城市客運管理:走可持續(xù)發(fā)展之路

“中國在過去十五年里進入了快速城鎮(zhèn)化階段，城鎮(zhèn)化率年均增長一個百分點，這相當于每年增長一個像北京這樣的特大城市，預計到2050年中國的城鎮(zhèn)化率將達到70%，屆時將達到現(xiàn)階段發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化水平。”交通運輸部科學研究院城市交通研究中心副主任吳洪洋說。

城市客運管理事關城市競爭力的提升和人民生活質量的提高，正日益成為重大民生問題和社會焦點。

2008年1月，十一屆全國人大一次會議通過了《國務院機構改革方案》，決定把城市客運管理職責納入新組建的交通運輸部。

2009年3月2日，國務院辦公廳印發(fā)了交通運輸部“三定”方案(國辦發(fā)[2009]18號)，其中“職責調(diào)整”部分里的第六條明確規(guī)定“加強統(tǒng)籌區(qū)域和城鄉(xiāng)交通運輸協(xié)調(diào)發(fā)展職責，優(yōu)先發(fā)展公共交通，大力發(fā)展農(nóng)村交通，加快推進區(qū)域和城鄉(xiāng)交通運輸一體化。”

面臨新形勢、新要求，如何進一步加強城市客運行業(yè)管理，已經(jīng)成為新時期交通運輸行業(yè)管理部門面臨的又一個挑戰(zhàn)。

公益性定位

“城市客運是指在市域范圍內(nèi)，通過交通基礎設施和運載工具，實現(xiàn)人的位移的活動。”吳洪洋說，從出行方式上看，城市客運可以分為私人交通(步行、自行車、單位或私人小汽車等)和公共交通(軌道交通、公共汽電車、出租汽車等)。而通常意義上的城市客運行業(yè)管理是指對城市公共汽電車、軌道交通和出租汽車的管理。

城市公共交通的定位問題歸根結底是如何平衡政府、公交企業(yè)和公交乘客三方面利益的問題。

吳洪洋認為，公共交通出售的是一種公共服務產(chǎn)品。其服務對象是廣大市民，具有量大、面廣、收入低的特點，占城市人口的絕大多數(shù)，是城市生活和建設的主體人群，是政府服務的主要對象。

一方面，公共交通發(fā)揮整個旅客運輸服務鏈條中在城市的延展和集散作用;另一方面它又實現(xiàn)綜合運輸中旅客運輸?shù)狞c線協(xié)調(diào)，保障城市居民的日常出行。

“公共交通承載的是社會責任，其產(chǎn)品就是服務，是政府財政向低收入群體的轉移支付，是政府通過對公交企業(yè)的補貼和政策支持，為社會提供的一種公共服務和公共福利。”

確切地說，城市公共交通是“公益性事業(yè)”，不以盈利為目的。“城市公共交通運營的根本不是利潤，而是履行公共服務職能”，吳洪洋說，因此，城市公共交通應堅持“低票價+補貼+政策支持”的公交運營機制。

公共交通優(yōu)先什么

“落實城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，首先要做到‘四個優(yōu)先’。即:公共交通規(guī)劃與用地需優(yōu)先;路權優(yōu)先、信號優(yōu)先;公交投資及補貼優(yōu)先;一體化樞紐和公交換乘中心建設優(yōu)先。”吳洪洋認為，在當前國家大力倡導的“公交優(yōu)先”背景下，必須要做到“四個優(yōu)先”，才能將“公交優(yōu)先”政策真正落到實處。

首先，公共交通規(guī)劃與用地需優(yōu)先。吳洪洋說，一旦城市公共交通規(guī)劃獲得批準，城市土地利用控制規(guī)劃應給予支持和保障;同時采取更靈活的土地利用調(diào)整政策，向公共交通基礎設施建設傾斜，支持其通道銜接和人車隔離設施改造，綜合運輸樞紐或換乘中心布局建設，允許等級客運站、首末站的開發(fā)與綜合利用。

良好的道路通行條件是提高公交運營速度和準點率的基本保障。因此，“路權優(yōu)先、信號優(yōu)先”顯得尤為重要。吳洪洋認為，交通組織和路權分配要圍繞“公交優(yōu)先”進行，讓公交車擺脫交通擁擠，順暢通行，提高運營速度和準點率，成為方便、快捷的交通工具。

其次，公交投資及補貼應優(yōu)先。在吳洪洋看來，要保障公共交通發(fā)展資金的落實，采取多種渠道籌集資金，加大對公共交通基礎設施和運營補貼資金的投入力度。

同時要建立規(guī)范的補貼補償機制，建立適用于城市公共交通的財務會計和成本核算制度，規(guī)范公共交通的補貼補償機制，確定補貼補償額度、方式和資金來源。

對企業(yè)因執(zhí)行政府指令的低于成本的票價、月票以及老年人、殘疾人等減免票措施而減少的收入，和企業(yè)因開通冷僻線路增加的成本等公共財政要給予全額補償;對企業(yè)車輛購置、更新以及安全監(jiān)管系統(tǒng)建設、安全設備購置、租賃場站、節(jié)能環(huán)保事業(yè)等增加的成本，也應適當補貼。

最后，一體化樞紐和公交換乘中心建設也要優(yōu)先。吳洪洋解釋，要優(yōu)先安排城市的一體化綜合客運樞紐和公共交通換乘中心項目建設，解決好各種運輸系統(tǒng)的時間和空間銜接問題，精心設計站內(nèi)換乘服務功能并允許不影響旅客換乘的空間綜合開發(fā)，促進綜合客運樞紐的規(guī)劃、建設、運營和服務一體化，為公眾提供人性化、多元化、零距離的換乘條件。

走可持續(xù)發(fā)展之路

城市公共交通的經(jīng)營權管理一直是困擾行業(yè)管理者的一個關鍵問題，目前我國大多數(shù)城市尚未建立規(guī)范完善的公交市場準入退出機制，對于具備何種資質才能從事客運交通服務，如何將服務質量考核與線路經(jīng)營權掛鉤，企業(yè)如何有效整合并有序退出等問題均缺乏明確的標準規(guī)范和量化考核指標，這一定程度上影響了公交客運市場的有序發(fā)展和經(jīng)營活力。

因此，吳洪洋建議:要構建或完善城市公交企業(yè)服務質量考核標準與考核制度，將考核結果與企業(yè)管理層薪金掛鉤，與企業(yè)獲得政府相關補貼金額掛鉤，與企業(yè)的市場準入和退出掛鉤。

“要研究制定道路客運公交化改造和運營財政補貼政策，條件成熟的線路可以從稅費減免、票價補貼、能源消耗和更新改造補償?shù)确矫娼o予支持，推進城鄉(xiāng)居民基本公共交通服務均等化。”

此外，要逐步過渡到公車公營、公司化經(jīng)營，逐步形成國有主導、規(guī)模經(jīng)營、規(guī)范管理、秩序良好的公交市場格局。

城市客運問題不是單純的客運問題，涉及城市發(fā)展戰(zhàn)略、政策、規(guī)劃、設施建設以及社會關系等方方面面，需要全社會共同努力。

吳洪洋最后說，城市客運是居民就業(yè)、上學等出行的基本保障，是支撐城市社會經(jīng)濟發(fā)展的公益性事業(yè)、基礎性產(chǎn)業(yè)。單純依靠修路架橋已難以緩解城市交通擁堵，城市客運發(fā)展必須轉向經(jīng)濟有效、社會公平、資源節(jié)約、環(huán)境友好的可持續(xù)發(fā)展軌道。