重慶主城區生活廢棄物處理市場化現狀及對策分析

摘要:介紹了重慶市主城區生活廢棄物處理市場化的現狀及存在的問題，提出了若干市場化的對策和建議，以提高生活廢棄物的減量化、資源化、無害化的效率和效益，美化市容市貌。

關鍵詞:重慶市;生活廢棄物處理;市場化

中圖分類號:F29

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)23-0114-02

重慶市地處長江上游、地域遼闊、人口眾多，每天產生的生活垃圾量巨大。截止到2010年6月，僅重慶市主城區每天生活垃圾清運量約為3500噸，而產生的垃圾量甚至更多;況且重慶氣候濕潤，產生的生活垃圾極易腐爛給垃圾回收處理帶來極大困難。目前重慶市環衛集團主要負責管理生活廢棄物的清運、處理工作，但由于市環衛集團基本壟斷了主城區生活廢棄物處理行業，導致生活廢棄物處理行業缺乏競爭，使得生活廢棄物行業市場化程度仍然很低。因此，為了響應政府建設“宜居重慶”的號召，美化居住環境，實現生活廢棄物處理的減量化、資源化、無害化，降低對城市環境的污染，重慶市必須加快生活廢棄物處理市場化改革的步伐。

1重慶市生活廢棄物處理市場化發展現狀

從寬泛的意義上講，城市生活廢棄物處理包括生活廢棄物的清掃、收集、中轉、運輸以及最終的處置。狹義的城市生活廢棄物處理則僅指生活廢棄物處理的最后一個環節，即填埋、堆肥、焚燒。如未特別說明，本文中的廢棄物處理一般采用寬泛的定義。

當前主要負責重慶主城區餐廚垃圾等生活垃圾清運和處理的是市環衛控股(集團)有限公司(下稱“環衛集團”)，它是2002年12月經重慶市人民政府批準成立并由市政府出資組建的國有獨資公司。市環衛集團實行企業化管理運作，承擔自主經營、自負盈虧的責任。其主要下設有市固體廢棄物運輸有限公司、長生橋垃圾衛生填埋場、黑石子垃圾處理場等。但由于環衛集團存在國有企業的通病，缺乏內部活力和外部壓力，管理效率低下，導致生活垃圾清運與處理效率低下，也影響了重慶的市容市貌。因此，政府必須加快生活廢棄物處理的市場化改革步伐。

重慶市為了促進生活垃圾處理的市場化改革，緩解政府資金壓力，于2008年3月首次采用BOT方式運作的日處理垃圾能力達1200噸的同興垃圾焚燒發電廠投入運營，標志著重慶創新垃圾處理體制機制，改變政府單一投資主體，推行政府購買垃圾處理服務，多渠道引入社會資本，建設大型環衛基礎設施，邁出實質步伐，現已取得可喜成效。同興垃圾焚燒發電廠在5年內共計處理垃圾256萬噸，約占主城垃圾產生總量的50%，截止到2010年4月，發電共計5.86億千瓦時，上網4.56億千瓦時，每噸垃圾發電量為228.9千瓦時，扣除按照特許經營協議、重慶財政按照垃圾處理標準支付1.78億元外，垃圾發電上網直接產生經濟效益1.73億元。在2010年5月，已經在巴南區豐盛鎮開工建設投資7個多億元、日處理能力1800噸的主城第二個垃圾焚燒發電廠，屆時兩座垃圾發電廠可“吞下”主城區的全部生活垃圾，將極大提高生活廢棄物處置的減量化、無害化的效率，美化市容市貌。

2重慶市生活廢棄物處理市場化存在的問題

重慶市雖然初步出現了生活廢棄物處理行業的投資主體多元化、運營管理企業化模式，但生活廢棄物處理市場化程度仍然很低，生活廢棄物處理相關市場化配套政策法規尚不健全、環衛結構改革緩慢、生活垃圾收費標準低、生活廢棄物處理行業的社會資本參與度不高等問題仍然存在，競爭性局面尚未形成。

2.1市場化的相關政策法規尚不健全

近年來，重慶市為了改變生活廢棄物回收處理長期以來落后的局面，提高生活廢棄物回收處理的效益和效率，加快對生活廢棄物處理市場化改革的步伐，相繼頒布了《城市生活垃圾管理辦法》、《重慶市城市生活垃圾經營性清掃、收集、運輸、處置服務許可條件和程序規定》等相關政策和規范性文件，為重慶市加快生活廢棄物處理市場化改革提供政策性支持。但生活廢棄物處理市場化相關配套的政策法規尚不健全，極大制約了重慶市生活廢棄物處理市場化改革的步伐。

2.2環衛機構改革緩慢

重慶市環衛機構改革緩慢，仍然停留在計劃經濟體制的模式。首先，重慶市環衛機構結構復雜，形成多級管理體制，但其權責不明確，多頭管理，當出現問題時，各層環衛機構則會盡量推脫責任;環衛機構內部人浮于事，管理水平較低，服務不到位的傳統痼疾依然存在。其次，市環衛集團雖然進行了企業化運作，但仍為國有獨資企業，并沒有實現股權多元化，在沒有資本市場、服務市場的有效約束的情況下，環衛集團難以建立有效運轉的公司治理結構。

2.3生活垃圾收費標準低

根據“污染者付費”原則，重慶市自2004年5月1日起，重慶市政府對城市居民每戶收取8元垃圾處置費，對城市暫住人口收取每人2元垃圾處置費，雖然重慶市對居民的征收率達到近80%，取得一定的成效。但生活垃圾收費標準仍然很低，據環衛局某領導向筆者介紹，重慶市主城區僅生活垃圾的清運、處理等運營成本就有110元/噸，且生活垃圾的清掃費由城市維護費用出。若按城市居民一戶三口計算，每人每天產生生活垃圾人均1公斤，則一戶每年產生量就達1噸多，每戶生活垃圾處置費就達110多元，而實際上每戶每年只交96元，如果再扣除征收的成本，真正能夠用于垃圾無害化處理的金額則更低，遠遠不能彌補生活廢棄物處理的運營成本。

2.4社會資本參與度不高，競爭性局面尚未形成

目前重慶市采用BOT方式運作有由中國環境保護公司、重慶三峰、重鋼集團等企業投資興建同興垃圾焚燒廠和已經在建的巴南區豐盛鎮日處理能力1800噸的主城第二個垃圾焚燒發電廠，但僅僅限于生活廢棄物處理環節，而生活廢棄物的收集、清運等環節的社會資本引入還是空白，資金的來源幾乎全靠政府的財政撥款，社會資本參與度不高。雖然同興垃圾焚燒廠在生活廢棄物處置環節上每年約處置主城區一半的生活廢棄物，與市環衛集團形成相互競爭的格局，但生活廢棄物的收集、清運環節主要還是市環衛集團一家壟斷，競爭性局面尚未形成，無法實現公平競爭、降低成本的目標。

3重慶市生活廢棄物處理市場化的對策

3.1建立和完善生活廢棄物處理行業的相關配套政策法規

政府要想加快生活廢棄物處理市場化的改革步伐，為參與生活廢棄物服務的企業營造公平、可靠的外部環境，政府必須建立和完善以下的政策法規:

(1)進一步細化和完善招標政策的政策法規;給予民營企業、外企跟國有企業同等對待的待遇，防止在招標過程中產生的招標機構與競標企業之間的合謀，競標企業之間的合謀等行為。(2)進一步落實稅收、補貼、建設用地、低息貸款等優惠政策法規;使得垃圾處理企業具有相對寬松優惠的外部環境且具有法律的保障。(3)進一步落實生活廢棄物服務企業特許經營權的政策法規，對服務企業經營權應給予法律上的保障，不應隨著當地政府領導的更換而改變;需以立法的形式，保護和落實生活廢棄物處理行業的產權關系制度，使產權明晰化，確立排他性的產權，明晰產權邊界和各產權主體的權利和責任。(4)政府急需出臺廢棄物源頭減量化和資源化循環利用相關政策法規，緩解日益增長的生活廢棄物排放對城市環境的壓力和實現資源化再利用。

3.2加快環衛機構改革的步伐

重慶市加快生活廢棄物處理市場化改革的前提是必須加快城市環衛機構的改革。環衛機構要轉變職能，由過去城市生活廢棄物的投資者、管理者和經營者，轉變成為城市廢棄物處理行業發展的引導者、培育者和監督者，從直接管理轉變為宏觀管理，從管行業轉變為管市場，從對企業負責轉變為對公眾負責、對社會負責。支持已改制機構實現投資主體的多元化，鼓勵民營、外資等企業入股或投資。加快各區屬環衛事業單位的改革，使之成為自負盈虧、自我經營的企業實體。

3.3完善垃圾收費制度

重慶市雖然在征收生活垃圾處置費取得了不少進步，處于全國領先水平。但生活垃圾收費標準低，遠遠不能滿足城市生活垃圾處置費的需求，市政府應該根據“保本微利”的原則，研究健全垃圾收費制度，通過大規模實地調查，科學測算全市的垃圾收費標準，改變目前垃圾收費標準過低，計費標準不合理的現狀，逐步實現收費與垃圾生產量掛鉤，確保垃圾費用水平可以較為客觀地反映其產生垃圾的處理費用，起到抑制垃圾產生量，促進垃圾源頭的分類、資源化的作用。政府應積極通過電視、報刊、廣告欄等媒介，大力宣傳城市生活廢棄物處理收費的必要性，提供居民的環保意識。政府還應該出臺對低收入者家庭進行補貼政策，通過資格審核對低收入者家庭免費收取垃圾處理費，或象征性獲取一定量的垃圾處理費。

3.4積極拓寬多元化的融資渠道，提高社會資本參與度

為了緩解政府資金壓力，提高生活廢棄物處理的效益和效率，重慶市政府應拓寬多元化的融資渠道，提高社會資本參與度，積極引入民營等企業從事于生活廢棄物處理行業的收集、清運、處理等環節。政府可以利用稅收、補貼、信貸、建設用地、電力等方面的政策優惠，吸引社會資金和外資的投入;通過銀行信貸、投資信托、融資租賃等方式拓寬生活廢棄物處理行業的融資渠道，積極探索相關資產證券化融資、產業投資基金、垃圾債券融資等融資手段，如重慶市可以借鑒美國發行市政債券，嘗試發行垃圾債券。另外，通過利用街道、街區的廣告權、命名權等方式，來吸引民營企業、外企等投資生活廢棄物的收集、清運環節。政府把該街道或社區的廣告權、命名權在一定的時間內給從事于生活廢棄物的收集和清運的民營企業或外企，而他們可以通過廣告牌和街區的命名權等方式使自己的品牌價值、服務理念潛移默化的影響著社區居民。

3.5加強監督與管理，營造公平競爭的市場環境

政府需鼓勵有實力的民營、外企等企業積極參與生活廢棄物處理行業投資和經營，允許他們在兼顧社會公益目標的前提下追求合理的經濟利潤。政府還應該制定詳細嚴格的市場準入制度，逐步完善招投標管理體制及加強對日常廢棄物處理企業的監督和管理，為參與生活廢棄物處理行業的企業營造公平競爭的市場環境。

參考文獻

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