跨界水源地環境保護與利益分配機制初探

摘 要 當前，跨區域的水環境污染和利益分配問題使得跨界水源地的相關制度設計問題成為環境經濟學關注的熱點問題，同時受到了社會各界的廣泛關注。本文以湖南水府廟水庫流域為考察對象，利用制度經濟學和博弈論相關理論對跨界水源地環境保護與利益分配機制進行初步的理論探討，在此基礎上針對當地的實際情況進行機制建設上的探討與設計。

關鍵詞 跨界水源地 環境保護 利益分配

中圖分類號:TU991文獻標識碼:A

隨著我國經濟發展步入新的階段，城市化與工業化對水資源的需求日益提高，水源地的環境承載壓力日益增大。在相對有限的水資源和環境承載力的約束下，水源地的環境保護成為了一個迫切需要研究的問題。特別是跨行政區域的水源地，由于現有制度分割造成的環境污染和利益分配不均的問題日益嚴重，由于流域各地對對方施加外部性的影響，各地未加限制的生產生活破壞了當地以及流域內的水生態環境， 并最終導致了水源地環境情況惡化。因此， 協調跨界水源地之間的利益， 嘗試設計水源地跨區域的環境保護與利益分配的制度，成為了跨區流域生態可持續發展的內在要求。

由于種種現實和歷史原因，水源地跨界區域內行政區劃對區域經濟發展和環境保護有著明顯的剛性約束，成為了一種特殊區域經濟現象。經濟活動滲透著強烈的地方政府行為，具有強烈的地方利益傾向。環境保護受行政區劃的剛性約束，相關利益(特別是跨行政區域)分配受到人為的限制與阻隔，水源地環境保護工作是各自為政，局面比較紊亂。由此帶來的水源地流域資源浪費、環境破壞等現象尤為嚴重。這種區域發展態勢不符合可持續發展的要求，更不符合建設兩型社會的需要。針對這些問題，從制度經濟學制度設計的原則來考慮，充分降低合作費用和交易成本的一個有效途徑就是內部化，將具有外部性的因素納入經濟體內，使其的外部性變為內部性。具體的指導思想是打破行政區域壁壘、大力開展跨區域協作與聯合、建立跨越行政界限的區域協調機構和機制使削弱水源地區域剛性約束的負作用，促使利益實現跨區域流動與交流。

一、水府廟水庫簡介和存在的問題

水府廟水庫位于湘鄉西部，水庫流域涵蓋湘潭市唯一的全國農村綜合改革試點鎮、全省百強之一的棋梓鎮和毛田鄉、溪口漁場、水府廟電站。水庫總長18公里，橫跨24公里，庫岸線長431公里，總庫容量為5.6億立方米。水庫的有效水面45平方公里，其中湘鄉區域約占水庫面積的90%，婁底市和雙峰縣分別約占4%與6%。水庫流域區涉及63個行政村。其中，婁底市雙峰縣6個行政村，婁底市1個行政村、湘鄉市棋梓鎮25個行政村，毛田鄉31個行政村，庫區人口近8萬人。水府廟水庫是是湘鄉市唯一水源，也是婁底的水源，同時還是湘潭市唯一備用水源。

簡而言之，水府廟水庫現存的最大問題就是外部性問題。由于行政區劃的分割，婁底與湘鄉互為水庫上下游關系。 水府廟水庫區的上游是婁底市區，下游是婁底雙峰縣。由于雙方沒有建立良好資源環境協調機制，兩區域的跨區域利益分配機制還沒有成熟起來，在水資源的利用與環境保護上互相給對方制造問題，將外部性施加于對方，造成了相當嚴重的利益沖突。上游的婁底漣鋼等制造業企業向水庫排放生產廢水，利用水府廟水庫作為大的“凈化池”，造成了下游水府游覽區水質惡化，同時婁底沿岸新建起大量的違章建筑，破壞了湘鄉水府廟水庫內的水府游覽區的生態景觀效果;而湘鄉水庫流域沿岸農民的種豬場、網箱養魚造成了水質的富營養化，這對下游雙峰段的生產生活用水造成了負面影響。這些污染影響了下游經濟的正常發展以及城市飲用水源供水安全，枯水季節尤為突出。婁底與湘鄉地區都對彼此的行為表示不滿，但由于雙方形成了一種重復博弈的機制，雙方只能按照當前的策略——維持現狀——進行下去，造成了雙方的共同損失，婁底地區沒有得到良好的水源，湘鄉也因為水質的惡化影響了其相關產業特別是旅游業的發展。

二、跨區域利益機制的建立

用博弈論的角度來看，湘鄉水府廟流域與婁底相關地區的利益沖突是一種典型的重復博弈問題。 在當前情況下，雙方的納什均衡都是“以牙還牙，以眼還眼”的策略選擇。雙方陷入了“囚徒困境”。在這種狀態下，雙方都不能先做出策略上的調整，也就是改善所轄區域中水資源利用與保護中存在的問題，因為做出改善的結果是對方獲益，自己沒有所得。參看下表:

兩地區的長遠發展是需要在反復博弈中建立的，不能一蹴而就。這就需要走出當前的“囚徒困境”，雙方建立一個新的、兩型的初始狀態。在這個初始狀態下，兩地區展開重復博弈，建立起良好的利益分配機制。良好的初始狀態就是兩地各自保證水資源的合理利用與環境的保護。良好的初始狀態具體指的是:作為水庫上游的婁底市區，拆除沿岸違章建筑，減少污水排放，保護上游水源的水質;作為水府廟水庫的主體所在地的湘鄉市，改進牲畜養殖方式，削減網箱數量，防止水質富營養化;同時湘鄉從每年的收入中拿出一部分資金作為生態補償費用，支付給上游水源涵養區與下游利用水庫水源生活、生產的居民與企業。這樣的初始狀態建立起來之后，雙方的博弈就進入了“投桃報李”的良性循環階段。因此，機制設計時就應該尊重區域內相互協調的意愿，建立起監督、監管雙方正常利用水資源與保護環境的中介組織，保證是雙方跨區域利益機制建立初始時狀態的建立。初始狀態的調整是跨區域利益機制建立起來的重要前提。

這就要求有一權威調解人作為中間人，監督雙方同時行動，同步進行自己轄區內環境治理與水資源分配制度改革。再通過各種轉移支付等手段去再分配雙方利益。這種狀態建立之后，雙方在隨后博弈中都選擇共贏的策略，實現雙方的帕累托改進。

可以考慮在進行實質性的跨區域環境協作之前，應該成立一個權威負責部門，可由對區域內具有較大決策權力的領導組成，它必須具有絕對的領導力。由于我國的水庫管理的直線管理特性，所以它應該由政府機構中一定級別要求的領導擔任。具體的可由湖南省省委、省政府和省發改委牽頭，成立“水府廟水庫跨區域協調委員會”，推薦相關部門廳級、副廳級干部擔任委員會領導，兩地三區有關部門的負責人擔任委員會委員。省委、省政府與發改委及相關部門授權并立法保證其合法性和權威性，讓協調委員會選取和召集兩地三區有關的利益相關者以聽取他們的意見，保證協調委員會所作出的決定能夠執行。此委員會主要任務就是制定相關政策，監督兩地三區進行水資源的調控和環境整治;同時利用不同手段，建立利益再分配機制，實現兩地的互相補償。如下圖一、二所示:

圖一跨區利益協調機制構成

圖二初始狀態調整機制內容

三、可以采用的一些方法

(一)財政類。

主要有縱向財政轉移支付和橫向財政轉移支付。即上級政府和下游地區政府對流域上游地區提供的財政支持，轉移支付的規模主要依據相關標準以及上下游之間的協議。湘鄉地區每年從財政收入中按協商比例提出一部分，支付給上游婁底市區生態涵養區的企業與居民。同時可以成立“水府廟環境補償基金”，此基金具有固定來源和專門用途的財政性資金，此基金用來對上游地區的投資補貼、稅收減免、財政貼息等。

(二)信用類。

這種手段主要有用水權、排放權交易和基于水資源利用的許可證交易。上游的用水企業要向協調委員會購買一定期限的用水權和排污權，企業獲得取水權和排污權后可以在二級市場上進行出售。協調委員會可以通過許可證的發放對用水和排污實施總量控制，并籌集一筆專項資金。

還可以嘗試由協調委員會牽頭建立即水府廟水庫上下游之間的跨期用水權利的交易市場，流域下游地區可以通過購買一定期限內的、達到某類水質標準的用水數量來保證生產、生活的正常進行，這樣也實現了利益的再分配。

(三)行政類。

行政類政策工具對流域生態補償進行各種行政干預，主要有以下幾種手段:

第一，罰款。對某些行為的處罰，比如超標排污罰款，它可以加大某些不利于生態保護與建設的行為的成本。

第二，許可。對某些合法性行為的設置的前置條件，沒有經過相關部門許可，不能從事相關行為。比如取水許可、排污許可。

第三，限制。對某些行為的直接管制，協調委員會采取的區域限批，以及對超過污染物總量控制指標、生態破壞嚴重或者尚未完成生態恢復任務的地區，暫停審批新增污染物排放總量和對生態有較大影響的建設項目等。

值得注意的是，以上探討的機制并不是一成不變的，以上所列出的手段其自身都有著一定的不足之處。因此，沒有一個十全十美的機制設計，也沒有一個完全效率的環境手段。在跨界水源地環境保護與利益分配機制上，還是要根據目標地區不同情況選擇不同的手段。環境經濟機制要和政府管制機制相互組合使用，環境經濟機制之間也可以組合使用。除了上述機制與手段外以外，在當前形勢下，完全可以考慮建立相應的環境權益代理公司、建立跨區域控污銀行、污染治理市場化等機制，實現跨界水源地不容制度設計上的創新。

(作者:中國社科院研究生院博士研究生，研究方向:人口、資源與環境經濟學)

注釋:

湘潭年鑒編委會.2008年湘潭年鑒.中國年鑒出版社，第83頁.

雙峰縣屬于婁底市.對于湘鄉來說，婁底市區是其上游;對于婁底市雙峰縣來說，湘鄉是其上游.

為了簡化問題分析，簡化之完全信息下的重復博弈問題.

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