我們需要怎樣的保障房

我國(guó)目前保障性住房政策在確定保障群體上模糊，分配上不清，后期管理缺少制度保障，特別是現(xiàn)有保障性住房實(shí)際存在的投資功能，嚴(yán)重影響了保障性住房的供給效率

溫家寶總理在2010年的《政府工作報(bào)告》中明確提出“要加大保障性住房建設(shè)和棚戶區(qū)改造力度”，“加快落實(shí)和完善促進(jìn)保障性住房建設(shè)的政策措施”。住建部部長(zhǎng)姜偉新在2009年央視錄制的“共和國(guó)部長(zhǎng)訪談錄”節(jié)目中，曾詳細(xì)地介紹了住房保障工作，指出“保障性住房和商品房是住宅建設(shè)的兩條腿，缺一不可;住建部首要的工作任務(wù)就是保障性住房建設(shè)”。可以看出，中央政府對(duì)保障性住房建設(shè)的高度重視。自2007年8月以來(lái)，保障房建設(shè)被提到前所未有的高度。自2008年底以來(lái)，中央預(yù)算內(nèi)投資對(duì)廉租房建設(shè)投入了大量資金，北京、上海等地的保障房供應(yīng)量占全市當(dāng)年出讓土地的比例已開(kāi)始大幅增加。

從現(xiàn)狀來(lái)看，一方面，各級(jí)政府都在中央不斷加大保障性住房建設(shè)速度的精神指導(dǎo)下，保障性住房的存量和增量都在快速增長(zhǎng)。可另一方面，社會(huì)對(duì)保障性住房的需求也在迅速增加，受現(xiàn)有資源約束和缺少有效保障機(jī)制的影響，需求似乎是個(gè)“無(wú)底洞”。我們的保障性住房及其相關(guān)的保障供給制度與現(xiàn)實(shí)要求還有很大的差距。而現(xiàn)有保障性住房存在的“投資功能”，正是其重要的制度缺陷和供給不足的重要原因之一。

保障性住房應(yīng)保障誰(shuí)

保障性住房從功能特性上來(lái)看，其基本功能是居住需要，是保障沒(méi)有能力或者不愿意在商品房市場(chǎng)上購(gòu)買商品房的社會(huì)群體的基本住房需求，這個(gè)群體可以稱為應(yīng)當(dāng)保障群體，也就是說(shuō)，政府通過(guò)努力保障其基本的居住需要。從原則上看，應(yīng)當(dāng)保障群體其需求是單一的，僅是為了解決或在一定程度上改善居住需要，不能有其他需要，如商品房具有的投資、文化等多方面需求。保障性住房是指由政府主導(dǎo)的，保障性住房的執(zhí)行主體是政府，以政策作為主要分配手段，保障特定群體的基本居住要求。這與市場(chǎng)行為下房地產(chǎn)企業(yè)開(kāi)發(fā)的商品房是兩個(gè)完全不相同的范疇。長(zhǎng)期以來(lái)，正是對(duì)保障性住房的功能特征認(rèn)識(shí)模糊，導(dǎo)致了保障性住房供給和分配上的諸多不正常現(xiàn)象。那些諸如開(kāi)著寶馬、奔馳去領(lǐng)取(購(gòu)買)保障性住房、“山西忻州限價(jià)房讓政府干部不正當(dāng)牟利超五千萬(wàn)元”等不正常現(xiàn)象，正在考驗(yàn)著我們政府關(guān)于保障性住房的立法和政策制定的智慧。

基于保障性住房是由政府主導(dǎo)和保障特定群體基本居住要求的特征，其現(xiàn)有的可以買賣和出租(包括有條件的買賣和出租)等投資功能，正是保障性住房供給有效性和制度運(yùn)行低效的重要障礙。從我國(guó)近年來(lái)的實(shí)際情況看，保障性住房的種類有經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房、廉租房等。就其相關(guān)制度的執(zhí)行來(lái)看，目前對(duì)動(dòng)態(tài)管理上的政策不到位，只是一次性分配，后期管理缺失，缺乏科學(xué)性。從政策上看，只是從簡(jiǎn)單的收入確認(rèn)角度對(duì)申請(qǐng)獲得保障性住房進(jìn)行了限制，而對(duì)將來(lái)受保障人在自身經(jīng)濟(jì)條件改善后如何退出保障范圍沒(méi)有相關(guān)政策。對(duì)社會(huì)保障性住房的總需求預(yù)測(cè)和存量管理缺少制度安排，導(dǎo)致了保障性住房供給的盲目性、資源的浪費(fèi)和流失，助長(zhǎng)了分配不公和敗德風(fēng)氣的形成，影響了社會(huì)和諧。

限價(jià)房”違反市場(chǎng)規(guī)律

普通商品房作為不動(dòng)產(chǎn)，從資本角度來(lái)說(shuō)具有投資性，這是個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，研究住宅的供給和需求不能忽略這個(gè)問(wèn)題。因?yàn)樵谝话愕纳唐贩渴袌?chǎng)，通常會(huì)出現(xiàn)兩種基本消費(fèi)人群，一種是需要買房來(lái)滿足基本居住和改善居住條件的，一種是投資為了升值保值的。這兩類人群對(duì)于房?jī)r(jià)的態(tài)度是截然不同的，前者希望能以較低的價(jià)格滿足居住的要求，而后者則希望購(gòu)房后房?jī)r(jià)能快速上漲。當(dāng)所有的住房需求基本依靠市場(chǎng)來(lái)解決時(shí)，由于市場(chǎng)的單一性，加之居民的生活需求與投資需求往往會(huì)混雜在一起，以及收入差距的實(shí)際存在，導(dǎo)致了部分特定時(shí)段和特定區(qū)域供求關(guān)系的失衡，在一定程度上形成了房?jī)r(jià)的自然上漲。就中國(guó)未來(lái)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程和社會(huì)發(fā)展對(duì)住房的剛性需求來(lái)看，這種上漲是很正常的，況且從較長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，中國(guó)現(xiàn)在的房?jī)r(jià)還相對(duì)比較低，是中國(guó)現(xiàn)階段居民購(gòu)買力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的正常體現(xiàn)。對(duì)商品房市場(chǎng)進(jìn)行不當(dāng)?shù)摹罢{(diào)控”，反而會(huì)助推商品房?jī)r(jià)格的不正常波動(dòng)，會(huì)影響社會(huì)各群體的正常權(quán)益。

如果我們只有單一的商品房市場(chǎng)或者不能夠把保障性住房和普通商品房從根本上分開(kāi)，在同樣一個(gè)市場(chǎng)上對(duì)同樣具有“投資功能”的房子“限價(jià)”，這是最典型不過(guò)的違反市場(chǎng)規(guī)律的做法，由此而產(chǎn)生“尋租”，滋生腐敗是必然的。政府不應(yīng)用“限價(jià)房”、“經(jīng)濟(jì)適用房”的形式提供保障性住房。以全國(guó)各地現(xiàn)階段普遍實(shí)行的保障性住房來(lái)看，“限價(jià)房”和“經(jīng)濟(jì)適用房”占據(jù)了很大的比例，現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)適用房實(shí)際上也是“限價(jià)房”，這些都是具有投資價(jià)值的“產(chǎn)權(quán)房”。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)適用房具備了投資價(jià)值，作為保障性住房可以買賣、可以出租，這就形成了事實(shí)上的投資價(jià)值，在我們?cè)S多的“限價(jià)房”、“經(jīng)濟(jì)適用房”小區(qū)，有些人買幾套用來(lái)出租收租金，這就失去了保障性住房的最初目的。經(jīng)濟(jì)適用房管理上的制度缺失，導(dǎo)致我們的經(jīng)濟(jì)適用房是由房地產(chǎn)商按照商品房的模式來(lái)開(kāi)發(fā)的，他建好房后當(dāng)然追求投資的快速回收，于是乎他們幫助許多不合格的人員通過(guò)虛假手段購(gòu)買了經(jīng)濟(jì)適用房。

還有，現(xiàn)在有的限價(jià)房規(guī)劃之初就沒(méi)有把“保障”真正考慮周全。以北京為例，能夠買得起6500元/平方米的房子的人，應(yīng)該不是低收入群體。換言之，低收入依然事實(shí)上被擋在了門外。這樣，我們建設(shè)再多的“保障性”住房也不能起到真正的保障作用，關(guān)鍵是保障性住房的供給要有效率。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)講究基本的規(guī)則，一定要把本來(lái)就和普通商品房一樣具有投資功能的房子拿來(lái)“限價(jià)”，這無(wú)形中增加了管理的成本，也給滋生腐敗創(chuàng)造了條件，影響了政府的信譽(yù) ，同時(shí)嚴(yán)重影響了保障性住房的供給效率。

限制保障房投資功能的若干構(gòu)想

保障性住房不僅是一個(gè)根據(jù)當(dāng)期情況進(jìn)行分配的問(wèn)題，重要的是后期的持續(xù)管理工作。為還不具備在商品房市場(chǎng)獲得基本住房需求能力的社會(huì)成員，提供基本的居住保障，是政府的重要職能之一。而限制保障性住房的投資功能，又是在現(xiàn)有政府財(cái)力和資源約束條件下，提高保障性住房供給效率的重要選擇。以下就限制保障性住房的投資功能提出若干制度構(gòu)想。

首先，在現(xiàn)有條件下，我們要嚴(yán)格區(qū)分高收入人群和低收入人群是一件比較困難的事情，如果一定要通過(guò)區(qū)分高收入人群和低收入人群的方式來(lái)分配保障性住房，社會(huì)成本會(huì)很大。我們考慮以家庭為單位在一個(gè)城市是否擁有商品房為基本條件并適當(dāng)參考收入水平來(lái)確定保障性住房的分配。即如果一個(gè)以家庭在一個(gè)城市沒(méi)有任何商品房擁有記錄(這在房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記部門可以很方便地查到)，無(wú)論是本市常住居民還是相對(duì)穩(wěn)定的流動(dòng)就業(yè)人員(本文不用“農(nóng)民工”這一類的不太準(zhǔn)確的稱謂)都可以申請(qǐng)居住保障性住房，然后再依據(jù)在其他城市是否有商品房、戶籍、收入狀況等確定先后順序。對(duì)已經(jīng)享受保障性住房的社會(huì)成員，只要以家庭成員中任何人的名義購(gòu)買商品房，都必須在購(gòu)房前先申請(qǐng)辦理保障性住房的退出手續(xù)，才可以購(gòu)買商品房，并承諾商品房入住后一定時(shí)間內(nèi)(如:一個(gè)月內(nèi))退出保障性住房。

第二，所有保障性住房由政府依據(jù)成本、當(dāng)?shù)匚飪r(jià)水平和居民的消費(fèi)能力等具體情況確定基本月租金，年租金和三十年、五十年租金等不同的租金水平，各地保障性住房管理部門可以依據(jù)具體情況確定租金繳納方式。保障真正需要保障的社會(huì)成員能夠以非常靈活的方式支付租金，輕松享受保障性住房。保障性住房的政策應(yīng)當(dāng)是低租金，房屋的土地出讓金政府應(yīng)當(dāng)免收，租金只是用來(lái)解決管理費(fèi)用及建設(shè)成本的償還。建設(shè)保障性住房需要考慮到資金來(lái)源、土地來(lái)源、規(guī)劃確定等問(wèn)題。但也要明確，保障性住房不是盈利性住房建設(shè)，唯一目的就是解決一個(gè)居者有其屋的問(wèn)題。

第三，所有保障性住房都可以冠名“國(guó)有住房”或“公有住房”，而且保持永久“國(guó)有產(chǎn)權(quán)”性質(zhì)不變，保障性住房永遠(yuǎn)不能具有產(chǎn)權(quán)意義的交易。政府相關(guān)的行政管理部門需建立專門的“公有住房”管理機(jī)構(gòu)，讓享受保障性住房的社會(huì)成員有歸屬感、有尊嚴(yán)，他們會(huì)自豪地感受到自己住的是“公有住房”而不是“廉租房”等。這樣更有利于培育社會(huì)成員理性的用房文化，而不是一味地追求自購(gòu)產(chǎn)權(quán)商品房，進(jìn)而有利于減少商品房的供給壓力，減緩商品房?jī)r(jià)格的上漲速度。要建立完整的保障性住房存量檔案，建立健全進(jìn)入和退出機(jī)制，從人群構(gòu)成上確定保障房的設(shè)計(jì)，因?yàn)槊恳粋€(gè)不同人群對(duì)于房屋的功能要求是不同的。

如一個(gè)剛走入社會(huì)的年輕人和別人合租保障房幾年，結(jié)婚時(shí)再申請(qǐng)比較大一點(diǎn)適合新的生活要求的保障性住房后退出原租房。這應(yīng)是兩個(gè)過(guò)程，一是原租房退回政府管理機(jī)構(gòu)，政府管理機(jī)構(gòu)將該房再次分配給待分配人員;二是該年輕人因自身?xiàng)l件改變實(shí)現(xiàn)了居住環(huán)境的改變，他在保障房范圍內(nèi)經(jīng)歷了一次內(nèi)部變化。以此年輕人為例再向前推演，將來(lái)該人進(jìn)入高收入階段，擬購(gòu)買商品房，他第一步先退出保障性住房，保障性住房由政府管理機(jī)構(gòu)根據(jù)其租用時(shí)間、租期銀行利率水平、租金繳納情況等按照相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)收回，退回剩余租金，并將此房再次分配給待分配人。這個(gè)年輕人也就退出了政府保障的范圍。

第四，對(duì)于保障性住房的規(guī)劃和建設(shè)，不能簡(jiǎn)單地選擇遠(yuǎn)郊區(qū)，應(yīng)當(dāng)考慮到城市居民的實(shí)際居住需要，政府要考慮到需要保障性住房的這些人在哪里工作。保障房的小區(qū)功能應(yīng)當(dāng)包含生活所需的醫(yī)療、教育、購(gòu)物、娛樂(lè)等功能設(shè)施。對(duì)于內(nèi)部設(shè)計(jì)，只需滿足基本居住需要即可，盡可能降低成本。保障性住房并不等于免費(fèi)住房，但對(duì)于極少數(shù)無(wú)收入并喪失勞動(dòng)能力而需政府特別照顧人員，管理部門可以依據(jù)有關(guān)社會(huì)保障的相應(yīng)法規(guī)給予照顧。

第五，保障房建成以后在其使用壽命內(nèi)就是一個(gè)長(zhǎng)期的管理過(guò)程，這個(gè)過(guò)程當(dāng)然應(yīng)當(dāng)由政府專門管理機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)，其管理工作包括兩個(gè)方面。一是物業(yè)性質(zhì)的管理工作，這種具體管理工作可以以市場(chǎng)方式委托給專業(yè)管理公司，其任務(wù)是保障房屋正常使用功能。另一方面是對(duì)于房屋使用的管理工作，這部分工作是由政府管理機(jī)構(gòu)來(lái)完成的，其內(nèi)容有求租、轉(zhuǎn)租、退租，及到達(dá)使用壽命的拆除重建工作。其主要任務(wù)是保障保障性住房在其使用壽命期內(nèi)實(shí)現(xiàn)有效的保障任務(wù)。

第六，每個(gè)城市對(duì)以往由政府投資建設(shè)的“限價(jià)房”和“經(jīng)濟(jì)適用房”等保障性住房進(jìn)行一次全面的清查和重新登記，因?yàn)檫@些由政府建設(shè)的保障性住房都是全民的財(cái)產(chǎn)。對(duì)那些過(guò)去購(gòu)買過(guò)“限價(jià)房”、“經(jīng)濟(jì)適用房”等保障性住房的居民進(jìn)行調(diào)查登記，對(duì)確定已經(jīng)購(gòu)買普通商品房的居民要全部以原價(jià)退回已購(gòu)的保障性住房。對(duì)部分居民已經(jīng)實(shí)際購(gòu)買了普通商品房，按照優(yōu)惠政策獲得的保障性住房又已經(jīng)按照市場(chǎng)價(jià)賣出的，要堅(jiān)決按照市場(chǎng)價(jià)和保障性住房的差價(jià)，向政府相關(guān)管理部門退回其不合理所得。限制保障性住房的投資功能，真正還保障性住房的本來(lái)面目。對(duì)于“商品房”的認(rèn)定應(yīng)包括一切“商品房、福利房、集資房”等所有具有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的住房。