青海省建立生態補償機制戰略研究

摘要:青海省地處中國的西部，兼具保護自身和國家生態安全和在經濟欠發達的基礎上縮小與發達差距的二重性，即一方面各族人民有著強烈的促進經濟社會發展和不斷滿足日益增長的物質文化生活需要;另一方面，還需要承擔自身和國家生態環境保護的重任。在發達地區無償享受環境保護的好處，早已致富奔小康的同時，青海省諸多地區還在致力于解決生計、解決“溫飽”問題。為了加快建立科學合理的生態補償機制，以生態補償促進國家地區經濟發展，讓青海省的人民分享全國經濟社會發展的成果。中央政府應統籌東部和西部地區的協調發展，必須清楚地認識到，東中西部是經濟發展的共同體，經濟利益和社會利益是一致的。

關鍵詞:青海省;生態補償機制;戰略研究

中圖分類號:F124.6文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)09-0152-02

一、生態補償機制的內涵

所謂生態補償機制，即自然資源使用人或生態受益人在合法利用自然資源過程中，對自然資源所有權人或對生態保護付出代價者支付相應費用的固定做法。

生態補償機制是以保護生態環境、促進人與自然和諧為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調整生態環境保護和建設相關各方之間利益關系的環境經濟政策。主要針對區域性生態保護和環境污染防治領域，是一項具有經濟激勵作用、與“污染者付費”原則并存、基于“受益者付費和破壞者付費”原則的環境經濟政策。建立這種機制的目的在于支持和鼓勵生態脆弱地區更多承擔保護生態而非經濟發展的責任。

二、青海省建立生態補償機制原因

建立生態補償機制是貫徹落實科學發展觀的重要舉措，有利于推動環境保護工作實現從以行政手段為主向綜合運用法律、經濟、技術和行政手段的轉變，有利于推進資源的可持續利用，加快環境友好型社會建設，實現不同地區、不同利益群體的和諧發展。

青海省建立生態補償機制是落實新時期環保工作任務的迫切要求，黨中央、國務院對建立生態補償機制提出了明確要求，并將其作為加強環境保護的重要內容。《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》要求:“要完善生態補償政策，盡快建立生態補償機制。中央和地方財政轉移支付應考慮生態補償因素，國家和地方可分別開展生態補償試點。”國家《節能減排綜合性工作方案》也明確要求改進和完善資源開發生態補償機制，開展跨流域生態補償試點工作。

青海省為探索建立生態補償機制，積極開展工作，研究制定了一些政策，取得了一定成效。但是，生態補償涉及到復雜的利益關系調整。青海目前對生態補償原理性探討較多，針對具體地區、流域的實踐探索較少，尤其是缺乏經過實踐檢驗的生態補償技術方法與政策體系。因此，有必要通過在重點領域開展試點工作，探索建立生態補償標準體系，以及生態補償的資金來源、補償渠道、補償方式和保障體系，為全面建立生態補償機制提供方法和經驗。

三、青海省建立生態補償機制的必要性和可行性

青海是中國乃至東亞地區的生態屏障，是亞洲重要的河源區，是中國水資源安全戰略基地，也是中國和全球重要的生物物種基因庫。它獨特的地質結構造就了中國乃至亞洲的地理生態環境，因此該地區生態環境的好壞直接決定著“三江”流域及全國廣大地區的生態環境質量，對維護中國生態環境安全起著決定性作用。建立生態補償機制不僅對青海有益，對全國資源環境整體也有著極其深遠的意義。為保護這一生態屏障，實施生態補償是必要的

建立生態補償機制，有助于生態環境保護和資源合理開發利用，培育地區的造血功能，不斷提高當地農牧民的生活水平，分享經濟社會發展的成果，有利于構建和諧社會。鑒于青海省在全國生態環境鏈中的重要作用，國家在青海省先后實施了如“三江源生態環境保護與建設工程”、“退耕還林，退牧還草”，“生態公益林建設”等一系列具有生態補償含義的項目。從2006年開始，青海省政府已經下定決心在“三江源”地區不搞GDP考核，停止礦產資源的開發，不再提工業化的口號;在2007年的省“十一”次黨代會上又提出了“生態立省”的戰略;所有這些都充分說明了青海省在中國甚至世界上都具有重要的、不可替代的生態地位和作用。

青海所處的地理環境和獨特的生態環境，對全國乃至全球的生態安全有著直接的作用和影響。這種特殊的地位，從國家整體和全國廣大地區利益考慮，青海在中國廣大地區的生態安全的作用是無可比擬和無法替代的。因此，保護青海生態安全、建立生態補償機制是十分必要的，也是最為經濟和可行的。

四、青海省建立生態補償機制存在的問題

一個國家或一個地區的居民享有均等的發展權利和享受公共服務的權利，如果以生態保護或其他名義取消、限制這種權利，就必須對這一地區的居民進行合適的補償，否則，對于這些地區的居民是不公平的。

迄今為止，青海缺乏完善有效的生態效益補償機制，主要存在以下問題:

1.指導思想上面臨“兩難”抉擇，責任和權利不相對等。青海省地處中國的西部，兼具保護自身和國家生態安全和在經濟欠發達的基礎上縮小與發達差距的二重性，即一方面各族人民有著強烈的促進經濟社會發展和不斷滿足日益增長的物質文化生活需要;另一方面，還需要承擔自身和國家生態環境保護的重任。在發達地區無償享受環境保護的好處，早已致富奔小康的同時，青海省諸多地區還在致力于解決生計、解決“溫飽”問題。應當說，在這種“兩難”境地中，已經在生態環境保護和資源輸出方面做了巨大貢獻，但是若僅靠自己的力量，承擔既保護環境又推動社會經濟發展的雙重任務，壓力甚大，困難諸多。因此，需要發達地區在資本、人才、技術等方面的支持，以保持青海省及西部生態資本的平衡，實現經濟發達地區和經濟欠發達地區共同發展。

2.生態管理職責交叉，資金使用不到位，生態保護效率低。生態安全保護是宏大系統工程，涉及部門多。從現實狀況看，青海省部門主導的政策設計導致責任主體不明確，生態保護效率低，生態保護區居民收益少，貧困人口多。

部門采用國家相關補償相對多，而實際落實到農牧民手中的補償少;項目配置的物資、資金方面的補償形式相對較多，而扶持生態保護的相關產業、后續產業以及生產方式轉換補償相對較少;“輸血”型支持和補償相對較多，而“造血”型支持相對較少，功能弱;直接向生態建設補償多，相應的經濟發展、扶貧補償少。

3.補償標準“一刀切”，補償標準低、補償不足，補償政策執行中存在不均衡和不公平。“一刀切”的政策設計，導致政策實施脫離實際。在退耕還林補償中，全國僅分南方和北方兩個標準，對于地處西部的青海補償標準明顯偏低。在青海的許多地區，山林、耕地、草場是農牧民全部的生活來源和生產基礎，過低的補助標準難以滿足他們的生活需要。事實上退耕、退牧的農牧民所獲得的經濟補償低于其在同一土地上的進行農牧業生產的經濟效益。

五、青海省建立生態補償機制的路徑選擇

解決現行生態補償機制中存在的問題，涉及到社會生活的各個方面，關系到青海未來的發展，需要從多個角度進行調節，為此提出以下建議:

1.從經濟社會可持續發展的視角對待生態補償，用法律制度保證生態保護地區群眾的生存權和發展權(法律保障)。將生態補償機制從政策層面上升到法律層面。如果只把生態補償機制當作政策問題，作用難以長久。需要加強生態保護立法，為建立生態環境補償機制提供法律依據，這是建立和完善生態環境補償機制的根本保證。

2.建立有利于生態環境保護和建設的財政轉移支付制度(財政政策)。國家財政的直接支持，即以定額形式撥付，并逐年按比例遞增，如涉及地區的行政事業單位人員工資、正常經費、運轉費用等。以專項資金撥付，如基礎設施建設、人工工資、裝備設備購置等。

在政府財政轉移支付項目中增加生態補償科目。政府的直接預算支持、各種專項補貼和必要的政策支持，是生態環境保護得以可持續發展的關鍵因素。建議在政府財政轉移支付項目中，增加生態補償科目，用于國家級自然保護區、國家級生態功能保護區的建設補償和生態退化嚴重區域生態恢復補償等。

建立省際間利益缺失補償形式(資金橫向轉移)。讓生態保護收益的發達地區直接向提供生態保護的地區進行財政轉移支付。通過橫向轉移改變地區間既得利益格局，實現地區間公共服務水平的均衡，提高生態保護區人民的生活水平，縮小地區間經濟差距。

3.開征生態環境保護稅，建立以保護環境為目的的專門稅種，完善現行的保護環境稅收支出政策(稅收政策)。開征森林資源、草地資源、水資源等資源稅，以避免和防止生態破壞行為。隨著西部煤、石油、天然氣、水電資源的開發，區域的生態環境被改變，這些資源開發付出的生態環境代價，應該在輸出的資源和能源的價格中有所體現(如:截至2004年底，中國西電東送工程已形成輸電能力2 060萬千瓦。專家測算，如果在西部輸出的每立方米天然氣中增加3%的生態補償費，每度電增加0.5分生態補償費，則每年可為西部地區籌措13.5億元的生態補償資金)。

征收“生態稅”或“生態附加稅”，保證補償資金有長期穩定的來源(如:三峽年發電量847億千瓦時，如果每度電提取生態補償費0.5分就是4.3億元)。

4.建立生態環境補償基金。由政府撥出一筆專項資金，建立生態環境補償基金。除優化原有的支出項目和新增財力充實外，還可以通過各種形式的資助與援助，逐步構建以政府財政為主導、社會捐助、市場運作為輔的生態補償基金來源。

為了加快建立科學合理的生態補償機制，以生態補償促進國家地區經濟發展，讓青海省的人民分享全國經濟社會發展的成果。中央政府應統籌東部和西部地區的協調發展，必須清楚地認識到，東中西部是經濟發展的共同體，經濟利益和社會利益是一致的。實現對青海地區的生態補償，有利于全國的可持續發展，有利于區域間的協調發展，符合科學發展觀的要求，對構建和諧社會有重要意義。國家為了保護生態環境，限制了青海地區許多地方的開發利用，導致青海的生態資源、生產要素不能遵循價值規律在市場上自由流轉，利潤率較低，其原因包含著青海對國家生態安全做出的貢獻。因此，要將建立生態補償機制置于國家戰略的地位來考慮。生態補償不僅僅是對青海的補償，也是對全國資源環境的整體補償。[責任編輯 劉嬌嬌]