行政訴訟變更判決簡析

【摘要】 變更判決是行政判決的形式之一，當前存在著在變更判決適用中的某些認識偏差及變更判決本身適用范圍太狹窄的問題。主要就行政處罰顯失公正的認定展開討論，意在明晰變更判決的適用條件，也就拓展行政訴訟變更判決的范圍進行了評析。

【關鍵詞】 變更判決;顯失公正;行政裁決

行政訴訟變更判決指人民法院對顯失公正的行政處罰直接進行變更的一種判決形式。變更判決的實質是人民法院用它的判斷代替了行政機關的決定，是司法突破了自身的職能而進入了行政領域，所以，我國行政訴訟法將這種判決形式審慎地限制在行政處罰的顯失公正之內(nèi)。因其適用范圍比較窄，所以不容易被重視，本文欲對行政訴訟變更判決談幾點認識。

一、由濫用職權造成的行政處罰顯失公正可以適用變更判決

從行政執(zhí)法人員主觀心理狀態(tài)角度觀察，行政處罰顯失公正可由三種情形引發(fā):一是由執(zhí)法人員故意行為造成顯失公正，被稱為濫用職權;二是由執(zhí)法人員疏忽大意行為造成顯失公正，被稱為玩忽職守;三是由工作人員無過錯行為造成顯失公正，被稱為意外事件。對于玩忽職守或意外事件形成的行政處罰顯失公正，人民法院判決時毫無疑問應采用變更判決。由濫用職權引起的顯失公正是采用變更判決還是采用撤銷判決?方世榮教授認為，雖然行政處罰顯失公正的結果是在實體法規(guī)定的處罰幅度內(nèi)，但引起顯失公正的濫用職權行為卻是違法的，行為違反了法律授權的目的，法院只能采用撤銷判決而不能適用變更判決，如果適用變更判決則說明該行為是合法行為，與事實不符。

筆者認為，該觀點值得商榷。首先我國行政訴訟法并沒有規(guī)定所有違法行為都適用撤銷判決。該法列舉了適用撤銷判決的五種情形，這五種情形雖都與具體行政行為違法相聯(lián)系，卻不能反推認為只要是具體行政行為違法就適用撤銷判決。事實上，對有些違法的具體行政行為就不一定適用撤銷判決，比如如果撤銷某一違法的具體行政行為將帶來很大的損失，在此種情形下，法院可采用其他的判決形式。其次行政訴訟法并沒指明由違法行政行為引起的行政處罰顯失公正不能適用變更判決。行政訴訟法第五十四條第(四)項規(guī)定:“行政處罰顯失公正的，可以判決變更。”這里的顯失公正應指各種情形引起的行政處罰顯失公正，包括由違法行為所引起。最后既然人民法院認定某個行政處罰顯失公正，行政相對人的行為一定具有可處罰性，否則，就不是行政處罰顯失公正，而是行政主體不應處罰而進行了處罰。對于不應處罰而進行了處罰，不管其是否由濫用職權引起，都無適用變更判決的可能性，對于應處罰卻處罰顯失公正，不管其是否由濫用職權引起，法院都可以適用變更判決。

綜上，對于由濫用職權引起的行政處罰顯失公正，不能完全排除變更判決的適用，是適用撤銷判決還是適用變更判決應根據(jù)案情來定。如果對濫用職權的違法行為必須撤銷，則只能適用撤銷判決，若對濫用職權的違法行為不必撤銷，或通過權衡認為撤銷該行政行為不如變更處罰結果時，是可以采用變更判決。

二、行政處罰顯失公正中的畸重部分是變更判決的主要對象

行政處罰顯失公正的表現(xiàn)形式是處罰畸輕畸重。對于畸輕部分，判決一般不變更，畸重部分是變更的主要對象。行政處罰顯失公正是行政訴訟法規(guī)定的變更判決的適用條件，因而，準確認定行政處罰顯失公正的表現(xiàn)形式對于變更判決的適用是十分重要。對如何認定行政處罰顯失公正，學者們一般認為顯失公正的表現(xiàn)形式有行政處罰畸輕畸重、行政處罰反復無常及同種情況不同等對待或不同種情況同等對待等。這里存在兩個問題:一是將畸輕畸重與其他并列，二是直接將行政處罰反復無常等作為了顯失公正的表現(xiàn)形式。

關于第一個問題。筆者認為，畸輕畸重可被看成是所有顯失公正表現(xiàn)形式的共同點即顯失公正的實質特征，不應將畸輕畸重與其他表現(xiàn)形式并列。如行政處罰違反擇其最善原則，若僅僅是一般違反，則談不上顯失公正，只有當嚴重違反即當達到畸輕畸重的程度時，才能稱得上顯失公正，在嚴重違反的情形下，行政處罰違反擇其最善原則也才能被當作顯失公正的一種表現(xiàn)形式。如果行政機關濫施處罰，雖處罰結果在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，但濫施處罰已達到畸輕畸重的程度時，就是顯失公正的一種表現(xiàn)。如果將畸輕畸重與顯失公正的各種表現(xiàn)形式并列起來，就容易產(chǎn)生概念的混亂。不妨將各種表現(xiàn)形式中的共同點提煉出來，這樣不僅可以理順關系，還能更好地認識行政處罰顯失公正的本質特征。

關于第二個問題。直接將行政處罰反復無常與同種情況不同對待，不同情況同等對待作為顯失公正的表現(xiàn)形式似有不妥。特定案件的行政處罰是否顯失公正只能依據(jù)本案自身的情況來斷定。行政機關曾經(jīng)的反復無常只能提醒人民法院審理案件時更加注意:該行政機關的本次行政處罰行為極有可能是隨心所欲地進行的，也極有可能是顯失公正。與行政處罰反復無常不能直接作為顯失公正的表現(xiàn)形式一樣，同種情況不同對待，不同種情況同等對待也不能直接作為顯失公正的表現(xiàn)形式。雖然行政機關就與本案相同的情形曾作出過不同于本案的處罰或者就與本案不相同的情形曾作出過與本案相同的處罰，但也極有可能出現(xiàn)恰恰本案處罰是正確的而曾經(jīng)的處罰是錯誤的現(xiàn)象。還是那句話，判斷特定案件是否顯失公正只能通過對本案的審查來進行。

行政處罰畸輕畸重包括兩個方面:一是畸輕，二是畸重。根據(jù)司法解釋和通說觀點，一般來說，人民法院對畸重的行政處罰可以進行變更，將處罰變輕，而對于畸輕的行政處罰卻不能變更，如果變更會加重對原告的處罰。這一點是十分正確的，但理由值得思考。具有代表性的理由是:“為保護當事人的訴權……，因為對原告適用加重變更將會使相對人對變更訴訟望而生畏，從而使更多的違法行為得不到糾正。”這種理由也許不是全部理由或者不是主要理由。保護當事人訴權的目的無非是不使相對人對變更訴訟望而生畏以免更多的違法行政行為得不到糾正，并最終保障當事人的合法權益能夠得到有效的司法救濟。

但在考慮到這些目的時也不能不考慮可能付出的代價，可以想象法院不去變更一個明知是畸輕的行政處罰所可能產(chǎn)生的代價和影響:第一，對于作為原告的行政相對人來說，將樂意進行類似的違法，如果這類違法能給其帶來利益的話，一個較重或很重的違法只受到了一個很輕的處罰，違法成本是很低的。對于他人來說，將產(chǎn)生一個不好的示范作用:使他人認為類似的違法只會受很輕的處罰。于是有害于行政管理秩序，法院對不變更的行政處罰越是畸輕，越是有害于行政管理秩序。保護當事人的訴權是保障人的權利，保護良好的行政管理秩序又何償不是保障一定社會中每個人的權利。考慮到不予變更的行政處罰的畸輕而非一般過輕的前設條件，法院不予變更的結果很可能得不償失，這樣看來，保護訴權的理由不具有完全的說服力。法院之所以不變更畸輕的行政處罰的理由應該在于司法的中立和被動地位。法院的判決總是針對當事人的訴訟請求的，作為原告的當事人不會向法院提出加重對自己處罰的訴訟請求，依據(jù)不告不理的原則，法院也不能加重對原告的處罰。只有當存在另外的原告且提出給對方加重處罰的請求時，法院才能對畸輕的行政處罰予以變更。行政訴訟法司法解釋第55條的規(guī)定“人民法院審理行政案件不得加重對原告的處理但利害關系人同為原告的除外，……”暗含了法院變更不加重處罰的理由。

三、行政裁決案件應可適用變更判決

行政訴訟變更判決的范圍十分有限，它僅適用于行政處罰。立法限制的理由是公知:盡量避免法院行使屬于行政機關的職權即盡量避免通常所說的司法干預行政。既然在嚴格限制的條件下法律仍給了變更判決的一席之地，說明這種判決形式是有存在必要的，且十分必要。只要應用得當，有時它可成為公正和效率的化身，它具有其他判決形式不能取代的地位。說它能代表公正，在于人民法院天生的中立性及正義捍衛(wèi)者的角色定位。它作出的變更判決不僅客觀上往往是公正的，而且當事人也往往相信其公正。說它能代表效率，在于法院的變更判決一般能較徹底地解決糾紛，免去多余的行政程序和由行政相對人發(fā)動的救濟程序。變更判決應當有更大的生存空間。筆者認為，除行政處罰案件外，以下兩類案件可適用變更判決:一類是行政合同案件，另一類是行政裁決案件。”許多學者早已提出過類似觀點，尤其主張行政裁決案件適用變更判決的呼聲更高，行政訴訟法修改時當適當考慮。

行政裁決案件適用變更判決有充足的理由:

第一，不明顯涉及司法干預行政。這從根本上排除了立法限制的理由。行政裁決所針對的事項是特定的平等主體間的民事爭議，從爭議性質上看，適于法院民事審判管轄，它原本也屬法院審判管轄，后來法律規(guī)定那些爭議由行政機關裁決，行政機關才獲得了裁決權。這并不改變那些爭議的性質，它依然適于法院審判，如果人民法院行政審判應拓寬變更判決的適用，首先當考慮行政裁決領域，因在這一領域最少涉及司法干預行政。

第二，由法院審理行政裁決案件時直面民事爭議所決定，法院完全有條件進行變更判決。行政相對人對行政裁決不服，法律規(guī)定只能提起行政訴訟而不能提起民事訴訟，行政裁決爭議訴訟的訴訟標的就只能是具體行政行為即行政機關的裁決行為。在行政裁決訴訟中，判決針對的是行政裁決，但直接審理的卻是民事爭議，通過對民事爭議的審理，最終對行政裁決作出判決。法院的審理若不直面民事爭議，根本就不可能判斷行政裁決是否正確。法院審理不僅直面民事爭議，而且要對民事爭議的事實進行全面認定，不受行政裁決機關對民事爭議事實認定范圍的限制。因為法院對民事爭議進行了全面審理，對民事爭議下一個獨立的判決的條件都已經(jīng)滿足，之所以法院不這樣做，在于它不是一個民事案件，訴訟的標的是具體行政行為。作為對這一行政案件的處理方式，法院完全有條件變更行政裁決。

第三，法院對行政裁決的審查監(jiān)督，類似于二審法院對一審裁判的審查監(jiān)督，二審判決可以變更一審判決，法院處理行政裁決案件時也應可以變更行政裁決。行政裁決具有司法裁決的特性，不妨將其看作一個準司法裁決。法院對行政裁決的審查就類似于二審法院對一審判決的審查，后者的處理方式也當可為前者所用。二審法院對一審判決的處理方式包括了變更判決，法院對行政裁決案件也應可以適用變更判決。

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