論地方人大對政府財政預算的監督

摘 要 政府預算是國家分配集中性財政資金的重要工具，是國家調節、調控、管理社會和經濟的重要杠桿。我國現行憲法和法律明確規定并賦予了各級人民代表大會及其常務委員會對本級政府的預算實行管理和監督的職權。廣州市去年10月份首次在網上公布政府財政預算情況，邁出了信息公開的一大步。但是目前我國地方人大對政府財政預算的監督還存在著諸如預算不夠公開、編制科學性低等問題，需要從政府信息公開、調整預算年度，完善相關程序等方面加以完善。

關鍵詞 政府預算 地方人大 監督 信息公開

中圖分類號:F812文獻標識碼:A

地方預算是地方政府編制的年度收支計劃，它反映著地方政府經濟活動的范圍和方向。去年10月份，廣州市首次在網上公開114個政府部門的2009年度財政預算，市民上網可以查看政府帳本，可以在線看，也可以免費下載，內容龐大，主要包括 “預算收支基本情況” 、“收支預算總表” 以及更加詳盡的“收入預算總表”和“支出預算總表”等。不少市民均表示，向老百姓公開賬本，讓納稅人知道了錢的用途，邁出了政府信息公開的一大步。也有不少市民表示，百姓畢竟不是審計人員，政府是節約還是浪費，沒有一個參考標準。政府的每一筆支出都必須用之有道，公開透明。 人大對政府財政預算進行監督，既是法律賦予人大的法定職權和重要職責，也是人大履行監督職能重要內容。如何發揮人大對政府財政預算的監督作用，在建設法治社會的今天顯得尤為重要。

一、地方人大對政府財政預算監督的涵義

(一)地方人大對政府財政預算監督的概念。

財政預算是指政府有計劃地獲得和使用公共資源。財政預算是國家分配集中性財政資金的重要工具，是國家調節、調控、管理社會和經濟的重要杠桿。它具有法律性、集中性、綜合性、指令性和公開性的特點。所謂地方人大預算監督是指縣級以上地方各級人大及其常委會，按照憲法和法律關于審查和批準本行政區域內的預算以及執行情況報告的決定，對本級政府財政預算、決算進行審查、批準和預算執行全過程的監督。我國的監督法將聽取和審議國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況作了專門規定。從我國監督法的規定可以看出，地方人大行使財政監督權的主要方式是審議預算執行情況。

(二)地方人大對政府預算監督的依據。

1、法理依據。

從社會契約論的角度出發，盧梭認為人們根據契約而組成一個道德共同體，這個共同體體現了人民的最高意志，而這個最高意志就是主權。主權不外是公意的運用，唯有公意能夠體現公共利益，而且這種主權是不可替代、不可分割和不可轉讓的。 洛克、杰斐遜等人也提出主權在民的觀點。人民主權學說表明了政府的合法性源泉在公民手中而不是其他任何組織，在行使公共權力時必須獲得公民的同意，公民是一切公共權力的委托代理機構，公民可以對政府運行進行監督。就財政預算方面來說，預算權力是一個國家公共權力的核心之一，地方人大作為權力機構，理應享有對政府財政預算的監督權。

2、憲法和法律依據。

用現代民主制度的理念來看:政府的一切權力來自人民，政府運行的經費來自人民即納稅人的稅收，因此人民有權力要求監督政府財政預算及其執行情況。同時，為了防止政府濫用權力，人民也必需有效的對政府權力的運行進行監督與制約。而人大財政監督恰恰正是人民通過人民代表大會運用財政手段來監督與制約政府權力的一種手段和重要途徑。

《中華人民共和國憲法》第62條規定“全國人大審查和批準國民經濟和社會發展計劃和計劃執行情況的報告，審查和批準國家的預算和預算執行情況的報告。” 第99條規定“縣級以上地方各級人大審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們的執行情況的報告?！?這是地方人大常委會對預算實施監督最為根本和基礎的法律依據。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第8條和44條也規定，“縣級以上的地方各級人民代表大會行使下列職權:(一)在本行政區域內……保證國家計劃和國家預算的執行;(二)審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算及它們執行情況的報告……”

此外，我國《預算法》、《監督法》和《審計法》對地方人大對政府的財政預算監督都作出了規定。由此可以看出，對政府財政預算進行監督，是各級人大常委會的一項法定職權和法定職責，是人大常委會監督工作的重要組成部分。

二、現行地方人大監督政府財政預算存在的問題

廣東省在政府財政預算草案方面較為細化，項目分為“類”、“款”、“項”等幾個級別，涵蓋范圍依次遞減，細化程度依次加深，反映了政府及其各個部門的所有活動，并且在去年10月份廣州市首次在網上公開了政府的財政預算。但是由于種種原因，很多地方人大的預算監督在實踐中并沒有得到有效的實施。目前存在的問題主要體現在:

第一、財政透明度低，信息公開不全面、不具體、不及時。財政透明度低，預算信息不公開，是制約我國人大預算監督的首要問題。公民知情權實現的必要條件之一，就是包括預算行為在內的政府行為的公開。政府的收入來自人民，廣大人民群眾理所應當有權知道政府支出的情況。政府的預算科目分為類、款、項、目、節5個層次，而目前的政府財政報告通常只反映到“類”，僅有部分反映到“款”。此外政府公布的信息往往還具有滯后性。在我國，目前只有中央和個別省級預算在通過后能及時公開，大多數地方財政預算案都不能及時公開。

第二、相關法律制度不健全，預算監督無法可依。盡管我國憲法和法律法規對各級人大及其常委會的審查批準和預算調整權都作了明確規定，但在內容上都比較原則模糊，對于審批監督的范圍界定、主要內容以及與之相適應的機構設置、人員配備等，都沒有配套規定。這使得人大對預算的監督無法規范化、程序化，實際監督工作難以有效開展?！额A算法》規定的對預算草案的主要內容進行初步審查，但“主要內容”該如何理解，由誰來界定都沒有規定。此外，《預算法》規定的預算調整前提之一是預算執行中因特殊情況需要增加收入或減少支出，這“特殊情況”的含義是什么，哪些特殊情況需要通過調整預算來解決，哪些需要通過動用“特殊用途”的預備費來解決，這些問題都不是很清楚，這就存在較大的隨意性空間。

第三、預算編制科學性低，不夠真實準確。首先，從時間上看，存在預算先執行后編制的問題。我國預算年度采用歷年制，而我國各級人民代表大會一般都在2月下旬3月初才召開。這使得尚未批準的預算已先期執行了兩三個月，此種預算先執行后編制再審批的做法，盡管《預算法》允許，但嚴重削弱了年度預算作為法律文件的權威性，影響對預算執行的監督。其次，預算編制內容不完整。我國編制的預算案僅反映預算內資金的分配情況，還有大致相當于預算內資金總量的制度外收入和預算外資金游離于政府預算之外，這弱化了政府預算的科學性和合理性，同時也使得預算監督范圍縮小。此外，預算編制的層層代編，也容易使預算不夠真實準確，增加了對預算執行監督的難度。

第四、預算執行監督不力，缺乏相應的約束。年度預算一旦得到立法機構通過，實質就是年度立法，不得任意改動。而在我國預算執行過程中，變更頻繁，隨意性大，這使預算審查的權威性大打折扣。此外，我國尚未建立起強有力的預算問責機制，這也導致了人大預算監督的權威性不足。決算監督是人大預算監督的重要組成部分。在實踐中，主要是先由各級審計機關對預算執行情況進行審查，再由本級政府向本級人大提出決算審計工作報告，然后由本級人大審查并決定是否批準決算。但由于審計機關是政府的一個職能部門，同時受本級行政首長和上一級審計機關的領導，很難做到完全的獨立性、公正性。在實際審批過程中，審計工作報告往往要經過政府的過濾處理，這就無形中限定了審計機關的作用，影響對預算執行中違法行為的披露深度，進而弱化了人大決算監督的力度。

三、地方人大預算監督制度的完善

第一、增加預算透明度，建立公開監督制度。公開是監督的開始，要實現人大對財政預算執行情況的監督，必須增強預算的透明度，廣東省在這方面做的比較好，特別是去年10月份的政府網上公開政府預算，得到了好評。今后在修訂預算法時，應明確規定以下內容:政府信息要“以公開為原則，不公開為例外”;除涉及國家安全必須保密的以外，預算、決算應當通過報紙、廣播、電視等形式向社會公開。公民及各級人大有權要求政府相關部門提供財政信息，政府相關部門有責任和義務主動地或者應要求地向前者提供財政信息，并對所提供信息的完整性、及時性和真實性負責。同時，應開辟必要的渠道傾聽和接受廣大群眾對預算的建議，從而更好地促進預算的民主管理。

第二、完善相關法規，增強預算監督的權威。 法治原則是預算管理所必須堅持的一項基本原則。我國應建立起與社會主義市場經濟相適應的一整套預算監督方面的法律法規，以增強預算監督的權威性。首先應制定《財政監督法》，以法律形式規定預算監督主體的地位、職責、權力，突出人大預算監督的權威性，以使我國的預算監督工作盡快走上法治化、規范化的軌道，其次應盡快修訂完善《預算法》，明確人大審批監督預算的范圍和內容，對預算監督工作過程中的程序和方法作出更為嚴格的操作性強的規定，增強其科學性和實效性，從法律上減少預算審查監督制度的漏洞。

第三、調整預算年度，改進和規范預算編制。根據我國《預算法》第十條的規定，我國預算年度實行歷年制，即從公歷1月1日起至12月31日止。這種規定雖然有一定的可行性，但是它與我國權力機關審批預算的時間無法銜接。根據目前的慣例或做法，全國人代會一般在每年三月份召開，省級人代會一般在每年一月或二月召開，省以下各級人代會召開時間各地不同，但一般都在開完全國人代會后才召開。這樣一來，在預算年度開始以后的3～4個月，一些政府所執行的是沒有經過法定程序審批的預算。因此，可以在不變更財政年度的條件下，要么將人代會召開的時間提前至預算年度開始之前，即將會期提前到每年年底，在變更財政年度的條件下，將預算年度由歷年制改為跨年制，如以每年5月1日至下一年度4月31日為一個預算年度。 這樣才能使各級政府在新的年度一開始就執行被批準的預算。此外，在預算編制上，應當細化預算，調整預算科目設置。

第四、加強預算執行監督，建立預算問責機制。在對預算的執行監督上，要增強預算執行的透明度，防止預算執行過程中的隨意性。要按照“先有預算后有支出，嚴格按預算支出”的原則，加強對預算超收收入使用的監督。同時，建立對預算外資金的審計制度和收支情況定期向人大常委會報告制度。此外，還應從強化決算審批監督、健全預算責任制度入手，構建我國的預算問責機制。應對整個預算過程中違法行為的法律責任作出全面、明確的規定，在此基礎上，加大處罰力度，對違法者除了要求其承擔行政責任外，還應依其行為的性質及程度不同，要求其分別承擔經濟賠償以及刑事責任。

(作者:廣東商學院2008級憲法與行政法專業碩士研究生)

注釋:

http://law.china.cn/features/2009-10/26/content_3206500.htm.

李曉佳.地方人大對政府的預算監督.中師范大學憲法學與行政法學專業，2007年6月10日，載.國學位論文數據庫.

http://www.people.com.cn/item/flfgk/cyflfg/c001.html.

http://baike.baidu.com/view/105100.htm?fr=ala0.

尹中卿.大監督制度研究.國法制出版社2004年第一版，第616頁.

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