論公共危機(jī)管理中行政人員倫理缺失及救治

摘要:危機(jī)四伏，公共危機(jī)管理已經(jīng)成為政府一項(xiàng)重要的職責(zé)和任務(wù)，而行政倫理在危機(jī)管理中發(fā)揮著重要的重要的作用，成為公共危機(jī)管理成功與否的關(guān)鍵因素之一。在分析公共危機(jī)管理中行政倫理缺失的具體表現(xiàn)的基礎(chǔ)上，尋找行政倫理缺失的內(nèi)外部原因，并進(jìn)一步提出救治的具體對(duì)策。

關(guān)鍵詞:公共危機(jī)管理;行政倫理;缺失

中圖分類號(hào):D63

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1672-3198(2010)23-0050-02

1引言

現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)危機(jī)頻繁的時(shí)代，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，許多不穩(wěn)定因素并存，導(dǎo)致現(xiàn)階段是各種類型的公共危機(jī)易發(fā)期。應(yīng)時(shí)代的要求，公共危機(jī)管理也就上升為政府的一項(xiàng)重要職責(zé)和長(zhǎng)期任務(wù)。危機(jī)管理的成功與否受到一系列綜合因素的影響，其中“行政倫理狀況的好壞，不僅關(guān)系到政府的辦事效率，也關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)，關(guān)系到社會(huì)風(fēng)氣的好壞?！豹?/p>

2公共危機(jī)管理中行政人員倫理缺失的具體表現(xiàn)

2.1危機(jī)意識(shí)薄弱，短期行為突出

表現(xiàn)在危機(jī)管理理念上對(duì)公共危機(jī)的嚴(yán)重危害認(rèn)識(shí)不足，對(duì)于危機(jī)預(yù)防工作沒(méi)有充分重視，對(duì)一些存在安全隱患的監(jiān)督工作敷衍了事，漠視人民的身體健康權(quán)和生命安全。如2008年的“三鹿事件”中，當(dāng)?shù)卣畬?duì)三鹿集團(tuán)幾乎放棄了監(jiān)管職責(zé)。同時(shí)，有的地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)公共危機(jī)的防范不夠重視，只顧本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，短期行為突出，忽視了一些社會(huì)問(wèn)題，對(duì)危機(jī)爆發(fā)的預(yù)控不夠關(guān)心，缺乏警惕，最終釀成危機(jī)。從一起簡(jiǎn)單的治安糾紛事件演變成大規(guī)模的群體性池州事件中忽視弱勢(shì)群體的合理訴求，對(duì)社會(huì)問(wèn)題的不滿情緒把握不準(zhǔn);重慶釘子戶事件中，政府片面追求政績(jī)，淡化少數(shù)群體的利益;華南虎照片事件，部分政府官員好大喜功，這些都是危機(jī)意識(shí)薄弱的集中體現(xiàn)。

2.2以權(quán)謀私

權(quán)力是人民賦予的，行政人員在行使手中的權(quán)力時(shí)必須與公共利益牢牢聯(lián)系在一起，而不是滿足自己的私欲。可是在一些危機(jī)易發(fā)的領(lǐng)域，一些官員以手中握有的權(quán)力為籌碼，以權(quán)謀私，官商勾結(jié)。這樣造成他們具有雙重身份，既是“老板”，又是“監(jiān)管人”，造成監(jiān)管不力，孕育危機(jī)的爆發(fā)。

2.3怠慢公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)

危機(jī)發(fā)生后，公眾和政府的溝通顯得尤其重要，如果溝通不暢，會(huì)使群眾對(duì)政府失去信心，影響危機(jī)管理工作的順利進(jìn)行。然而在實(shí)踐中，怠慢公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，欺上瞞下，口是心非，弄虛作假的行為時(shí)有發(fā)生。面對(duì)公共危機(jī)，行政人員傾向于“大事化小，小事化了”，逐級(jí)虛報(bào)危機(jī)的真實(shí)情況。為了防止真相外露，淡化事件的嚴(yán)重程度，有的政府工作人員甚至進(jìn)行上下勾結(jié)，實(shí)行新聞封鎖。

2.4危機(jī)管理行為和效率上能力表現(xiàn)較差

突發(fā)事件爆發(fā)突然，其時(shí)間短促及傳播迅速的特征要求政府工作人員在非常有限的時(shí)間內(nèi)做出反應(yīng)，爭(zhēng)取到寶貴的時(shí)間，使可能的損失最小化。當(dāng)前，部分行政人員對(duì)危機(jī)判斷及識(shí)別不足，表現(xiàn)在當(dāng)危機(jī)的前兆出現(xiàn)以后，不能正確、及時(shí)地識(shí)別，從而將危機(jī)消滅在萌芽階段。在實(shí)踐中，行政人員在事件發(fā)生后不能作出迅速反應(yīng)，貽誤最佳的處理時(shí)機(jī)，造成危機(jī)蔓延。同時(shí)不重視恢復(fù)階段的工作，工作有始無(wú)終，不僅不能很好地鞏固管理成果，甚至?xí)?dǎo)致危機(jī)的再次發(fā)生。2008年初南方雪災(zāi)中，政府應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)不靈，行政人員反應(yīng)速度慢，缺少足夠的能力以至不能及時(shí)調(diào)動(dòng)各種資源，最終使事件向巨災(zāi)轉(zhuǎn)變。

3公共危機(jī)管理中行政人員倫理缺失的原因分析

3.1外部原因

3.1.1中國(guó)傳統(tǒng)行政倫理文化的深刻影響?yīng)?/p>

我國(guó)傳統(tǒng)行政文化是以權(quán)力本位作為價(jià)值取向的，缺乏民主理念，重統(tǒng)治輕管理。在這一文化的長(zhǎng)期統(tǒng)治下，我國(guó)政府部分官員形成思想錯(cuò)位，沒(méi)有把服務(wù)人民這一理念牢記在心，而是利用權(quán)力不擇手段謀取個(gè)人私利，脫離群眾，造成行政倫理缺失。在危機(jī)管理中，很多官員存在著“無(wú)過(guò)便是功”的錯(cuò)誤觀念，不求有功，但求無(wú)過(guò)的心理錯(cuò)過(guò)了危機(jī)處理的最佳時(shí)機(jī)。

3.1.2危機(jī)管理配套制度欠缺的影響?yīng)?/p>

目前，我國(guó)缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督和制約機(jī)制是危機(jī)管理中行政人員倫理缺失的客觀條件。我國(guó)危機(jī)管理專門機(jī)構(gòu)尚未設(shè)置，部門之間較難協(xié)調(diào)，行政效率低下，勢(shì)必對(duì)整個(gè)險(xiǎn)情的駕馭極為不利。同時(shí)相應(yīng)的法律制度、問(wèn)責(zé)制度、獎(jiǎng)懲制度等制度的不健全使得一些行政部門、人員有機(jī)可乘。2003年的“非典危機(jī)”以及在此前后有關(guān)政府部門機(jī)構(gòu)或官員在處理其它常態(tài)事務(wù)或突發(fā)惡性事件造成的種種失誤或錯(cuò)誤，充分暴露了政府行政管理體制的弊端，許多必要和重要的制度還沒(méi)有真正建立起來(lái)，如政府績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制、行政公開(kāi)制度、權(quán)力制約機(jī)制以及政府與公眾的溝通和互動(dòng)機(jī)制等。

3.1.3官場(chǎng)潛規(guī)則的驅(qū)動(dòng)

由于歷史和社會(huì)的原因，在正式的規(guī)章制度以及種種名文規(guī)定的背后，我國(guó)官場(chǎng)上實(shí)際存在著的一個(gè)不成文而又被廣泛認(rèn)可的規(guī)矩，被稱為“官場(chǎng)潛規(guī)則”。“棘手的事就拖”、“領(lǐng)導(dǎo)的看法是最大的法”、“捂不住了丟車保帥”、“報(bào)喜不報(bào)憂”等等潛規(guī)則成為公共危機(jī)管理整個(gè)過(guò)程中的一大毒瘤，這些不良作風(fēng)引起行政人員倫理的缺失。

3.2內(nèi)部原因

3.2.1危機(jī)情境下的心理特征

遇到重大突發(fā)事件時(shí)，人的身心都會(huì)處于高度的緊張狀態(tài)，心理的巨大混亂可使人產(chǎn)生焦慮、恐怖、抑郁、恐懼等情緒。在突如其來(lái)的壓力和混亂恐懼的復(fù)雜情緒下，容易引起政府工作人員一系列不當(dāng)行為。同時(shí)居高臨下是管理者的一般心理特征，他們總認(rèn)為:“我懂你不懂”，這種習(xí)慣性的心理定式在危機(jī)處理中極容易使行政人員作出一些自欺欺人的事情，漠視公眾的力量，這也是造成公眾參與危機(jī)管理不足的原因之一。

3.2.2責(zé)任的重大與能力不相適應(yīng)

行政人員在解決危機(jī)，愿意承擔(dān)責(zé)任的時(shí)候又會(huì)遇到另外一個(gè)問(wèn)題:“他是否有這個(gè)能力可以承擔(dān)?”面對(duì)危機(jī)，肩上的責(zé)任越來(lái)越大，如果個(gè)人的能力足以應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，則可以得到化解，如果能力與責(zé)任不相適應(yīng)，他們則會(huì)因?yàn)閾?dān)心處理不好危機(jī)使自己受到處分，因此容易選擇逃避責(zé)任或者草率行事。

3.2.3道德素質(zhì)不高

危機(jī)管理是一項(xiàng)復(fù)雜多變的行政任務(wù)，對(duì)行政人員來(lái)說(shuō)是一種道德素質(zhì)上的挑戰(zhàn)。當(dāng)危機(jī)與權(quán)力、角色、利益沖突時(shí)，其自身的道德意識(shí)和守法精神便成為決定其行為選擇的關(guān)鍵性因素。目前，行政人員道德素質(zhì)不高是導(dǎo)致危機(jī)管理中行政倫理缺失的直接原因之一。危機(jī)發(fā)生前后，行政人員相應(yīng)承擔(dān)著一定的角色職責(zé)，但是他們會(huì)面臨自身利益和公共利益的選擇，如果其自身道德修養(yǎng)不高，沒(méi)有樹立正確的權(quán)力道德觀，缺乏為人民服務(wù)的宗旨意識(shí)，行政人員就會(huì)偏離公平、公正、平等的軌道，近而產(chǎn)生失信行為，不法及不良行為。

3.2.4缺乏自主性

由于我國(guó)行政管理體制是至上而下的層級(jí)管理，加上危機(jī)管理的一大特點(diǎn)就是權(quán)力的高度集中，且集中在少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人的手里。“上級(jí)”做出一個(gè)決策，下級(jí)即使發(fā)現(xiàn)是有失倫理的，但沒(méi)有勇氣去提出異議，依然執(zhí)行其決定，這就是一種倫理自主性的缺失。大部分的行政人員最終傾向于選擇對(duì)組織負(fù)責(zé)而對(duì)人民失責(zé)，進(jìn)而損害公民的公共利益，由此造成了整個(gè)行政組織倫理的缺失。

4公共危機(jī)管理中行政人員倫理缺失治理的相關(guān)對(duì)策

(1)對(duì)內(nèi)控制方面，主要是對(duì)行政人員倫理的優(yōu)化，是一種德性手段。①要樹立正確的危機(jī)管理理念，明確自身角色，增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)。危機(jī)無(wú)處不在，要增強(qiáng)行政人員危機(jī)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，在危機(jī)面前臨危不亂，主動(dòng)承擔(dān)起處理危機(jī)的責(zé)任。行政人員的角色是“危機(jī)管理的先鋒”，“精神的領(lǐng)導(dǎo)者”，在常態(tài)工作中要防微杜漸，對(duì)各類隱患要提高警惕，在危難時(shí)刻，行政人員要站出來(lái)與人民生死與共，只有未雨綢繆，預(yù)做準(zhǔn)備才能最大程度地避免行政倫理的缺失，做到事前控制，事后彌補(bǔ)。②要樹立正確的價(jià)值觀念，培養(yǎng)良好道德情感。危機(jī)處理過(guò)程中的權(quán)力運(yùn)用相對(duì)比較集中，一旦用不好權(quán)力，會(huì)引致更為深層次的矛盾。所以必須牢固樹立公仆觀念，樹立權(quán)力來(lái)自人民，為人民所用的價(jià)值觀念，可以通過(guò)榜樣塑造、參觀、訪問(wèn)等方式加強(qiáng)行政人員思想政治道德教育。通過(guò)說(shuō)服、誘導(dǎo)、啟示等方法向行政人員傳輸行政道德規(guī)范，培養(yǎng)其良好道德情感，提高其行政人格。③加強(qiáng)知識(shí)學(xué)習(xí)，提高行政人員危機(jī)管理的能力與素質(zhì)。要糾正責(zé)任與能力之間的偏差，就需要政府工作人員不斷地學(xué)習(xí)。要對(duì)政府工作人員進(jìn)行定期培訓(xùn)及案例庫(kù)學(xué)習(xí)方法，提高公務(wù)員的危機(jī)管理的能力。具體而言，要提高及時(shí)掌握事件發(fā)生信息的能力，迅速控制事態(tài)繼續(xù)惡化的能力，快捷高效的執(zhí)行力，客觀上報(bào)和下達(dá)真實(shí)情況的能力等等。同時(shí)要加強(qiáng)心理素質(zhì)的培養(yǎng)，通過(guò)各種心理干預(yù)機(jī)制幫助行政人員排解因危機(jī)而次生的心理壓力，以避免由于心理壓力過(guò)大造成的倫理缺失。

(2)對(duì)外控制方面，主要是優(yōu)化行政倫理的環(huán)境，是一種制度手段。鄧小平同志曾明確指出:“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法做好事，甚至走向反面?！敝饕獜囊韵聨追矫嬷?

①行政倫理法制化建設(shè)。行政倫理僅僅依靠行政人員的自覺(jué)、良知以及責(zé)任感來(lái)維系是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，危機(jī)管理是一項(xiàng)非常態(tài)的行政任務(wù)，必須依靠相應(yīng)的法律制度來(lái)規(guī)范與保障。美國(guó)早在1976年就頒布了《緊急狀態(tài)管理法》，對(duì)政府部門人員的職責(zé)做了具體的規(guī)范。日本也在《災(zāi)害對(duì)策基本法》中明確規(guī)定了政府及其他群體的災(zāi)害責(zé)任和細(xì)則。我國(guó)行政倫理法制化建設(shè)迫在眉睫，要以立法的形式將行政倫理的基本要求確立下來(lái)，必須充分考慮危機(jī)管理的特殊性，將危機(jī)管理的倫理要求做明文規(guī)定，并且規(guī)定違背后的處罰辦法，要真正做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。

②完善相關(guān)配套制度。其一要建立危機(jī)管理考核激勵(lì)機(jī)制與危機(jī)管理問(wèn)責(zé)制。建立一定的標(biāo)準(zhǔn)考核，評(píng)估政府工作人員在危機(jī)應(yīng)對(duì)過(guò)程中的防患意識(shí)及道德行為，用物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)與精神獎(jiǎng)勵(lì)的方法，明確其管理責(zé)任，將責(zé)任具體落實(shí)到個(gè)體，獎(jiǎng)勵(lì)那些在危機(jī)管理中積極應(yīng)對(duì)，勇?lián)?zé)任的政府工作人員，用批評(píng)教育、處分甚至辭退等方式處罰行政倫理缺失的人員，發(fā)生犯罪行為的要依法追究其刑事責(zé)任。

其二要建立權(quán)力監(jiān)督制度與信息公開(kāi)制度。建立專門的危機(jī)管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，媒體以及公眾三方相互配合的監(jiān)督制度，嚴(yán)格監(jiān)督政府工作人員在危機(jī)管理過(guò)程中的各類行為。信息公開(kāi)制度是公眾監(jiān)督形式的保障，公民要勇于檢舉國(guó)家機(jī)構(gòu)或行政人員在危機(jī)處理過(guò)程中的行政倫理缺失現(xiàn)象。近幾年來(lái)發(fā)生的公共危機(jī)，正是無(wú)數(shù)正義人民在網(wǎng)上不斷披露危機(jī)管理中的腐敗現(xiàn)象，才使得一個(gè)又一個(gè)的危機(jī)在良好行政倫理環(huán)境中得以解決。

③完善民間力量，避免權(quán)力過(guò)分集中。突發(fā)公共事件是全社會(huì)共同的責(zé)任，在政府作為應(yīng)急主導(dǎo)力量的基礎(chǔ)，也需要其他社會(huì)力量的輔助，這樣不僅可以提高危機(jī)管理的效率，減少危機(jī)造成損失，同時(shí)還可以避免權(quán)力過(guò)分的集中，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。由于危機(jī)一旦發(fā)生，人們通常會(huì)對(duì)政府寄予期待和依賴，對(duì)政府造成巨大的壓力，工作人員常常不堪重負(fù)，疲于應(yīng)付。建立以政府為核心，民間為輔的雙重力量，可以增強(qiáng)人民與政府的良性溝通，更好的監(jiān)督政府工作人員在危機(jī)處理過(guò)程中的道德及行為。

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