論城市拆遷中的公共利益界定

摘要:近些年來，不斷出現的拆遷矛盾和糾紛已經表明，拆遷問題表面上看是一個城建糾紛問題，實際上它已牽涉到多個方面。其中一個重要的問題是許多拆遷打著公共利益的幌子，實現的卻是個別部門或者一小部分人的利益。因此，正確的對公共利益進行界定，準確判斷拆遷行為的合法性無疑十分必要。

關鍵詞:拆遷;公共利益;界定

中圖分類號:F29

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)23-0092-01

房屋拆遷是實現城市化、現代化的重要環節。我國的城市房屋拆遷起始于20世紀50年代，至80年代提出城市危房改造，20世紀90年代開始，我國開始了大規模的城市化進程。但是在這個時候拆遷問題卻愈發凸顯了。

1城市拆遷中公共利益界定的必要性

界定公共利益是為了考量城市拆遷的合法性。土地使用權與所有權的分離，土地所有權和房屋使用權的分離是城市拆遷問題產生的原因(吳玨，2006)。但城市拆遷過程中公共利益界定模糊導致公共利益被私人化，不同主體之間的利益沖突，無疑是拆遷過程中產生矛盾的重要原因。“考察現行的相關法律法規，無論是《憲法》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《物權法》，還是國務院頒布的《城市房屋拆遷管理條例》，對城市拆遷中所涉及的公共利益問題都沒有作出明確的有操作性的規定，也基本上無法實現對公共利益和合法個人或社會公眾利益的平衡考量，給城市房屋拆遷的實際運作留下了由公權機關自由裁量的空間，進而也給激發拆遷矛盾糾紛留下了隱患。”(彭小兵，譚亞，2009)

公共利益界定的模糊性或明確界定的缺失，導致現實拆遷實踐中拆遷人多以公共利益為由為其拆遷行為進行抗辯，也可能導致司法部門在處理城市拆遷糾紛個案時通過其充分的自由裁量權來縱容政府的制度性尋租行為，損害政府的公信力，無法獲得正當性與權威性。因此，為了界定拆遷中雙方當事人的權利與義務，明確孰是孰非，必須先把“公共利益”這個拆遷的前提界定清楚。

2城市拆遷中公共利益的基本特征

“一定的城市區域范圍內不特定大多數社會成員生存與發展的根本福祉、并為確保城市拆遷進程和諧運轉所必需的整體利益(彭小兵，譚亞，2009)”即為公共利益。一般普遍認為，公共利益應該包括公共使用和公共利益兩方面的內容。并應該具備下列原則或特征:

2.1公益原則

公益原則是公益目的的直接體現，在拆遷立法原則中處于首要的位置，也是最廣大公民利益的體現。有人認為，拆遷立法中的公益原則可以通過把憲法修正案第22條中的公益要求具體化來實現。可以把公益性拆遷明確界定為征收行為，使其與憲法第22條修正所規定的“只有基于社會公共利益的需要，方可對公民私有財產進行征收”原則相契合和銜接，一旦違背，就是違憲。“政府主導的房屋拆遷是公益征收行為必須基于公共利益的需要，符合公益原則。政府只有依照法律規定的權限、程序以及補償標準實施該征收行為，才能在拆遷中變更房屋權屬關系，合法進行拆遷。違法拆遷征收，造成私人財產的損失的，應當依法承擔侵權賠償責任;構成犯罪的，依法追究刑事責任”(周中華，2008)。

2.2比例原則

比例原則實際上是公益與私益的平衡問題，即并非所有基于公益的項目都可以拆遷。換句話說，公益和基本人權間的衡量，實際上是對多種公益間本身沖突的調和，也就是說，并非任何的公共利益或公共福祉都可構成征收的合法理由。因此必須透過比例原則的運作，以便形成對抗個人基本權利侵害的保護。

2.3公共利益具有可實現性

公共利益應該是直接的實質利益，是現實存在的或者通過努力在一定時期內可以實現的即得利益，而不是虛無的或純精神領域的抽象利益。不能落實為個人利益的國家利益或社會的集體利益，不應該被認定為是公共利益。

2.4公共利益的非排他性

非排他性是指必須禁止城市拆遷為一小部分特定人牟取私利，該特性否定了某一特定方因拆遷行為而得益是以另一特定方的受損作為代價的情形。這樣，城市拆遷中的公共利益不能排除社會大眾享用的機會，不能局限于某種特定的范圍，每一個社會成員都可能是直接的或間接的受益主體，且該受益是客觀存在的。只有特定受益主體的公共利益，不是真正的公共利益。

2.5公共利益的可還原性

城市拆遷中的公共利益最終可以還原為一定類型、一定公眾群體的私人利益。換言之，如果城市拆遷脫離了絕大部分公眾群體和社會主體，或跟任何人都不相關，該公共利益是不可能具有正當性的。

2.6公共利益符合以人為本的發展理念

在一定程度上，普遍的私人利益的集合亦可視為公共利益，前者可轉化為后者。從這個角度講，公民基本權利是公共利益的重要內容之一，通過對公民基本權利的保護以及促進公民基本權利的實現，不僅能進一步促進公益的發展，而且其本身就是公益的重要內容。黨的十七大報告要求尊重人民的主體地位，做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，這些理念要求城市拆遷應體現公共利益的人本主義特征。

2.7公共利益的非商業性

基于公共利益目的的城市拆遷不適用于直接追求商業利益的經濟活動。公共利益的非商業性決定了那些營利性目的的商業開發活動不能動用強制征用權，而只能遵循市場規律，通過平等協商和簽訂合同，也就是以市場流轉的方式來解決補償安置問題。判斷一個拆遷行為是否滿足公共利益的非商業性條件，關鍵要看其追求的最終目的是否具有公益性，即拆遷及隨后的建設行為是否主要為了讓社會公眾受益，而不在于這個公益目的在實現過程中是否也讓特定的企業或私人獲益。

3城市拆遷中公共利益的界定方法

目前，許多學者都對城市拆遷中怎樣界定公共利益進行了思考和探討。比較一致的觀點是通過實體標準和程序標準來判斷公共利益。

3.1實體標準

(1)從公共使用的主體來界定。一種情況是全體社會成員或者不確定的社會成員親自使用，享受其帶來的效果。另一種情況是由國家機構或職能部門等為保衛國家、履行公共職能而使用。但對由國家機構或職能部門代公民使用的情形要特別注意，以防以權謀私的情況發生。

(2)從用途的最終效果來界定。公共利益最終要能有利于社會整體經濟的發展，房屋拆遷后興建其他項目能夠提高社會整體發展水平，要能夠促進人民的福祉。不符合上述標準的，不能被認為是符合公共利益。

3.2程序標準

(1)通過立法程序界定城市拆遷中的公共利益。要求立法機構對可能涉及到城市拆遷問題的有關公共利益的具體范圍和種類進行列舉，從而使城市拆遷中公共利益的內容獲得確定性。也就是要求立法機構對《行政程序法》、《行政補償法》等法律中的公共利益范圍進行概括性規定，并在此基礎上再逐一列舉規定。

(2)通過行政程序界定公共利益。界定城市拆遷中的公共利益的行政程序，一方面行政機關必須充分聽取或征求被拆遷人和其他社會公眾的意見;另一方面在行政機關內部也應建立嚴格的公共利益審查機制。城市拆遷的政府職能部門應該成立拆遷人和被拆遷人所組成的聽證委員會，對城市拆遷是否具有社會公共利益目的舉行聽證，具體審議土地征用和城市拆遷的公共利益性質，從根本上保障拆遷項目的公益性。

(3)通過司法程序界定公共利益。就城市拆遷而言，由于行政裁決的特殊性常導致裁決者成為拆遷人的代言人，為了盡快解決城市拆遷的利益糾紛，避免耗時耗力造成訟累的行政裁決和行政訴訟，應取消非經行政裁決環節不能進入司法程序尋求救濟的規定。應該確立一套關于“公共利益”的司法審查標準，使司法裁決在平息紛爭方面具有最終的法律效力。

4結語

城市拆遷中的公共利益界定，有利于判斷拆遷的合法性，也是明確拆遷雙方當事人權利義務的前提，對解決拆遷中的問題有重要的作用。

參考文獻

[1]趙陽.論房屋拆遷中的公共利益界定[D].中國政法大學碩士學位論文，2008，(4).

[2]吳玨.城市房屋拆遷中公共利益的行政法思考[D].蘇州大學碩士學位論文，2006，(4).

[3]周中華.城市房屋拆遷中的公共利益研究[D].復旦大學碩士學位論文，2008，(10).

[4]彭小兵，譚亞.城市拆遷中公共利益的界定問題研究[J].甘肅行政學院學報，2008，(5).

[5]彭小兵，譚亞.城市拆遷中的利益沖突與公共利益界定——方法與路徑[J].公共管理學報，2009，(2).

[6]張艨.公共利益若干問題的研究——從城鎮房屋拆遷制度看公共利益的具體運用[D].華東政法學院碩士學位論文，2007，(4).