建立有利于實現公平和提高效率的社會保險管理體系和模式

【摘要】 從理論和實踐的結合上探討中國社會保險管理體系和模式的公平與效率問題。首先闡明了我國社會保險管理體制改革的重要性和必要性，其次從中國社會保險的理念，責任，目標，保障水平，配套改革及完善體系多個方面闡述如何建立實現公平和提高效益的社會保險管理體系。

【關鍵詞】 社會保障體系;公平;效率

我國現行的社會保險管理體制下，立法還不夠健全，制度建設還不夠完善，表現在以下幾個方面:(1)各行其政，標準不一，沒有統一的制度，難以真正實現社會保險的社會化管理，也影響了社會保險大數法則的實施和社會公平的體現。(2)管理機構分散，機構重疊，勞動、財政、稅收多個部門管理，導致管理成本上升、效率低下和難以協調的局面。(3)社會保險行政管理與基金管理在部門內的“政事合一”，形成了自己監督自己的局面，缺乏有效的制衡和制約，使社會保險基金不能專款專用，挪用、擠占、浪費嚴重。(4)社會保險基金征收困難，缺乏強硬的籌資手段。如何建立適應我國國情的社會保險制度及其管理體制，對于提高人民生活水平，實現社會保障事業可持續發展，促進社會穩定及盡快建立健全社會主義市場經濟體制都具有重大意義。

一、 在全社會樹立共建共享、共享共建的社會保障理念

社會保障不是某些人或某類人的專利，而是一種著眼于使全體社會成員共同享有的，作為國家和社會為保證其成員基本生活權利而提供救助和補助的一種制度安排。它把每個社會成員聯結在一起，形成集體的力量，共同抵御社會風險。胡錦濤同志指出:“一定要在黨的領導下，尊重人民群眾的主體地位和首創精神，最大限度地激發廣大人民群眾的參與熱情和創造活力，最大限度地實現好、維護好、發展好廣大人民群眾的根本利益，把共同建設、共同享有和諧社會貫穿于和諧社會建設的全過程，真正做到在共建中共享、在共享中共建。”因此，在全社會樹立共建共享、共享共建的理念，是社會保障制度健康發展的重要基礎，是維護社會公平正義，讓人民群眾共享改革發展成果的迫切需要。只有在共建共享、共享共建理念的指導下，才有可能協調好地方利益關系，建成覆蓋城鄉、接轉靈活、公平合理的社會保障體系。這就要求我們在社會保險的制度設計中始終要貫徹共建共享、共享共建理念，要將社會保險的擴面工作與提高統籌層次結合起來，不斷拓寬社會保險基金和個人養老賬戶的增值渠道，努力加快城鄉制度的銜接，積極完善相關的配套改革，讓社保的陽光普照全民。

二、進一步提高統籌層次，合理劃分各方的責任

我國五項社會保險的統籌層次很多都只是縣級統籌。統籌層次低，不符合社會保險的“大數法則”，不能保證待遇支付，也容易形成地方政府利益，對農民工的社會保障，對城鎮老人、兒童的醫療保險，采取的是單設一套制度的做法，而且全國各地的做法也各不相同。比如大量流動就業人員難以正常享受社會保險待遇。這種做法造成了不公平，影響了民眾對制度的信心與支持。建議提高各項社會保險基金統籌層次，先實行省級統籌，逐步實行全國統籌。比如可以采取按職業特點、對社會的貢獻、社會需要程度等作為劃分人群類別的標準，而不是按地區或按戶籍劃分保障待遇，從而可以加大社會保障收入再分配的調節力度，提高制度運行效率，增強參保人的公平感，有利于營造溫馨和睦的社會氛圍，激發全社會的創造活力。

另外，在社會保險中應如何合理確定個人、單位、國家的責任，如何合理劃分中央政府與地方政府的責任，也是涉及公平與效率的重要問題。一般來說，包括最低生活保障、災害救助等在內的社會救助是以國家財政為經濟基礎，應由政府承擔主要責任，要規定各級政府的責任分擔、建設步驟和目標，以及相應的責任追究機制;包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險在內的社會保險是以雇主與個人繳費加政府補助形成的社會保險基金為經濟基礎，應由個人、單位、國家共擔責任，我國的養老保險采取的繳費比例是按照上年度平均工資作為繳費基數，由單位承擔大頭，個人負擔小頭，不足部分由國家補貼;福利事業由政府與社會共擔責任;企業年金主要由企業承擔;慈善公益事業主要靠社會力量興辦。

責任劃分是個非常復雜的問題，但按照在共建中共享、在共享中共建的原則要求，可以將各方的責任劃分為三種:一是社會保險中個人要擔負一定責任，以體現責任和權利相對應的原則;二是努力提高社會保險制度的運行效率，盡快提高統籌層次，逐步解決企業社會保險負擔過重的問題;三是在提高統籌層次的基礎上，按照財權與事權相對稱的原則，合理界定中央政府與地方政府的責任，以達到分級負責共同建設的目標。

三、以城鄉一體化的社會保障為長期目標，加快擴面覆蓋的步伐，健全農村社會保障項目

改革開放30多年來，我國經濟持續高速發展，社會事業全面推進。無論是從經濟基礎還是制度基礎、社會環境來看，加快建立覆蓋城鄉居民社會保障體系的基本條件已經具備。截止2009年6月底，我國城鎮基本養老保險參保人數達到2.24億人，基本醫療保險參保人數達到3.37億人，失業保險參保人數達到1.23億人，工傷保險參保人數達到1.40億人，生育保險參保人數達到0.98億人，成為世界上參保人數最多的保險計劃。由于我國人口眾多，經濟發展起點低，地區之間、城鄉之間發展不平衡，造成社會保障體系建設與經濟社會的發展還有不適應之處，特別是在社會保障覆蓋面上，覆蓋范圍小，覆蓋率不高。如城鎮居民醫療保險應保障的人口大概在3億人左右，目前參保人數為1.18億，參保率只有39.3%。在養老保障方面，還有農民、農民工和城鄉無保障老人三個群體，無法納入現行的社會保險制度，保障范圍還未覆蓋全民。我們知道，社會保險應當體現保險制度全覆蓋的原則，所有公民都應該參加保險，尤其是農民。

在我國，隨著農村勞動力源源不斷地流入城市，農村的家庭養老保障功能大大弱化，在農村的老齡化狀況遠比城市嚴重的情況下，如果國家不盡快作出相應的制度安排，農村人口的養老將成為一個十分嚴重的社會問題。建設中國特色的社會保障制度必須堅持城鄉一體化的目標，不斷擴大社會保障覆蓋范圍，本著對農村人口和城市人口平等對待的原則，以工促農、以城帶鄉，著力破除城鄉二元化結構，切實糾正長期忽視農村社會保障建設的做法，使農村人口能比較自由地進入城市人口這一階層，盡快建立健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系。

四、提高社會保障水平，推動最低生活保障制度向綜合救助的方向發展

社會保障水平決定著社會和諧穩定的程度。隨著改革開放的不斷深化，我國經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整，使得勞動者的就業、生活面臨著更多不確定的風險和壓力，廣大農村居民、農民工等流動就業人群、關閉破產和困難企業職工、退休人員權益缺乏保障的問題利益凸顯，一旦處理不好就容易引發嚴重社會問題。現階段，我國社會保障支出占GDP的比重只有6% 左右，與發達國家20%以上的水平相距甚遠。財政保障支出比例只有12%左右，也遠低于發達國家和一些發展中國家，由此造成群眾享受到的保障待遇偏低。我們知道，國外的社會救助制度是一個完整的體系，不僅提供資金救助，還提供實物救助以及就業信息、子女免費教育、減免醫療費等優惠政策。

我國需要確立一套完善的社會保障制度，不斷提高保障支出，在保障生存的基礎上，通過各種配套救助和社會工作，幫助貧困者通過自助擺脫貧困，進而融入主流社會。目前，中國的最低生活保障制度還限于單一救助功能，大部分地區只管救助對象的基本生活。僅限于這點是不夠的這就要求我們:一方面要制定合理的最低生活保障線和完善醫療、教育等配套救助措施;另一方面要積極促進低保對象中有勞動能力的人實現再就業。通過建立完善的社會保障體系，不僅能為城鄉勞動者提供各種風險保障，還能幫助他們消除和抵御各種市場風險，避免和緩解因生活缺乏基本保障而引發的矛盾和沖突，從而維護社會穩定。

五、積極完善相關的配套改革，不斷提高政府的公共服務能力

建立健全社會保障體系是一項長期任務、系統工程，難點多問題多，不可能“畢其功于一役”。要堅持立足當前、著眼長遠，整體設計、分布實施、配套推進。積極完善相關的配套改革:一是要加快戶籍制度改革的步伐，逐漸改變城鄉分割的二元戶籍制度;二是要大力推進公共醫療體系和醫藥衛生制度的改革，以提高全民的醫療水平，合理降低醫藥費用;三是拓寬社會保險基金和個人養老賬戶的增值渠道，建立社會保障可持續發展的長效機制，做實養老保險個人賬戶的試點工作，真正發揮統帳結合，部分積累的制度優勢;四是抓緊研究制定投資運營管理辦法，實現社會保險基金的安全完整和保值增值，最大限度地提高資金使用效率。

六、健全與完善社會保障的法律體系，實現社會保障事業科學、協調、可持續發展

改革開放30多年來，中國堅持以經濟建設為中心，在構建社會主義市場經濟體制的過程中進行了一系列經濟領域的立法，有力地促進了社會主義現代化建設。相比之下，社會立法較之經濟方面的立法就顯得明顯薄弱，一些重要法律法規一直處于缺位狀態。比如我國尚無一部社會保障基本法，社會保障法律體系還不健全，致使社會保障領域的很多工作因沒有法律規定而存在著無法可依的現象。黨的十七大把健全與完善社會保障法律體系擺上了重要位置。強調當前我國重點是加快社會保險法的立法步伐，研究和制定基本養老保險條例、社會保障基金監督與管理條例等配套法規，建立健全社會社會保險的法律體系。我們確信，在中國社會保障制度的公平觀與效率觀的指導下，隨著社會保障立法的不斷健全和完善，一定會在中國大地上出現一個真正能為經濟社會發展保駕護航，為全體國民提高生活質量、實現全面發展提供保障與支撐的現代社會保障體系，從而實現黨的十七大提出的“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”的美好目標。

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