行海南式管理時，在甄別區外車輛是帶團進入還是區內接團這個問題上要付出巨大的行政成本而無法堅持。

再者，旅游是海南支柱產業，這種地位內地多數地方沒有可比性，而旅游客運又是決定海南旅游業興衰的主要因素，整頓旅游市場必須首先規范海南旅游客運市場，這是海南必須做好的一件大事。海南省政府主導了旅游客運管理的改革，無論是工作的推動還是過程中的維穩，政府都體現出了巨大的魄力。這種重視程度對于旅游非支柱產業的內地是做不到，一個管理部門的作為是無法擺平改革中出現的各種阻力的。

最后，海南模式的普遍化有違我國改革方向。改革開放是我國的一項基本國策，隨著改革進程的推進，市場趨于充分的開放、充分的競爭，道路客運行業也不例外。但是，由于各種復雜的原 因，使得我國道路客運行業必須要保持行業管理部門“保護”下的線路小壟斷、區域小壟斷、資源配置控制這種局面。這種格局需要付出巨大的行政成本。誠然，在一些短途班車客運領域，因為具有一定公共服務的屬性，需要整合并加以管制，但無論如何，就總體而言，道路客運特別是旅游客運的開放是基本趨勢，開放觀念已經浸入人們的思維，從這種意義上說，海南模式的普遍化不是一個好現象;海南模式在內地推行過程中，必定遇到巨大的行業內外阻力。

平衡術是低成本管理

當前，防止外地車輛侵入本地經營、維護市場秩序、維護運營安全是旅游客運管理的三大內容。各地旅游客運市場的常態是，絕大多數旅游客車為掛靠經營，旅游客車的投入是限制的;少量外地車輛在本地經營，偶有個別本地車輛違規，行車事故偶有發生。總之，如果各地行業管理部門進行常規化的行業監管，旅游客運行業出不了大亂子。筆者認為，在今后五年、十年甚至更長時間內，保持旅游客運行業這種平衡狀態是一種明智態度。如果試圖打破這種平衡，放開或者加強管制，我們可能需要付出無法確定成功的代價。

放開?意味著車輛投放無控制地增長，意味著外地車輛可以隨意在本地經營，意味著個體可以經營旅游客運。但是，運營車輛規費改為燃油稅后，道路客運的利益格局已經 發生變化，原作為利益相關方之一的道路運管機構已經退出博弈，但是，行政區域性的利益依然存在，旅游客運統一大市場一時難以建立，如，本地車主的收益被攤薄，本地就業崗位被擠占，本地稅收變相被外地擠占等等;市場秩序可能一下陷入混亂，矛盾糾紛將驟然增多，管理部門將耗費大量精力四處救火。

加強管制?意味著完全實行公司化經營，意味著嚴禁外地車輛本地接團，但是，早已習慣于公司代管下分散化經營的旅游客運，有多少個地方道路運管機構耗費大量精力試圖清理掛靠、推行集約化經營，由公司購車并經營管理，最終不了了之?

筆者感到，在當前的道路客運行業，總有一種勢能存在，其指向總是由集中指向分散，否則，如何解釋費了九牛二虎之力實行公司化經營之后，稍一懈怠便散伙?班車客運、出租車客運、旅游客運，多數情況下，如果沒有人為干預，終究要退歸這種狀態。這種現象同土地集體耕種回到包產到戶極為相似。筆者認為當我國經濟社會發展到道路客運不被普遍視為易入行、賺錢快的行業時，道路客運行業的許多問題便自然消解了，我們不必困惑于放開還是管制了。