農民工社會保障制度探討

摘要:農民工是在中國工業化、城鎮化快速發展階段涌現出來的一支新型勞動大軍，是推動中國經濟和社會結構變革的巨大力量。解決好農民工社會保障問題是我國社會穩定、經濟健康發展的必然要求，為維護其弱勢的生產者地位，促農民其向市民轉變，減少農村人口數量，除千方百計提高農民工素質之外，還需建立一系列符合農民工特點有利于其長遠發展的社會保障機制。

關鍵詞:農民工;社會保障;制度建設

中圖分類號:C9

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)23-0090-02

1農民工特點分析

我們所說的“農民工”，實際是指“身在城市從事非農業工作的農業戶口的工人。我國農民工數量巨大，據粗略統計已超過1.2億人，且隨著農業勞動生產率的提高，必將有越來越多的農村剩余勞動力加入這一產業群體。

城市農民工問題集中地體現在其工作技能未能得到全面提升。城市農民工大多數受教育年限低于高中，文化素質不高;80%以上的城市農民工未接受職業技能培訓，大多數只能從事技術含量不高的工作，統計資料表明，制造、建筑、采礦、加工及城市飲食服務等行業，城市農民工在其中均占大多數。

目前大量城市農民工仍以流動就業為主。大多數城市農民工收入偏低，無法支撐其家庭在城市定居生活，只能在城鄉流動就業;城市農民工一般在農村都有承包地，可以作為農民工在無法獲得其它工作機會時的最后一條生活保障線。

2農民工社會保障現狀

2.1對加強農民工社會保障問題的必要性各方都認識不足

政府部門或認為當前財力有限無法將農民工納入社會保障體系，或以農民工擁有土地為由而認為不必將其納入到社會保障體系。企業則為了追求經濟效益最大化而想方設法逃避社會責任，不愿意為農民工提供保險。農民工一方面只考慮到眼前經濟收入而忽視長遠的社會保險收益和未來的生活保障;另一方面對政府的社會保障政策缺乏信任而缺乏參加各種社會保險的積極性。

2.2現有的社會保障項目如扶持性較強的社會救助和社會福利等財政轉移支付項目普遍不足，大多數集中在社會保險項目特別是繳費項目上

一般來說，社會保障由社會保障、社會救濟、社會福利、優撫安置等組成。其中，社會保險是社會保障的核心內容。社會保險關系是建立在穩定的勞動關系基礎上，需要參保者持續繳費，而社會救濟和社會福利項目是政府的轉移支付項目，無需受援對象的繳費，很適合農民工中無正式簽約雇傭關系的非正規就業群體。現行社會保障政策更注重農民工的社會養老保險項目，養老保險的給付資格是建立在長期繳納養老保險金的基礎之上的，這只適合于農民工中的穩定雇傭勞動者，而連續繳納養老保險金對于無穩定雇傭關系的個體勞動和自營職業的農民工群體來說則是一個很大的困難，導致多數處于非正規就業的農民工無法獲得保障。因此，農民工社會保障政策政府對農民工扶持力度太弱，在繳費性社會保險項目和非繳費性社會救助、社會福利項目之間的供給結構性失衡，直接導致多數處于非正規就業的農民工無法獲得社會保障。

2.3我國現行一些社會保障制度與農民工就業的流動性、不穩定性不相適應

農民工就業的最大特點是高流動性，這要求社會保障制度具有一定的靈活性與其相適應。我國社會保險目前還處于省級統籌階段，絕大多數省份社會養老保險并沒有實現基金全省范圍的統收統支，地區之間、城鄉之間建立農民工社會保障體系的進度亦不一致，發展非常不平衡。同時由于沒有相關政策進行銜接，社會保險關系難以在異地之間轉移接續，這種低層次的統籌與農民工高流動性極不相適應。當農民工在地區之間、省內不同城市之間流動或返鄉時，多數人會選擇退保，導致參保中斷。

3建立農民工社會保障制度的必要性

從社會角度看:發展農民工社會保障事業是城市化戰略推進的需要，合理解決我國城市化的難題，必須做的一項工作就是城鄉社會保障制度的有機銜接，要給農民工相應的社會保障;有利于促進社會的整合與穩定，是社會順利轉型的客觀需要;農民工付出與收獲對比懸殊、進退兩難的處境使社會主義的公平機制沒有得到應有體現，亟待為其建立相應社會保障機制，在保證經濟效率時兼顧社會公平;是新時期社會反貧困的重要舉措，農民工作為農村“先進生產力”的身份和責任使得他們一旦發生重大意外事故時對其家庭將是毀滅性的打擊，極有可能導致因傷、因病而致貧甚至于返貧。

從經濟角度看:建立農民工社會保障可以引導農民工對自身工作技能的投資，減少了他們流動的心理顧慮，增加了流動的間接收益和凈收益現值，從而有利于農民工的流動就業;有利于引導農民工放棄傳統農業、實現土地的集約化經營，從而可以改善農業經營方式、提高農業勞動生產率;為形成統一的勞動力市場，就必須建立一個不分所有制、不分用工形式、涵蓋所有勞動者在內的社會保障體系，從而要求建立涵蓋農民工的社會保障體系;農民工社會保障的建立可以提高農民工抗風險能力，降低預防性儲蓄、促進消費，對于拉動內需和經濟發展有著積極意義;建立農民工社會保障有利于維護雇傭農民工與企業勞動關系的和諧以及企業的發展與長期利益最大化。

從保障勞動者角度看:農民工從事的大多是苦、累、臟、險等的城市工人不愿意干的工種，受工傷、疾病困擾可能性非常大，社會保障是農民工實現基本生存與發展的客觀要求;數量眾多的農民工享受不到應有的基本社會保障與他們為城市經濟建設和社會發展所作出的貢獻完全不對稱，違反社會公平原則;建立農民工社會保障是關愛和保護農民工中婦女、兒童這種生理與社會雙重弱勢人群的需要，他們對社會保障的需求更為迫切;有利于對農民工消費行為的引導，使他們在滿足目前基本生活需求的同時能兼顧其長遠利益。

4對建立農民工社會保障制度的建議

4.1理清農民工階層分化現狀，區別對待，重點推進

農民工群體的自身構成非常復雜，包括在城鎮就業的不同就業方式、不同職業類別、不同外出動機、不同年齡階段、不同發展歸屬的各類沒有城鎮戶口的原農業人口。在社會保障的需求方面他們存在很大區別，對參加社會保障的態度也不盡一致，加入社會保障系統的形式也難以統一。這種復雜性決定了農民工社會保障構成的復雜性和多元性。應在分類指導、突出重點的原則下，采取合適標準對農民工進行科學劃分，根據具體情況區別對待，逐步推進。

(1)農民工二次分化后日益成為一個差異較大的群體，在農民工分類上，根據農民工社會保障的特點，以就業方式把農民工劃分為正規就業人員和靈活就業人員兩大塊比較合適。其中正規就業人員主要指有穩定收入的合同工，靈活就業人員指合同工之外的臨時性、彈性制非正規就業人員。

由于對生產資料、資金、技術等社會資源的占有狀況不同，正規就業和非正規就業人員面臨的社會風險以及規避風險的能力存在較大差異，對不同項目的社會保障需求的急迫程度也不一樣。因此農民工的社會保障需求呈現多樣化。對于正規就業農民工的社會保障，主要是參照城鎮職工基本社會保障制度，制定相對獨立的社會保障政策辦法，尤其要對現行的繳費標準、待遇支付以及管理方式上作出必要調整。對于靈活就業農民工的社會保障，關鍵在于完善城鎮靈活就業人員參保辦法，將靈活就業的農民工按規定納入其中。

(2)在區域上，根據農民工流向和分布以及我國經濟社會發展的不平衡性，農民工社會保障建設要突出重點區域。①經濟發展水平高、農民工分布集中的東南部沿海的廣東、浙江、上海等省市，要作為農民工社會保障建設的重點建設地區，擔負起在農民工社會保障的應有責任。從目前來看這一類地區主要是對農民工實行綜合保險即單獨建立一套有別于城鎮職工基本社會保險制度的新的保障制度或將將農民工納入城鎮職工社會保障體制。如上海市從2002年9月開始對外來從業人員實施綜合保險制度，為包括農民工在內的外來從業人員量身定制社會保險;廣東省從1994年開始就將農民工納入城鎮職工社會保險體系，農民工與城鎮職工一樣參加各項社會保險。

②對于經濟發展在全國處于中等水平中西部省大中城市，限于財力，可考慮探索符合本地特點的農民工社會保障。應根據農民工二次分化后“市民化”程度的差異，以及他們面臨的風險和規避風險能力的強弱分層分類保障。對于“市民化”較高的農民工，他們在城鎮有穩定的職業和較固定的收入來源，可將其納入城鎮社會保障體系，健全養老、醫療和失業保險是關鍵。對于流動狀態的農民工，應建立過渡性的社會保障體系，目前應優先解決他們的工傷保險問題，盡快建立和完善失業應急救助機制和其他救助項目。對于季節性外出的農民工，其“市民化”的可能性很小，大多屬于傳統的農民，可考慮將其納入農村社會保障休系。

③作為農民工核心聚集區域的中小城市或城鎮，要積極開展農民工社會保障建設的試點工作，可考慮將農民工納入農村社會保障體系。如蘇南地區鄉鎮企業中的本地農民工大都參加了當地的農村養老保險和農民住院保險;

4.2切實考慮農民工對社會保障要求的個體化差異，加大社會保險的政府轉移支付力度，允許農民選擇符合自己需求的保險項目

(1)考慮到農民工的“市民化”程度差異，改變目前大多數城市的社會保險項目的單一供給模式，促使保險模式多樣化，將各種主要保險模式進行組合用以滿足所有農民工的保障差別性需求，吸引廣大農民工參保。

(2)考慮到農民工面臨的主要風險及其規避風險能力的強弱，滿足他們對面臨的最大的、最緊迫的風險是工傷、失業、疾病等即時性風險的參保要求，加大財政支持力度，優先滿足這部分保險需求。同時考慮社會養老保險的給付資格需要長期繳費積累，對缺乏穩定收入的農民工來說參保有系列難度，需要政策性鼓勵農民工參與養老保險。

4.3著眼農民工發展全局，配套推進，健全農民工社會保障的制度體系

4.3.1農民工社會保障制度建設應與農民工其它問題配套

農民工社會保障建設是一項復雜的系統工程，牽扯許多方面，需要從社會經濟發展全局的高度加以認識，從相關方面予以配套推進。農民工社會保障問題是農民工問題的重要方面，同時它也只是其中的一個方面，其它方面以及相關的一些問題也有待重視和解決，甚至更加緊迫，且有些問題的解決是農民工社會保障建設得以推進的必要條件。比如說城鄉一體化的勞動力市場體系建設、勞動就業制度改革問題、戶籍制度改革問題、土地政策改革問題、農民工合法權益維護問題、勞動用工管理問題、農民工的住房問題和子女教育問題，等等。所有這些與農民工相關問題的解決，必將大大優化農民工參與社會保險的環境條件。

4.3.2從戰略高度建立保護全體勞動者的社會保障法，建立農民工社會保障服務全國化體系

(1)盡快制定覆蓋全體勞動者的《社會保障法》，專門制定關于農民工社會保障的法律，確保社會保障制度的公正、合理和有效，使農民工的社會保障權益切實得到法律上的保障。

(2)盡快制定農民工社會保險關系的轉移和續接辦法。加快建立全國統一的農民工個人賬戶網絡信息管理系統，實施網絡化、一體化管理，使農民工社會保險關系實現地區、省內地(市)問、城鄉間的轉移和接續。同時，還應制定農民工社會保險關系中斷后的補辦措施及辦法，增強農民工社會保障的靈活性和適應性。

(3)盡快建立全國統一的農民工社會保障管理機構，檢查監督農民工社會保障基金的征收、管理、經營和使用情況。

參考文獻

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