氣候談判內(nèi)幕:從天津到坎昆

中國“被請求”，天津會議“無中生有”。世界看美國，美國看中國。坎昆談判焦點還在中美兩國。2011年的南非大會才是重頭戲

坎昆會議的順利進行與兩個月前結(jié)束的天津談判工作會議密不可分，但外界并不了解的是，天津談判工作會議竟然是“無中生有”來的。

哥本哈根會議的進程使成員國對談判進程如何進行產(chǎn)生了分歧。發(fā)展中國家認為正是由于小范圍的磋商導(dǎo)致哥本哈根會議無果而終，下一步談判應(yīng)繼續(xù)堅持所有成員國參加的正式談判工作組會議。然而，發(fā)達國家則認為所有成員國參加的談判效率極為低下，不可能推動談判取得進展，對正式談判工作組會議較為消極。

中國“被請求”

在這種分歧下，哥本哈根氣候變化會議倉促決定，在2010年召開兩次談判工作會議，一次是5月初在波恩，一次是12月初在坎昆。但是，發(fā)展中國家普遍認為，僅有兩次談判工作會議，這絕不可能完成談判，要求增加工作會議的次數(shù)。然而，態(tài)度消極的發(fā)達國家則拒絕為增加會議提供會議經(jīng)費。

這時，剛剛卸任77國集團年度主席的蘇丹常駐聯(lián)合國大使迪·阿平，與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方大會副主席、所羅門群島常駐聯(lián)合國代表，緊急約見中國常駐聯(lián)合國大使，請求中國政府出面舉辦一次談判工作會議，推動氣候變化談判進程，爭取年底前能夠達成協(xié)議。其他發(fā)展中國家的代表也直接找到負責談判的國家發(fā)改委的官員，希望中國承擔起這個責任。

實際上，作為氣候變化國際談判中份量較重的一方，出面舉辦這樣的工作會議對中國并無益處。如果處理不好，反而會惹火燒身。但經(jīng)過再三權(quán)衡，為了維護發(fā)展中國家的整體利益，為了推動氣候變化國際談判工作的進展，中國政府最終還是決定于10月初在天津承辦一次談判工作會議。

坎昆會議預(yù)演

同時，國家發(fā)改委副主任解振華明確指出，此次會議的主辦方是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》秘書處，中方僅是此次會議的承辦方。中方希望通過承辦這次談判會議，推動氣候變化談判沿著《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》雙軌談判機制，按照“巴厘路線圖”的授權(quán)取得進展，將哥本哈根會議取得的政治共識反映到談判最后的結(jié)果當中去，從而為推動氣候變化談判進程做出貢獻。

為了本次會議取得成功，中國政府做了巨大的努力，組成了由發(fā)改委、外交部和天津市政府牽頭、各相關(guān)部門參與的籌備機構(gòu)，與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》秘書處、各締約方等密切配合，緊密協(xié)調(diào)，從會議的定位、組織、議程等方面做了周到的安排。

在離坎昆會議不到兩個月的時間，作為坎昆會議前最后一次談判工作會議，天津會議為坎昆會議應(yīng)該集中討論的議題進行了磋商，就可能達成協(xié)議的問題增強了共識。可以說，天津會議就是坎昆會議的一次預(yù)演。

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》新任執(zhí)秘菲格雷斯盛贊此次會議非常成功，取得了預(yù)期的結(jié)果，為坎昆會議的成功奠定了堅實基礎(chǔ)。

坎昆會議低調(diào)的期待

與2009年哥本哈根會議前的高調(diào)相比，2010年的坎昆會議所面臨的氛圍是現(xiàn)實的，期待是低調(diào)的。沒有任何一方指望坎昆會議能解決所有的問題。

經(jīng)過兩年的大上大下，國際社會對當前氣候變化談判的復(fù)雜性與艱巨性有了更為深刻的認識。作為氣候變化國際談判中最大的一個因素，在奧巴馬政府中期選舉失利后，美國帶給國際社會不切實際的期待也已經(jīng)消失殆盡。各方不再指望付出“任何代價”換取美國“上車”。

更值得關(guān)注的是，在當前世界經(jīng)濟復(fù)蘇前景尚不明朗的情況下，推動經(jīng)濟強勁增長、創(chuàng)造盡可能多的就業(yè)機會、提升對外貿(mào)易量，不管對發(fā)達國家而言，還是對發(fā)展中國家而言，都是頭等要務(wù)。

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》執(zhí)秘菲格雷斯直言，坎昆會議僅是通往解決氣候變化問題道路的一步。沒有人指望坎昆會議會就氣候變化國際合作達成一項全新的、具有法律約束力的國際文書。

坎昆或有四共識

在這種氛圍下，坎昆會議可能會以一種較為平和的方式結(jié)束，并在各方較有共識的幾個方面達成成果:

首先，正式成立綠色氣候基金，幫助發(fā)展中國家實施包括為減少毀林和森林退化所致排放量(REDD)在內(nèi)的緩解、適應(yīng)、能力建設(shè)、技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓有關(guān)的項目、方案、政策和其他活動。

其次，進一步明確長期愿景目標，即全球溫升幅度維持在2攝氏度以下。

其三，發(fā)達國家承諾更大的減排目標，但具體的減排數(shù)字仍留待進一步的談判。

最后，啟動快速資金的運作。2009年《哥本哈根協(xié)議》中發(fā)達國家承諾在2010~2012年期間以300億美元資金，幫助發(fā)展中國家適應(yīng)氣候變化。之前，菲格雷斯已經(jīng)宣布，目前已經(jīng)籌集到約280億美元，已經(jīng)接近目標水平。這也是坎昆會議能否取得成果的最重要標志。中國代表團蘇偉表示，這是發(fā)達國家和發(fā)展中國家能否重建信任的重要因素。

至于強制減排目標、長期資金和技術(shù)支持機制以及“三可”(可測量、可報告、可核實)等關(guān)鍵的問題，本次會議不太可能達成協(xié)議。

需要指出的是，上述可能達成協(xié)議的問題均是《哥本哈根協(xié)議》中各方均已認可過的。從某種意義上來說，坎昆會議無非是將2009年12月無法由各國完全認可的《哥本哈根協(xié)議》經(jīng)過一年的爭論后，由《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方大會正式核可、蓋章，取得一個合法地位而已。

坎昆“繞圈子”談判

此輪氣候變化國際談判的主要目的，應(yīng)是談判制定包括美國在內(nèi)的發(fā)達國家在2012年后的減排目標。但是，由于發(fā)達國家經(jīng)濟發(fā)展普遍不甚理想，《京都議定書》規(guī)定的減排目標多數(shù)國家并沒有達到，有的國家不減反增。為了推卸責任，發(fā)達國家有意混淆談判內(nèi)容，指責現(xiàn)行的氣候變化國際合作框架已經(jīng)過時，要求對整個框架進行修訂，也就是要推翻《公約》和《議定書》，同時，要求中國等發(fā)展中國家加入減排行列。本來簡單的談判被繞了一個又一個圈。談判變得異常復(fù)雜。

坎昆會議之后，下一次聯(lián)合國氣候變化會議一年后將在南非召開。隨著世界經(jīng)濟走出低谷，特別是隨著2012年《京都議定書》規(guī)定的第一承諾期臨近，國際社會對下一步國際合作的走向期待重新上升，氣候變化談判將可能重新成為世界關(guān)注的焦點。但目前來看，談判中幾個關(guān)鍵的問題仍然沒有根本性的轉(zhuǎn)折。

首先是美國因素。美國是氣候變化國際談判中的焦點。今年在民主黨占據(jù)白宮、參眾兩院的極佳政治環(huán)境下美國仍未能通過有關(guān)氣候變化的立法。在民主黨遭遇中期選舉失利的打擊后，面臨競選連任壓力的奧巴馬政府已經(jīng)失去了執(zhí)政初期的強勢。期望美國國內(nèi)通過相關(guān)減排立法成為遙不可及的事情。連美國總統(tǒng)奧巴馬都不得不承認，在今后數(shù)年內(nèi)通過減排法案是不可能的。

3年前，在印度尼西亞巴厘舉行的聯(lián)合國氣候變化會議上，巴布亞新幾內(nèi)亞的代表指著美國代表的鼻子說，“作為世界上最強大的國家，如果美國愿意發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，我們熱烈歡迎。但是，如果美國不愿意發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，反而要阻礙這個進程，我們只能說，請你走開。”在當前的情況下，國際社會能否接受占世界排放總量四分之一的美國繼續(xù)游離在國際框架之外呢?值得懷疑。

其次，發(fā)達國家的減排承諾問題。《京都議定書》第一承諾期規(guī)定發(fā)達國家到2012年應(yīng)在1990年基礎(chǔ)上減排5%。到如今，多數(shù)發(fā)達國家均未能達標。而根據(jù)聯(lián)合國有關(guān)評估，為將全球升溫幅度控制在2攝氏度以內(nèi)，發(fā)達國家應(yīng)該減排25%至40%。但目前各發(fā)達國家的表態(tài)目標僅相當于在1990年基礎(chǔ)上減排16%到17%，遠遠低于國際期待值。

在已有的承諾中，多數(shù)也僅只是停留在紙面而已。如日本政府承諾要在1990年基礎(chǔ)上減排25%。對于這一目標，日本常駐聯(lián)合國的外交官們也直搖頭說，“既使把日本工廠里的所有機器全部停轉(zhuǎn)，我們也不可能達到這一目標。”

減排表現(xiàn)最差的加拿大則明確表示，需要等待美國通過相關(guān)法案后才能決定加拿大的政策。不久前，加反對黨提出的減排法案被執(zhí)政黨否決。這項法案要求加政府將本國的溫室氣體排放在1990年基礎(chǔ)上減少25%。這足以表明加政府在減排政策上的消極態(tài)度。

此外，發(fā)展中國家參與減排問題、“三可”問題、長期資金和技術(shù)支持機制問題等目前來看均是無解的難題。

焦點還是在中美

自始至終，中國就是氣候變化國際談判中重要的一員。然而，隨著中國經(jīng)濟的快速增長而來的是溫室氣體排放的增加，國際社會要求中國承擔減排義務(wù)的壓力也越來越大。當前這輪談判中的焦點幾乎就可以用“世界看美國，美國看中國”來描述。

盡管中國政府積極參與氣候變化國際問題的談判，并在國內(nèi)切實采取了應(yīng)對氣候變化的措施，正如國家發(fā)改委副主任解振華指出的，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》要求發(fā)展中國家做的，中國都做到了。但是，由于西方媒體及某些國家政府的有意炒作，中國在氣候變化國際談判中的責任與作用被無限放大，承擔著與自己的實力不相符的壓力。特別是當重要的談判無法達成一致時，中國總是第一個被找來當“替罪羊”。

對此，解振華指出，應(yīng)對氣候變化是全人類共同的事業(yè)，需要各國都負責任地參與，特別是中美兩國的參與。現(xiàn)在中美、中歐、中日、中加、中澳，中國和印度、巴西、南非，以及中國和77國集團以及其他發(fā)展中國家，都有磋商、對話、合作的機制，應(yīng)當通過各國共同協(xié)商，共同努力，來推動整個談判的議程。談判要堅持公開透明、廣泛參與、協(xié)商一致的原則。在所有的關(guān)鍵問題上，需要各國采取一些靈活的姿態(tài)，作出一些妥協(xié)，最后達到一致。