檢察權對行政權監督的立法思考

摘 要 “釣魚執法”事件引起了社會的極大關注，筆者著重思考了檢察權對行政權監督的方式和定位，尤其是加強立法方面的完善，以期實現檢察權對行政執法的監督和制約，發揮其法律監督權的作用。

關鍵詞 釣魚執法 檢察權 困境 構想 立法建議

中圖分類號: D926文獻標識碼:A

前段時期，上海市浦東新區、閔行區城市交通行政執法大隊“釣魚執法”事件再一次將行政執法部門推到了風口浪尖，成為爭相議論的焦點。追根溯源，其產生的原因是多方面的，政府部門執法能力、執法手段與執法目的的嚴重脫節，執法人員能力低下、配備不足、法治意識淡薄等等。此外，司機罷運給執法部門施加了不可忽視的壓力;甚之，“倒鉤執法”背后還蘊藏著巨大的利益鏈條，聯系著有關部門的政績和基層執法者的經濟利益。

一、檢察權對行政權監督的可行性

(一)檢察機關的法律性質。

我國《憲法》第129條和人民檢察院組織法第1條明確規定:中華人民共和國人民檢察院是國家法律監督機關。可見，憲法賦予檢察機關檢查監督權，以期實現國家權力系統的內在穩定，防范、糾正國家行為偏差，保障國家法律實施、克服權力腐敗。

(二)我國檢察權的職能和地位。

結合我國《人民檢察院組織法》第5條以及刑事、民事和行政訴訟法的相關規定，筆者認為，在我國，檢察權即是一種法律監督權，其職能可以概括為以下四個方面:一是對職務犯罪的偵查權;二是公訴權;三是訴訟監督權;四是執行監督權。

二、檢察權對行政權監督的重要性

在廣泛的行政領域中，尚存在諸多“真空地帶”和“死角”，靠監督機制無法面面俱到;監督機制本身的缺陷和設計上的漏洞也使得監督職能沒能充分實現。

首先，雖然行政機關內部素有監督機制，但內部監督顯然收效甚微。其次，人大對于行政違法行為的監督存在自身的局限性和操作上的難題。再次，法院的審判監督有其無法彌補和克服的缺陷，例如《行政訴訟法》第12條規定的抽象行政行為、內部行政行為和行政終局裁決不能列入審判監督的范圍;另一方面，法院監督是一種事后監督，是一種消極的、滯后的審查。

三、當前檢察監督立法上的困境

(一)監督范圍過窄。

目前的法律僅規定了檢察機關對訴訟活動的監督和對國家工作人員的職務犯罪行為的監督，監督的范圍比較狹窄，并且檢察監督僅限于生效的裁判。

(二)法律規定抽象。

我國《刑事訴訟法》除規定自偵部門有權對涉嫌職務犯罪的行政執法人員可進行立案偵查外，其它的法律規定幾乎空白，使檢察機關公益監督作用也得不到發揮，久而久之給民眾帶去了不利的心理影響，許多人寧愿選擇放棄訴訟。

(三)缺乏統一的法律依據。

就行政訴訟的檢察監督立法而言，沒有完整的法律規定體系、缺乏統一的依據，立法分散、散見于各部門法律中，難以整合出一個規范系統的法律規定和程序，不具有操作性。

(四)檢察監督的滯后性。

(1)我國行政訴訟中檢察院擁有的保障受害人權益一項最直接有效的權力即抗訴權，目前法律規定只能適用于已經發生效力的判決和裁定中;(2)《行政處罰法》第45條規定行政復議和行政訴訟不停止執行原則，使得檢察監督的實施本身已處于事后監督的境地。

四、完善檢察權對行政權監督的立法建議

(一)明確檢察機關對行政行為監督的范圍。

以《人民檢察院組織法》為核心，結合行政訴訟法的相關規定對于檢察機關對行政行為的監督范圍作出立法解釋，或者在行政訴訟法分則中作出細化規定，以明確檢察權對行政權監督的具體范圍，使檢察機關在執行檢察監督的過程中權責明確，強化法律依據，樹立檢察監督的權威，具備充分的法律效力。

(二)完善程序性規定，增強可操作性。

鑒于目前立法分散、沒有系統完善的程序性規定的現狀，建議在過于原則、空泛、缺少具體措施的立法中規定檢察機關進行檢察監督的程序，同時將散見于各法律法規中關于檢察機關監督職能的規定納入統一完整的體系中，增強可操作性，充分行使國家法律的授權。

(三)拓寬檢察監督的外延。

檢察機關的法律監督范圍狹窄，尚局限在行政訴訟領域，行政相對人可以對違法的具體行政行為提起行政訴訟，對抽象行政行為是否違法不曾提及，而當前我國行政立法的主體多種多樣，各項行政規定、細則層出不窮，往往成為行政機關違法行政的“通行證”。賦予檢察機關對行政抽象行為的法律監督權，對其合法性啟動審查程序是尤為必要的，并將有違法之嫌的法律文件提交權力機關審議，依法作出撤銷或者修正的決定。

針對我國行政訴訟檢查監督存在的滯后性和被動性的現狀，筆者建議建立檢察監督提前介入行政行為審查的機制，例如相對人在提起行政復議時，同級的檢察院可以在復議過程中進行監督，這樣可以在很大程度上避免相對人受到行政違法行為的侵害卻得不到及時的救濟。再如，檢察機關的監督可以不僅僅限定于已經生效的法律文書，可以拓寬到全過程，加強對整個訴訟過程的檢察監督，強調檢察院的參與訴訟的權力，提高檢察機關的主動和積極性，切實履行程序性監督職能。

(四)職務犯罪偵查權的進一步構想。

我國規定的職務犯罪目前僅針對個人，并未提及單位，由于行政執法的特殊屬性，常以單位為主體，例如“釣魚執法”事件就不是單純的個人行為，基于此可以考慮將職務犯罪的偵查對象延伸到單位，杜絕為了部門利益而不惜犧牲相對人利益的執法行為，規范行政機關執法方式，恢復“陽光執法”。

(作者:華東政法大學2008級憲法與行政法碩士研究生)